新型基礎設施助推中國城市群高質量發(fā)展

方虹

【摘要】新基建是以智慧經(jīng)濟新發(fā)展理念為基礎，吸收新科技成果為支撐，構成城市經(jīng)濟新動能的基礎網(wǎng)絡。新基建實現(xiàn)了城市之間的互聯(lián)互通，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展帶來更多的合作可能，也為城市發(fā)展拓展了更大空間。當前，城市群高質量發(fā)展中新基建面臨技術難度大、應用場景不足、建設管理模式亟待轉型等問題。因此，要加強因地制宜推動新基建的集約共建，推動城市群新基建的科學布局，構建現(xiàn)代化基礎設施體系，支持新基建商業(yè)模式和應用場景探索，積極探索新基建投融資模式，加強網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全建設，提升城市治理能力的重要載體。

【關鍵詞】新型基礎設施? 城市群? 高質量發(fā)展

【中圖分類號】F283? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.22.008

從高速增長轉向高質量發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。高質量發(fā)展離不開高質量的空間載體，城市群是城市發(fā)展到一定階段的重要組織形式。作為人口和經(jīng)濟要素集聚的重要承載地，城市群已成為帶動經(jīng)濟效率整體提升和高質量發(fā)展的新動力源。人類發(fā)展史表明，每一輪城市變革必然會孕育新的基礎設施技術的變革，并推動傳統(tǒng)基礎設施改造升級。在第四次工業(yè)革命快速興起的今天，5G、特高壓、高鐵、新能源、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新基建正在成為新一輪科技革命和城市產(chǎn)業(yè)變革的關鍵技術與物質保障。新型基礎設施作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基石，是新形勢下穩(wěn)定經(jīng)濟增長的重要抓手，是城市群高質量發(fā)展的重要決定性因素。

新型基礎設施建設的內(nèi)涵與特征

新型基礎設施建設的內(nèi)涵。新型基礎設施建設，簡稱新基建，是相對于傳統(tǒng)基礎設施建設（鐵路、公路、軌道交通等）而言的。2018年，中央經(jīng)濟工作會議首次提出新基建的概念，隨后中央出臺多項政策，發(fā)揮新基建帶動城市發(fā)展的作用，地方也相繼出臺相關措施。新基建概念提出的時間雖并不長，卻有著新的技術內(nèi)涵和新的要求。對此，在過去的一段時間里，學界和相關領域提出了多種認識和解讀。

一是新基建的七領域說是指5G基站建設、特高壓、新能源、城際高鐵和城市軌道交通、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等。二是新技術賦能說是指新基建以適應新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革為導向和驅動，新基建是拉動投資增長、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤的新動能。以數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素為牽引，以數(shù)字要素、數(shù)字經(jīng)濟為主線，通過新基建深度植入和應用可賦能千行百業(yè)，催生大量的產(chǎn)業(yè)新型業(yè)態(tài)和創(chuàng)新應用場景，發(fā)揮數(shù)字要素對我國經(jīng)濟社會發(fā)展的放大、疊加和倍增作用。三是2020年國家發(fā)改委明確新基建的內(nèi)涵，“以新發(fā)展理念為前提、以技術創(chuàng)新為驅動、以信息網(wǎng)絡為基礎，面向高質量發(fā)展的需要，打造產(chǎn)業(yè)的升級、融合、創(chuàng)新的基礎設施體系”。[1]新基建的主要框架體系是由信息基礎設施、融合基礎設施和創(chuàng)新基礎設施三方面內(nèi)容構成。

綜合上述對新基建的解讀，筆者認為，新基建是以新一代城市技術驅動的，以信息網(wǎng)絡、融合、創(chuàng)新為基礎，以數(shù)智化為根基，瞄準高質量發(fā)展需要的基礎設施建設實施和運行管理的全過程。這里有三個層面的內(nèi)容，首先，新基建是由新一代城市技術驅動的基礎設施，包括人工智能、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈，以及生物信息技術、可持續(xù)發(fā)展技術，強調(diào)以信息網(wǎng)絡、協(xié)同、創(chuàng)新為基礎與面向高質量發(fā)展需要；其次，數(shù)智化是新基建的關鍵，因為新基建技術的迭代，本質是數(shù)字化技術開發(fā)、數(shù)字價值提煉、應用賦能，這一過程也就是數(shù)字智慧化與智慧數(shù)字化的合成過程；最后，新基建不僅有建造過程，還包括建成之后的運行、管理、維護的全流程。

