生態(tài)產品權益類交易視角下?lián)嶂萆鷳B(tài)產品價值實現(xiàn)研究

張 燕，章臨婧

(中共撫州市委黨校，江西 撫州 344000)

撫州位于江西省東部，轄臨川和東鄉(xiāng)2區(qū)，金溪、資溪、黎川、崇仁、宜黃、樂安、南城、南豐、廣昌9縣。2019年9月，國家推動長江經濟帶發(fā)展領導小組辦公室正式批復撫州為國家生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制試點市。近年來，撫州在生態(tài)產品價值核算、確權、抵押、交易等方面進行了大量探索與實踐，取得了顯著成效，為生態(tài)產品價值實現(xiàn)奠定了堅實基礎。

1 關于生態(tài)產品價值實現(xiàn)的文獻綜述

生態(tài)產品是生態(tài)系統(tǒng)通過可持續(xù)的方式來滿足人的生產生活需要的產品統(tǒng)稱[1]。價值實現(xiàn)的本質在于使用價值向市場價值的轉化。而生態(tài)產品價值實現(xiàn)是一項復雜的系統(tǒng)工程，要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境前提下，將良好生態(tài)環(huán)境蘊含的需求轉化為供給并激發(fā)出來，形成經濟發(fā)展新增長點，讓生態(tài)成為支撐經濟發(fā)展的不竭動力，該過程涉及政府、市場及社會等多個利益主體(高曉龍，2019)[2]。

在2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，首次對生態(tài)產品的內涵進行了精準概括。之后在黨的十八大報告、國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要、黨的十九大報告、國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要以及2021年出臺的《關于建立健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制的意見》中，層層深入地將生態(tài)產品由概念內涵向制度實踐方向進行轉移。學界也從不同視角論述了生態(tài)產品的內涵。廖茂林等(2021)分別從產品的供給視角、消費視角、功能視角以及人與自然互動等四個方面對生態(tài)產品的定義、內涵以及產品分類進行詳細地闡述[3]。

生態(tài)產品由于具有多維屬性，所以不同類型的生態(tài)產品價值實現(xiàn)途徑也不相同。具有純公共物品特征的生態(tài)產品，通常需要在政府部門主導下，通過生態(tài)補償?shù)确绞絹韺崿F(xiàn)其價值。具有一般私人物品特征的生態(tài)產品，則需要合理并有效地利用市場資源，通過交易來實現(xiàn)其價值。謝花林等(2021)指出市場機制為生態(tài)產品高質量供給和創(chuàng)新價值實現(xiàn)模式提供了可持續(xù)的激勵措施。開展生態(tài)產品的市場交易打通了綠色青山變成金山銀山的市場渠道，實現(xiàn)了生態(tài)產品從資本到資金的成功轉型[4]。陳岳等(2021)認為通過交易，生產者和消費者可以省去很多中間的繁瑣環(huán)節(jié)，而且一定程度上能夠消除行政干預的滯后性和效率低下等因素的影響[5]。對于需要在市場中進行交易的生態(tài)產品而言，前提是需要具備明晰的產權、充足的供需雙方和相應的市場價值等基本條件(陳清，2020)[6]。沈世山(2021)認為有效拓展生態(tài)產品價值實現(xiàn)的路徑，首先要具備科學清晰的產權制度，其次要健全自然資源管理制度而且還要建立次級產權收益分配制度，只有這樣生態(tài)產品的生態(tài)價值、經濟價值和社會價值才能得到認可[7]。

