特種設(shè)備目錄管理下的邊界性問題

山東省煙臺市特種設(shè)備檢驗研究院 趙西城

《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第二條中規(guī)定：本法所稱特種設(shè)備，是指對人身和財產(chǎn)有較大危險性的鍋爐、壓力容器（含氣瓶）、壓力管道、電梯、起重機(jī)械、客運索道、大型游樂設(shè)施、場（廠）內(nèi)專用 機(jī)動車輛，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定適用本法的其他特種設(shè)備；國家對特種設(shè)備實行目錄管理；特種設(shè)備目錄由國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。

由于特種設(shè)備實行目錄管理，也就是說在目錄中的設(shè)備納入管理，不在目錄中的設(shè)備不屬于特種設(shè)備，不納入特種設(shè)備管理。在實際工作中由于同一設(shè)備在使用地點、使用參數(shù)、結(jié)構(gòu)形式、使用性質(zhì)的不同，需要進(jìn)行鑒別是否為特種設(shè)備法所指的特種設(shè)備，這對于特種設(shè)備監(jiān)督管理部門和檢驗機(jī)構(gòu)來說則需要掌握更多的基礎(chǔ)知識和判斷能力，這給一線工作人員帶來了許多不便，甚至由于無法做出正確的判斷，而帶來工作失誤被相關(guān)部門追責(zé)。本文對特種設(shè)備目錄的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，提出了在實際工作中遇到的難題，以便科學(xué)地對《特種設(shè)備目錄》進(jìn)行修訂，為特種設(shè)備的甄別提供支撐。

一、《特種設(shè)備目錄》的發(fā)展歷程

目前在用的特種設(shè)備目錄為原質(zhì)檢總局關(guān)于修訂《特種設(shè)備目錄》的公告(2014年第114號)（以下簡稱2014版目錄），頒布的特種目錄中的種類仍保留為8大類特種設(shè)備及管道元件和安全附件2大種類，類別調(diào)整為48類，品種調(diào)整為99個。

《特種設(shè)備目錄》自2004年發(fā)布以來，先后進(jìn)行了二次大的修訂。2004年1月依據(jù)《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（2003版）由原國家質(zhì)檢總局首次發(fā)布了特種設(shè)備目錄，該目錄從種類上分為鍋爐、壓力容器、壓力管道、壓力管道元件、電梯、起重機(jī)械、客運索道、大型游樂設(shè)施和安全附件及安全保護(hù)裝置9大類，從類別上分為承壓蒸汽鍋爐等61類，從品種上分為電站鍋爐等301個品種。

2009年《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》（2009版）經(jīng)過修訂后，特種設(shè)備目錄隨之進(jìn)行了修訂，此次修訂只是小范圍的進(jìn)行了補(bǔ)充，增加了場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛這一大類，目錄中類別分成了2類，品種設(shè)定為6個品種。該補(bǔ)充修訂的特點一是從起重機(jī)械大類的輕小型起重設(shè)備類拿出部分叉車設(shè)備，二是從大類為大型游樂設(shè)施中的觀光車類中拿出旅游觀光車輛，組成場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛這一大類，此時的第二版目錄中的種類分為10類。類別為63類，品種為297個品種。

2013年6月國家頒布了《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》，2014年10月修訂發(fā)布了第三版特種設(shè)備目錄，目錄種類原來為“安全附件及安全保護(hù)裝置”名稱改為“安全附件”名稱，仍維持10大類，類別調(diào)整為48類，品種調(diào)整為99個，較上兩版大幅減少。經(jīng)過改版后的《特種設(shè)備目錄》較以往有了較大的進(jìn)步，明確了一些雖然具有特種屬性，但不屬于特種設(shè)備管理的設(shè)備。如公稱直徑小于150mm，且其最高工作壓力小于1.6MPa（表壓）的輸送無毒、不可燃、無腐蝕性氣體的管道和設(shè)備本體所屬管道、起重量小于3噸的起重機(jī)械、客運索道中的非公用客運索道和專用于單位內(nèi)部通勤的客運索道、非公共場所安裝且僅供單一家庭使用的電梯等。

二、《特種設(shè)備目錄》發(fā)展歷程中存在的問題

在法律層面上，特種設(shè)備目錄是屬于部門規(guī)章類，以總局令的形式發(fā)布。而特種設(shè)備的上位法有《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》，這些法律中明確特種設(shè)備目錄由國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。自2014年頒布修訂版《特種設(shè)備目錄》也經(jīng)過近10年的發(fā)展，目前存在的主要問題與社會發(fā)展已不相適應(yīng)，亟待修訂。

（一）《特種設(shè)備目錄》中存在設(shè)備種類有定義，設(shè)備類別無定義，品種無參數(shù)。在執(zhí)行目錄時，無法確切判斷是否為特種設(shè)備，尤其是對于大型游樂設(shè)施來說如何判斷是否為特種設(shè)備，一線基層監(jiān)管部門更難界定。目前由于新技術(shù)的不斷發(fā)展，類似具有特種設(shè)備使用功能的技術(shù)和設(shè)備層出不窮，如何快速地判斷是否應(yīng)納入管理的特種設(shè)備，為此需要在《特種設(shè)備目錄》中明確其定義、參數(shù)范圍以及特征性表述。