新型基礎設施建設的特征。不同于傳統(tǒng)基建，新基建不僅具有傳統(tǒng)基建所共有的先行性、基礎性、準公共物品性等特征，同時還具有技術含量高、快速迭代、泛在支撐、應用賦能強、折舊速度快、融合創(chuàng)新、智能引領等特點（見表1）。

由于新基建具有獨特的發(fā)展規(guī)律，其特征表現(xiàn)為：首先，高水準的技術驅動創(chuàng)新。新基建是新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革交匯融合、交叉創(chuàng)新的產(chǎn)物，帶有鮮明的技術性、創(chuàng)新性。由于新基建的技術快速迭代、技術形態(tài)不斷演進，存續(xù)周期短。受摩爾定律驅動，技術性能增長快，關鍵設備的技術代際短，更新淘汰速度很快。新技術的不斷涌現(xiàn)，開始取代原有技術的位置，對原有技術及技術體系開始重新建構并形成了挑戰(zhàn)。例如，以人工智能為代表的新一代數(shù)字技術大規(guī)模擴散，其影響的范圍將超越人們的預期。麥肯錫預言，到2030年機器人將取代全球8億人工作崗位。因此，以5G、人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等先進技術作為支撐的新基建，隨著技術的不斷創(chuàng)新，新基建的發(fā)展也將呈現(xiàn)高水準技術的整體需求越來越大和迭代升級速度越來越快的趨勢。

其次，產(chǎn)業(yè)驅動的外部性與發(fā)揮效能的機制更加復雜。一般傳統(tǒng)基建都具有“投資帶動效應”、大條線布局的特征，一個投資項目的規(guī)?？蛇_數(shù)百億元，能夠快速帶動與整合上下游相關產(chǎn)業(yè)，帶動GDP增速提升。整體來說，新基建是全社會數(shù)字化改造升級的過程，必須推動全產(chǎn)業(yè)鏈齊心協(xié)力建立良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。新基建的投資帶動弱、創(chuàng)新鏈條長，其作用是精細化創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在“創(chuàng)新賦能效應”上，投資項目主要屬于技術密集型和知識密集型行業(yè)，帶動的投資效應、就業(yè)作用有限。在城市體系中新基建真正發(fā)揮創(chuàng)新賦能作用，取決于產(chǎn)業(yè)上下游的深度融合創(chuàng)新，創(chuàng)新要素的高效配置以及創(chuàng)新應用場景的成熟，以及基建設施供給與業(yè)務創(chuàng)新同步發(fā)力。例如，新基建技術創(chuàng)新將加快與傳統(tǒng)交通、能源基建深度融合，補齊智慧交通、智慧能源等領域短板，深度驅動智能與數(shù)字交通和能源產(chǎn)業(yè)化高質量發(fā)展，為城市群發(fā)展提供智能賦能。

最后，應用驅動的協(xié)同性與需求彈性擴展能力強。傳統(tǒng)基礎設施具有建設周期較長、設施不可分割性較強的特點，這決定了傳統(tǒng)基礎設施必須整體規(guī)劃、統(tǒng)籌建設。而新基建的可分解性較強，是線上與線下、網(wǎng)絡化（互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)）、數(shù)字化、智能化、智慧化協(xié)同融合的產(chǎn)物，通過應用新一代信息技術，支撐傳統(tǒng)基礎設施轉型升級。例如，隨著5G基建的發(fā)展，大規(guī)模商業(yè)用途成熟，需求彈性進一步放大，不僅可優(yōu)先在小范圍的熱點需求區(qū)域建設，也可根據(jù)數(shù)據(jù)中心的需要分階段投入運營，有很多的方案能滿足需求。與5G相似的其他新基建項目，同樣具備較強的需求彈性擴展能力，有助于社會經(jīng)濟變得更具彈性和競爭力。因此，新基建具備應用驅動的融合性，快速滿足業(yè)務需求的彈性擴展能力，可更加精準靈活、隨需應變地開展建設。