通過對生態(tài)產品、價值實現(xiàn)以及生態(tài)產品價值實現(xiàn)等相關文獻進行綜述，可以得知：第一，學術界圍繞生態(tài)產品價值實現(xiàn)的研究主要集中在生態(tài)產品的概念和內涵、調查監(jiān)測、價值核算、評估、實現(xiàn)模式和路徑等方面，專門研究生態(tài)產品市場交易環(huán)節(jié)的文獻相對較少，結合當?shù)貙嶋H研究生態(tài)產品交易過程中存在的問題并提出對策建議的文獻則更少；第二，學術界認為雖然政府在生態(tài)產品價值實現(xiàn)中始終占據(jù)主導地位，但對于產權明晰的生態(tài)產品而言，通過市場交易的方式實現(xiàn)其價值是最便捷、成本最低的途徑，是資產到資本再到資金最為有效的通道；第三，目前學術界對于生態(tài)產品價值實現(xiàn)的研究已經取得了系列成果和進展，但在理論研究和實踐運用等方面依然有進一步深化的空間。不同地區(qū)、不同生態(tài)資源稟賦、不同核算評估辦法之間仍存在很大差異。因此，本文基于生態(tài)產品權益類交易視角研究撫州生態(tài)產品價值實現(xiàn)，力爭為深入踐行“兩山”理念提供“撫州方案”。

2 撫州生態(tài)產品價值實現(xiàn)的現(xiàn)狀概述

2.1 摸清生態(tài)家底

全市林地面積131.86萬hm2，森林面積124.37萬hm2，森林覆蓋率67.2%。全市共有47.2萬戶農戶參與林地登記發(fā)證125.3萬hm2，發(fā)放林權證54.4萬本，產權明晰率達98.5%。截至目前，全市共有國家5A級景區(qū)1個，國家級4A級景區(qū)17個，濕地公園18個，森林公園12個，自然保護區(qū)23個。

2.2 創(chuàng)新信貸產品

目前，全市共成立了7家生態(tài)金融事業(yè)部和6家生態(tài)支行，并在資溪縣成立了“兩山”銀行，已推出“古屋貸”“畜禽智能潔養(yǎng)貸”“信用+”多種經營權貸等20多種綠色信貸產品。2021年，撫州生態(tài)產品類新增貸款總額達192.35億元。

2.3 探索實現(xiàn)形式

截至2021年10月，撫州開展生態(tài)產品交易較為活躍的三個縣依次是金溪、資溪和廣昌，其中，金溪縣農地項目132個，成交額 4 419.58 萬元；林權項目47個，成交額2 127.74萬元；古村古建項目26個，成交額 11 812.3 萬元。依托撫州市農產品區(qū)域公共品牌“贛撫農品”，2021年全市實現(xiàn)生態(tài)產品銷售收入突破20億元。2021年，全市“綠寶”注冊用戶達49.1萬人，碳普惠聯(lián)盟商家達600多家，生成碳幣近1.8億個，累計減排溫室氣體4.1萬t[8]。

3 撫州生態(tài)產品權益類交易存在的主要問題

生態(tài)產品權益類交易作為生態(tài)產品價值實現(xiàn)的重要途徑，近些年撫州在生態(tài)產品權益類交易工作中積極作為，取得良好成效。但實踐中依然存在交易前端基礎不牢固、交易中端規(guī)模不理想、交易后端保障不充分三方面問題，具體如下：

3.1 交易前端：基礎不牢固

2020年12月1日，撫州在全國率先制定了《撫州市生態(tài)資產交易管理辦法(試行)》，全市開設了277個市縣鄉(xiāng)三級賬號，并接入江西省公共資源交易網(wǎng)和“贛服通”等服務平臺，這為撫州生態(tài)產品權益類交易提供了良好的環(huán)境和條件。但為了確保交易的正常進行，交易基礎依然有待夯實，主要原因有三點：