（二）按特種設(shè)備定義參數(shù)進(jìn)行設(shè)計生產(chǎn)的產(chǎn)品，但在使用環(huán)節(jié)中，使用單位通過改造、變更等手段，降低設(shè)備運行參數(shù)，使其不具備特種設(shè)備屬性，逃避監(jiān)管?；蚴窃谑褂铆h(huán)境中超出設(shè)備技術(shù)參數(shù)，且完全符合特種設(shè)備定義的參數(shù)的設(shè)備。例如在目前較難監(jiān)管的起重機(jī)械“大噸小標(biāo)”的現(xiàn)象，最為突出的是生產(chǎn)企業(yè)通過改造手段，將3噸甚至是5噸起重機(jī)標(biāo)注為2.8噸起重機(jī)，且起重能力與使用環(huán)境不配套，存在超參數(shù)使用的問題；蒸汽鍋爐中的“大爐小標(biāo)”容積造假，標(biāo)注為水容積不足30升的蒸汽鍋爐實測容積超過30升。

（三）完全具有特種設(shè)備屬性的，但出具的產(chǎn)品名稱與特種設(shè)備目錄中的類別、種類和品種不符合，無法定義為特種設(shè)備的情況，給執(zhí)法帶來難度。如具有雜物電梯的全部屬性、出廠資料及合格證為“傳菜梯”或“傳菜機(jī)”名稱。具有簡易升降機(jī)的全部屬性的產(chǎn)品，設(shè)備名稱卻標(biāo)為“升降裝置”等，給一線執(zhí)法人員帶來困惑。

（四）對于無資質(zhì)自制的產(chǎn)品，用于個體戶或個人勞動生產(chǎn)的起重設(shè)備。如沿海地區(qū)使用的用于生產(chǎn)作業(yè)的簡易桅桿起重機(jī)，這種起重機(jī)也廣泛用于個體或個人石材場。由于屬于自制產(chǎn)品，無任何資料，監(jiān)察人員判斷是否為特種設(shè)備，只能按電動機(jī)功率來計算其起重能力是否存在超起重量3噸和起升高度超過2米這兩個參數(shù)，對通過減速機(jī)等降速增扭的設(shè)備則是更難。

（五）按非特種設(shè)備設(shè)計制造的一般產(chǎn)品，但卻按特種設(shè)備使用的公共產(chǎn)品。如常壓熱水鍋爐，使用于承壓環(huán)境。主要表現(xiàn)在私自改造，通過加裝限壓閥或安全閥等措施，使設(shè)備帶壓運行并發(fā)生事故，且常壓設(shè)備改造后當(dāng)承壓設(shè)備使用所發(fā)生事故的案例在全國已發(fā)生多起。

三、特種設(shè)備行政權(quán)邊界的問題

針對以上存在的是否是特種設(shè)備，在安全監(jiān)察和監(jiān)督檢驗過程中都存在著定義不明確，無法正確判斷其是否是特種設(shè)備，給基層工作帶來被動，更為嚴(yán)重的是在司法中部分案例敗訴。以上問題就是屬于行政邊界的問題。

行政權(quán)邊界是行政法領(lǐng)域法治水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。作為特種設(shè)備納入管理的目的就是最大限度減少國家財產(chǎn)和生命安全，這是決定是否需要納入到政府管理，也是我們邊界管理的根本前提和依據(jù)。

隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的逐步推進(jìn),行政權(quán)邊界經(jīng)歷著從"邊界失約"或"邊界的非法律化"到"邊界法定"的發(fā)展過程。特種設(shè)備的管理也應(yīng)從內(nèi)部邊界和外部邊界這兩個維度來討論《特種設(shè)備目錄》的修訂，《特種設(shè)備目錄》隨著科技進(jìn)步也應(yīng)在一定的時期內(nèi)進(jìn)行修訂，廣泛征求各界意見，對存在有較大危險的還沒有納入的設(shè)備可以考慮納入管理，如與承壓設(shè)備相連接的，且易造成重大事故的附件。對于技術(shù)進(jìn)步后已經(jīng)實現(xiàn)本質(zhì)安全的特種設(shè)備，也應(yīng)考慮及從目錄從刪除，如完全智能化的自動駕駛車輛。以滿足人民群眾對社會公共安全的需求為目的，切實保證一線監(jiān)察人員和檢驗人員的履職和盡職免責(zé)，這也是迫在眉睫的一項工作。

新版《場（廠）內(nèi)機(jī)動工業(yè)車輛安全技術(shù)規(guī)程》TSG81-2022中提到“僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂場所等特定區(qū)域”明確為“有管理邊界”的，如旅游景區(qū)中納入“風(fēng)景游覽區(qū)、公園、動物園、植物園范疇”管理的區(qū)域。這對于管理邊界的劃分來說是一個很大的進(jìn)步。

因此，隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，特種設(shè)備也發(fā)生了質(zhì)的變化，電站鍋爐從超臨界鍋爐發(fā)展到今天的超超臨界鍋爐，蒸汽溫度從370℃到今天的大于600℃，蒸汽壓力由22.129MPa到目前的31MPa，承壓類設(shè)備的高參數(shù)已發(fā)生了質(zhì)的變化。機(jī)電類特種設(shè)備的自動化水平也在發(fā)生著巨大的變化，原來由人員操作控制的起重機(jī)械目前已由計算機(jī)取代，自動化、智能化控制的無人值守民用鍋爐、自動化一體的港口起重機(jī)和無人駕駛的場（廠）內(nèi)專用機(jī)動車輛等正取代傳統(tǒng)的人力控制，遠(yuǎn)程操控、人工智能的應(yīng)用已徹底顛覆了人們認(rèn)知，這些變化都是前所未有的，特種設(shè)備目錄的修訂也應(yīng)早日提上日程。