新基建技術與城市技術的協(xié)同演化機理。眾所周知，工業(yè)革命按不同時間劃分，經(jīng)歷了工業(yè)1.0蒸汽機時代、2.0電氣化時代、3.0信息化時代、4.0智能化時代。我們正處于進入第四次工業(yè)革命時期，在新材料、基因工程、人工智能、量子科學、核聚變等領域最有可能引領技術變革，其中指向速度的交通、指向動力的能源與指向合成的通信是現(xiàn)代科技進步的基石，新基建就對應著通信、交通、能源。5G、大數(shù)據(jù)、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)帶動了信息通訊技術變革，通信成為數(shù)字化革命根基；高鐵和軌道交通、新能源汽車帶動了交通方式變革；特高壓、充電樁與智能電網(wǎng)帶動了新的能源系統(tǒng)變革。新基建也遵循工業(yè)革命的技術演進規(guī)律：新技術出現(xiàn)并受到大力追逐—原有技術會被放棄或替代—新技術應用落地—技術不斷迭代演化、螺旋上升。

技術革新是推動城市空間發(fā)展的重要條件，深刻影響著城市空間的利用方式、運行模式與人們生活方式。隨著科技的不斷進步，城市技術也在不斷嵌入社會經(jīng)濟活動中，改變社會經(jīng)濟的方方面面，城市技術以漸進—躍遷的方式發(fā)展。城市技術在嵌入—演進中不斷迭代，其核心動力源于人的需求。人類對美好生活的向往與追求為技術創(chuàng)新提供了需求，呈現(xiàn)新技術對舊技術的持續(xù)廣泛的替代過程。實際上這一過程包含兩個環(huán)節(jié)，即新技術的發(fā)明和應用的過程。技術的應用改變了人類的生活方式、城市空間形態(tài)。隨著技術發(fā)展的不斷迭代，城市空間的變化也為基礎設施技術帶來了更新迭代。在每一輪技術浪潮的沖擊下，新基建的新技術和新型的城市空間形態(tài)相伴而生、不斷涌現(xiàn)。

在全面提升城市品質的背景下，建設宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市等要求被提出。盡管當前人、技術與城市空間三者之間的關系變得越來越復雜，但人是新技術創(chuàng)新與城市技術更替迭代的根本出發(fā)點，隨著城市建設的升級，其中涉及的智能基礎設施，不僅由建設者來決定，還需要人們的反饋，如此才能真正打造出高品質的城市生活。“城市大腦”的出現(xiàn)，是在新基建建設中伴隨著互聯(lián)網(wǎng)架構的城市人工智能中樞（云計算）構建過程，逐步形成的城市的感覺神經(jīng)（物聯(lián)網(wǎng)）、運動神經(jīng)（工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)）、神經(jīng)末梢發(fā)育（邊緣計算）、智慧城市（大數(shù)據(jù)與人工智能）、城市神經(jīng)纖維（5G、光纖、衛(wèi)星等通訊技術），城市大腦的關鍵要素分別是連接人與物的類腦神經(jīng)元系統(tǒng)，以及能夠解決城市各種問題、各種需求的云反射弧。以人為核心進行技術創(chuàng)新和提升城市品質，并將需求和關切映射到城市空間的利用方式和運營模式等方面。因此，不斷迭代升級的新基建技術是保障人類的更高需求和城市高質量發(fā)展得以實現(xiàn)的必要條件（見圖1）。

新基建助推城市群高質量發(fā)展

中國城市群正處于快速成長階段。城市群成為中國經(jīng)濟增長的重要抓手，城市群發(fā)展帶動新基建投資空間。新基建是以智慧經(jīng)濟新發(fā)展理念為基礎，吸收新科技成果為支撐，構成城市經(jīng)濟新動能的基礎網(wǎng)絡，實現(xiàn)了城市之間的互聯(lián)互通，為產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展帶來更多的合作可能，也為城市發(fā)展拓展了更大空間。新基建的力量正在匯聚，城市群格局也迎來深刻變革，跨區(qū)域新基建設施價值逐步顯現(xiàn)，產(chǎn)生了許多新基建助推城市群高質量發(fā)展的典型案例。