3.1.1 產權權屬不清晰

在生態(tài)產品權益交易視角下實現(xiàn)生態(tài)產品價值，首當其沖就是要摸清生態(tài)家底。在農地確權登記方面，由于農村人口的變動，村委會一般3～5年就會調整一次農民的土地承包面積和位置，使得頒證面積與農戶實際擁有面積不一致。確權證書發(fā)放情況也不理想，相當部分承包經營權證還存留在村委會，尚未發(fā)放到農戶手中。在林權確權登記方面，有的地方因工作分工原因，造成自然資源部門和林業(yè)部門相互扯皮現(xiàn)象；林改期間，有的地方為趕進度、盲目提高分山戶率，還有的登記界址時林農不清楚或不愿配合上山指界，導致錯證多，撫州錯證率在10%左右，少數(shù)縣(區(qū))錯證率達30%；2005年林改時，資溪縣、南豐縣和廣昌縣等地發(fā)放的林權證承包期限為50年，從1985年林業(yè)三定時期起算，目前僅剩13年，林地承包剩余租期短，無法滿足經營主體長期經營需求。

3.1.2 評價體系尚未健全

撫州已制定土地承包經營權抵押貸款價值評估參考價體系，林地評估在資溪縣開展了試點但還未總結經驗在全市推廣；古屋古建的評估仍以深圳文交所線上線下評估為主，參與的第三方評估機構較少，評估結果的權威性有待提高。評價體系依然是以政府為主導，在生態(tài)產品定價方面政府具有絕對話語權。同一類別的生態(tài)產品仍存在多頭管理的問題，不同管理部門之間的生態(tài)產品相關數(shù)據(jù)由于監(jiān)測標準、統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計工作目標的不同而存在較大差異。

3.1.3 核算結果應用不充分

由于部分領導干部以及很多群眾對GEP的概念依然較為陌生，區(qū)域GEP核算開展較少且缺乏常態(tài)化機制，使得政府相關部門很難利用核算結果進行科學、有效的決策部署。同時GEP核算結果沒有及時發(fā)布，媒體、公眾等無法進行有效監(jiān)督，導致各縣(區(qū))政府對待生態(tài)產品權益類交易工作的落實態(tài)度有所不同，政策導向也不相同。

3.2 交易中端：規(guī)模不理想

撫州在全省率先組建了“生態(tài)產品綜合交易中心”“農村產權交易中心”等平臺，但生態(tài)產品權益類交易規(guī)模依然較小，“有市場無交易”現(xiàn)象時有發(fā)生。主要原因有三點：

3.2.1 交易品種不夠豐富

撫州已明確“10+N”生態(tài)資產交易品種，即農地經營權、林權、古村古建經營權、畜禽養(yǎng)殖經營權、水資源使用權、宅基地使用權、農業(yè)生產設施工具、小型農田水利設施、農村集體資產股權及其他有價值且可評估可交易的生態(tài)資產。但從目前進入交易系統(tǒng)的數(shù)據(jù)來看，交易品種并不多，主要集中在農地經營權、林權和古村古建經營權這三大類。而由于農地經營權和林權本身所固有的天然屬性，兩者受人為因素和環(huán)境影響大且投資回報率較低，比如流轉經營毛竹林，流轉費大約需 9 000元/hm2至 10 500元/hm2，而每年的產出卻不足100元，扣除生產經營成本如銀行利息、勞務支出及不可預見費用等，幾乎沒有贏利甚至虧損，這樣一來便影響了各方主體進場交易的積極性。

3.2.2 交易方式較為單一

撫州生態(tài)資產交易方式目前主要有電子競價、現(xiàn)場拍賣、公開招標、公開協(xié)商、一次報價等。但在實際交易過程中，以協(xié)議定價方式居多，而協(xié)議定價主要面向私有生態(tài)產權，交易雙方在第三方見證下可以直接私下簽署協(xié)議，這種交易方式最大的弊端就在于產品溢價率不高、交易雙方信息面不廣。事實上，在《撫州市生態(tài)資產交易管理辦法(試行)》通知中已明確：市行政區(qū)域內國有或集體統(tǒng)一經營生態(tài)資產的交易應當通過撫州市生態(tài)資產交易系統(tǒng)進行。但由于市公共資源交易中心缺乏行政性或強制性交易執(zhí)行手段，面對交易主體更多只能是一種“被動服務”心態(tài)。