新基建是先進物質基礎。從城市發(fā)展的視角來看，1988年中國第一條高速公路滬嘉高速公路通車、1994年三峽大壩開工、2000年西氣東輸工程開工、2001年西電東送開工、2002年南水北調(diào)工程開工、2008年中國第一條高鐵京津城際鐵路開通、2011年世界首條商業(yè)運營特高壓交流輸電工程投入使用、2017年“四縱四橫”客運專線全部建成，這些重大基礎設施促進了城市科學合理布局和空間高效利用。2020年新基建在中國各地加速發(fā)展，梳理當下的京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、長江中游城市群、成渝雙城等城市群，新基建技術已成為這些城市群高質量運行先進物質基礎。特別是以智能制造、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、遠程辦公、網(wǎng)上購物、無人配送等為代表的數(shù)字經(jīng)濟形態(tài)，保證了國內(nèi)消費市場高效循環(huán)。這些新基建工程成為城市群運行的必要與先進物質基礎，成為我國城市群的增長極，將成為我國城市群經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎。

新基建是城市群高質量發(fā)展的支撐和重要驅動力。新基建工程是面向數(shù)字物理空間開發(fā)的基礎設施，以數(shù)字經(jīng)濟為例，2020年，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過6000億元，預計到2023年底將超過萬億元，預計到2025年，我國大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模突破3萬億元（見圖2）。

當今社會，數(shù)據(jù)已成為數(shù)字經(jīng)濟的核心要素，是數(shù)字經(jīng)濟的血液，算法和算力是加工數(shù)據(jù)的生產(chǎn)工具。黨的十八大以來，我國部署實施網(wǎng)絡強國、數(shù)字中國等發(fā)展戰(zhàn)略。目前，我國的信息基礎設施建設規(guī)模全球領先，已建成全球規(guī)模最大的光纖網(wǎng)絡和4G網(wǎng)絡，截至2021年底，光纜線路總長度達5481萬公里；4G基站占比由2014年的24.2%提升到59.2%；5G基站比重達14.3%，數(shù)量占全球60%以上，已覆蓋全國所有地級市城區(qū)。[2]此外，以交通、水利、能源、市政等領域基礎設施數(shù)字化轉型為代表的融合基礎設施建設持續(xù)加速發(fā)展，使城市的感知能力和思考水平實現(xiàn)了飛躍。眾所周知，數(shù)據(jù)具有“采、傳、存、算、易、用”等環(huán)節(jié)，新基建可將數(shù)據(jù)的各個環(huán)節(jié)形成完整產(chǎn)業(yè)鏈的基礎設施。新基建已在如物聯(lián)網(wǎng)的“采”、東數(shù)西算的“傳”、分布式數(shù)據(jù)中心的“存”等方面開展了如火如荼的建設，還在算法庫的“算”、數(shù)據(jù)交易所的“易”、行業(yè)數(shù)據(jù)平臺的“用”等方面進行了大量嘗試。新基建在面向這六個環(huán)節(jié)建立起新型應用場景，激活數(shù)據(jù)要素潛能，加速數(shù)據(jù)要素的資產(chǎn)化、資本化。

新基建提升城市群一體化水平。近年來，我國“八縱八橫”高速鐵路主通道、“71118”國家高速公路網(wǎng)主線、世界級機場群加速發(fā)展，綜合交通網(wǎng)絡總里程突破600萬公里。高速鐵路、公路對20萬以上人口城市的覆蓋率超過95%。實現(xiàn)1000公里以內(nèi)城市間從5小時通達到2～3小時通達，“一張網(wǎng)”打通出行“最后一公里”。京津冀、上海大都市圈、珠江三角洲、南京都市圈、武漢都市圈均是“軌道上的城市群”的典型案例。隨著新一輪科技革命，新基建憑借其通用技術特征，已成為推動城市群交通一體化發(fā)展的重要力量。各城市加快構建與推進多層級軌道網(wǎng)絡建設，加大對區(qū)域性交通基礎設施網(wǎng)絡的投入力度，推進干線鐵路、城際鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展、銜接互補，暢通城市群內(nèi)部交通網(wǎng)絡，提升城市群內(nèi)部之間的通達水平，筑牢城市群一體化發(fā)展支撐。從《中國城市群一體化報告》可知，我國12個大型城市群的一體化水平都得到了提高，ACEP指數(shù)[3]平均增長了70%左右。