3.2.3 交易市場不夠活躍

除了開展生態(tài)產品交易較為活躍的三個縣金溪、資溪和廣昌外，其他縣(區(qū))雖已完成生態(tài)資源交易平臺建設，但平臺交易頻次不高，比如樂安縣和崇仁縣分別完成了林權項目8個和6個，成交額為757.09萬元和1 133.94萬元，但農地經營權和古村古建經營權等交易尚未開展。南城縣、南豐縣和黎川縣在生態(tài)資源交易平臺上交易額還未“破零”。全市能源環(huán)境權益交易則更少，目前開展的只有水權交易，廣昌縣、金溪縣、資溪縣和宜黃縣各開展了一筆，交易額分別15.8萬元、13萬元、2萬元和6.04萬元，而排污權、用能權等在平臺上尚未開展交易。

3.3 交易后端：保障不充分

在國家發(fā)布的《關于建立健全生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制的意見》中明確指出：各部門應根據(jù)職責分工，制定配套政策制度，形成生態(tài)產品價值實現(xiàn)的合力。目前，全市很多配套政策還在啟動制定當中，交易后端保障還不是很充分。主要表現(xiàn)為四個方面：

3.3.1 組織領導有待加強

由于各縣(區(qū))政府在政策宣傳、任務分配、激勵引導、編制經費、制度落實上推進力度不同，使得個別地方出現(xiàn)了“上熱中溫下冷”現(xiàn)象。一些地方政府依然把限制排污、保護生態(tài)等同于限制地區(qū)經濟發(fā)展，從而千方百計以“未批先建”“邊建邊報”等方式推進項目開發(fā)，造成大量的資源浪費和對生態(tài)產品供給能力的破壞；一些企業(yè)為追求眼前經濟利益，違反環(huán)保相關法律法規(guī)破壞生態(tài)環(huán)境的案件屢禁不止。

3.3.2 法治保障有待加強

撫州在全國率先出臺地方政府規(guī)章《撫州市生態(tài)文明建設促進辦法》，組建了生態(tài)公安、生態(tài)公訴、生態(tài)律師服務團隊。但在撫州生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制試點工作中，法治保障的內容依然不夠完善，對存在制造污染、破壞生態(tài)或生態(tài)環(huán)境治理不力的地區(qū)利益約束不強，權責關系依然不對等，保護生態(tài)者沒有得到應有激勵，破壞生態(tài)者沒有得到相應懲罰。

3.3.3 金融支持力度不足

雖然全市已探索推出多種綠色金融產品，但金融機構提供的生態(tài)權益類金融產品對象主要是國有平臺、大型龍頭企業(yè)等，針對一般農戶的靈活便利的線上信貸產品的品種較少且額度較低。由于生態(tài)產品處置渠道少、短期盈利能力不佳，在辦理貸款時金融機構需要承擔的業(yè)務風險不可預知。而且又缺乏績效考核、授信盡職免責、不良貸款處置辦法和容錯糾錯等激勵機制，這樣一來便無法充分調動金融機構在產品方面的創(chuàng)新和辦理貸款業(yè)務的積極性。

3.3.4 智力支撐有待強化

雖然撫州市生態(tài)試點辦聯(lián)合市公共資源交易中心定期召開了全市生態(tài)資產交易培訓會，在各縣(區(qū))也開展了線下生態(tài)資產交易培訓，但生態(tài)產品權益類交易屬于創(chuàng)新性工作，目前只有市本級、金溪和資溪在生態(tài)產品交易大廳配備了專業(yè)工作人員，其他縣(區(qū))配備的工作人員很多是身兼數(shù)職，有時根本無暇顧及、思考和推動相關交易工作。有的工作人員對交易系統(tǒng)和交易流程尚不熟悉，有時甚至在協(xié)助交易主體將資料上傳至交易系統(tǒng)時都可能出現(xiàn)紕漏。

4 推進撫州生態(tài)產品價值實現(xiàn)的對策建議

針對撫州生態(tài)產品權益類交易存在的“基礎不牢固”“規(guī)模不理想”和“保障不充分”三方面問題，結合實際可從以下三方面著手推進生態(tài)產品價值實現(xiàn)：

4.1 進一步夯實交易基礎

4.1.1 明晰資源權能

產權權屬清晰是產權進場交易的根本前提，可由市自然資源局牽頭全面推進生態(tài)產品經營權證發(fā)放工作。針對林權確權登記問題，可以《撫州市清理規(guī)范林權確權登記歷史遺留問題試點工作實施方案》為基礎，加快推進林權登記數(shù)據(jù)整合，排查梳理歷史遺留問題，并對整理成冊的檔案進行數(shù)字化管理。針對因確權期限影響交易主體穩(wěn)定經營的問題，可借鑒本地一些好的做法。比如針對房屋使用權租賃最長期限只有20年的難題，金溪縣通過創(chuàng)新使用權流轉方式，由房屋產權人將使用權托管給村委會，托管期一般定為50年，再由公司向村委會進行使用權流轉，妥善解決了房屋使用權租賃期限過短的問題。

4.1.2 完善價值評估體系

建立生態(tài)產品評估規(guī)范，發(fā)改委等相關部門應牽頭協(xié)調市政府金融辦、人民銀行等職能部門和駐撫金融機構，針對不同類型的生態(tài)產品，探索建立體現(xiàn)市場供需關系的生態(tài)產品價格形成機制，逐步形成統(tǒng)一的、各金融機構認可的評估標準。目前，撫州農業(yè)農村局已建立了農地評估體系，林業(yè)局和文廣新旅局也應加快出臺林地和古屋古建的評估辦法。

4.1.3 充分應用核算結果

生態(tài)產品價值核算必須具備決策應用功能才具有政策意義。因此，市統(tǒng)計局、發(fā)改委及各縣(區(qū))政府牽頭，盡早建立全市域GEP精算平臺，將GEP納入到環(huán)保規(guī)劃和項目引進等決策中，將“GDP+GEP”作為提升各地考核實效的目標和標準。而且應將生態(tài)產品價值核算結果作為各級領導干部離任審計的重要內容，以此對各級領導干部形成倒逼機制，使各級部門都能重視生態(tài)產品權益類交易相關工作。

4.2 進一步擴大交易規(guī)模

4.2.1 拓展交易品種

除全市已明確的生態(tài)資產交易品種外，還可與周邊工業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)開展橫向生態(tài)產品權益類交易。比如設置森林覆蓋率這一交易指標。指標出讓方負責指標生態(tài)資源的保護和開發(fā)，對“售出”生態(tài)資源具備管護責任；指標受讓方將購買指標所需的資金納入年度預算安排、按協(xié)議約定支付資金；撫州市林業(yè)局和自然資源局負責擬定具體的約束性指標，并提供技術支撐、指導考核和監(jiān)測監(jiān)督。同時，為了有效節(jié)約能源使用，可探索開展節(jié)能量等資源環(huán)境權益交易試點，通過規(guī)定節(jié)能總目標并將其分配給特定的能源供應商和使用者，采用“總量—許可證”模式來實現(xiàn)生態(tài)產品價值。

4.2.2 豐富交易方式

交易方式豐富的前提是必須具備一個成熟的交易市場。首先，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、場)政府可利用便民服務中心開設生態(tài)資產交易綜合服務窗口，向農民群眾、專業(yè)合作社等主體宣傳告知撫州現(xiàn)有的交易方式；其次，在交易主體進場后，市公共資源交易中心應積極促進交易雙方采用現(xiàn)場拍賣、公開招標、全程詢價、競爭磋商等交易方式；最后，撫州市商務局及各縣(區(qū))政府應積極籌辦生態(tài)產品推介博覽會，利用線上交易平臺，發(fā)揮電商平臺資源，以相對更為便捷的方式推動優(yōu)質生態(tài)產品的價值轉化。

4.2.3 活躍交易市場

第一，搭建供需對接平臺。依托江西省公共資源交易集團等機構，積極打造全國性區(qū)域生態(tài)產品交易平臺；第二，提高各方主體關注度。撫州市文廣新旅局可通過傳統(tǒng)媒體、互聯(lián)網(wǎng)等渠道，加大推介力度，提升生態(tài)產品權益類交易的社會關注度；第三，為交易雙方“牽線搭橋”。為打消買賣雙方在交易過程中由于信息不對稱、溢價率不高等因素造成交易意愿不強的疑慮，市國資委、公共資源交易中心和農發(fā)投等部門可通過引入生態(tài)產品權益類交易第三方服務形式，以企業(yè)視角連接生態(tài)資源供給雙方，激活生態(tài)產品交易市場的有效需求。

4.3 進一步健全保障機制

4.3.1 加強組織領導

各縣(區(qū))應充分發(fā)揮自身的積極性和主動性，資溪縣、金溪縣和廣昌縣等開展交易較為積極的縣(區(qū))應保持現(xiàn)有發(fā)展態(tài)勢，及時總結推廣好的經驗做法，交易額還未破“零”的縣(區(qū))應堅持主要領導定期過問調度，分管領導直接負責，并安排專人組織開展好本地、本部門生態(tài)產品權益類交易工作，及時制定出生態(tài)產品權益類交易相關實施辦法，每月通報交易工作落實情況，形成比學趕幫、因地制宜推動生態(tài)產品價值實現(xiàn)的生動局面，確保交易工作穩(wěn)步推進，做出亮點，形成示范。

4.3.2 加強法治保障

堅持用最嚴密的法治保護生態(tài)產品供給，尤其要進一步完善污染損害評估與生態(tài)恢復方面的標準和規(guī)則，明晰生態(tài)產品權益類交易雙方的責任和義務，壓實各方主體責任，提高違法成本。同時應落實政府生態(tài)經濟責任，通過確定政府生態(tài)產品保值增值責任與目標任務，增強生態(tài)產品權益類交易的內生需求。

4.3.3 加大金融扶持

在金融制度供給方面，市本級銀保監(jiān)部門應建議上級主管部門參照小微企業(yè)授信盡職免責及不良貸款容忍制度，健全容錯糾錯制度，允許撫州各大銀行在辦理與生態(tài)產品相關貸款業(yè)務上先行先試，同時發(fā)揮正向激勵作用，讓更多銀行愿意提供相應信貸支持。在金融產品創(chuàng)新方面，各大銀行應因地制宜地推出符合本土特色的綠色金融產品，比如推出“古城金融貸”，解決古城保護重點項目建設融資難題；推出“鄉(xiāng)村文旅貸”，支持特色文化旅游發(fā)展；創(chuàng)新“生態(tài)示范區(qū)基礎設施建設貸”，解決生態(tài)項目建設融資難題。

4.3.4 強化智力支撐

除市本級、金溪縣和資溪縣外，其他各縣(區(qū))生態(tài)產品交易大廳都應配齊專業(yè)人員，在市生態(tài)試點辦等部門聯(lián)合舉辦的生態(tài)資產交易培訓會基礎上，還可與撫州職業(yè)技術學院等高等院校進行合作辦學，有針對性地、經常性地開展業(yè)務知識和技能提升的培訓，專門開設一些交易操作規(guī)范課程，讓每位工作人員能夠及時更新知識。同時，生態(tài)產品交易大廳的工作人員必須熟悉交易系統(tǒng)和操作流程，對系統(tǒng)中出現(xiàn)的問題應進行有效收集并及時反饋，不斷增強自身交易執(zhí)行能力，確保交易順利完成。