城市群一體化已成為高質量發(fā)展的驅動力。新基建的公共產(chǎn)品屬性，具有跨區(qū)域空間溢出效應，不僅包括交通、通訊、能源、水利、安全等傳統(tǒng)基礎設施，也包括新一代通信技術、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新型基礎設施，對城市群發(fā)展具有重要影響，需要跨行政區(qū)、跨部門進行協(xié)調(diào)。新基建能夠降低城市群內(nèi)部與外部的交易成本，提升效率，促進城市之間的交流合作，擴大市場規(guī)模和促進專業(yè)分工，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，進而有利于縮小城市邊界，特別是促進城市群、中心城市與周邊同城化發(fā)展，使生產(chǎn)要素自由流動成為城市群發(fā)展的核心要義，提高整個區(qū)域的經(jīng)濟一體化水平。

新基建推進智慧城市的可持續(xù)發(fā)展。智慧城市是在生態(tài)文明建設背景下推動實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要手段。智慧可持續(xù)是新一輪技術革命的突出特征，是引領創(chuàng)新發(fā)展的重要抓手。新基建可以推動城市智能升級從而引領城市高質量發(fā)展。根據(jù)國際機器人聯(lián)合會統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2021年我國工業(yè)機器人市場快速增長，安裝量達24.33萬臺，同比增長44%，創(chuàng)歷史新高。在長三角、珠三角城市群，通過新基建培育壯大人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算、網(wǎng)絡安全等新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)，推動智能制造和綠色制造工程，制造業(yè)出現(xiàn)高端化、智能化、綠色化趨勢。關于智慧城市群的建設，國家及地方均有政策鼓勵，涌現(xiàn)了粵港澳大灣區(qū)智慧城市群，陜西關中智慧城市群，珠三角智慧城市群、長三角和京津冀智慧城市群等，其物聯(lián)網(wǎng)、云計算等技術性領域的快速發(fā)展，移動通信技術的部署提速，推進城市智慧化轉型發(fā)展。城市群是新基建最廣闊的應用場景，通過新基建更好地利用智能技術支撐相應的空間規(guī)劃目標和空間治理目標實現(xiàn)，是智慧城市群構建的重要手段。通過新基建向高速泛在、天地一體加速演進，加快集成互聯(lián)、安全高效，增強數(shù)據(jù)感知、傳輸、存儲和運算能力，可以助力智慧城市建設。

新基建加速城市群產(chǎn)業(yè)轉型升級與結構重塑。當前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、內(nèi)蒙古、貴州、甘肅、寧夏等地新基建提速，啟動建設國家算力樞紐節(jié)點，規(guī)劃了10個國家數(shù)據(jù)中心集群，賦能數(shù)字經(jīng)濟轉型升級。城市群以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市之間要素的自由流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同與功能互補為目標，城市群高質量發(fā)展需要產(chǎn)業(yè)做大做強的支撐，提高資源要素配置效率。新基建為城市產(chǎn)業(yè)轉型升級、產(chǎn)業(yè)集群提供強勁動力，新基建能夠推動各地資源要素結構的升級和空間集聚，助力產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級與結構重塑，推動城市群產(chǎn)業(yè)向智能化、高端化邁進，進而增強城市的綜合競爭力和承載力。研究證明，長三角和珠三角城市群內(nèi)工業(yè)與服務業(yè)的共聚與區(qū)位熵水平不斷提高，產(chǎn)業(yè)集聚不僅是投入產(chǎn)出的垂直關聯(lián)作用，還存在知識與技術的溢出效應。顯然，新基建以數(shù)據(jù)為驅動，高效建立起各資源要素之間的廣泛聯(lián)系，高效配置資源，加快城市新舊動能轉化進程，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，延長產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，打造城市發(fā)展新生態(tài)，推動城市產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展，加速城市產(chǎn)業(yè)轉型升級與產(chǎn)業(yè)重塑，成為新一輪城市群高質量競爭的發(fā)力點。

城市群高質量發(fā)展中新基建面臨的問題與挑戰(zhàn)

目前，新基建已經(jīng)成為城市群高度關注的投資熱點，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝雙城、長江中游城市群已經(jīng)出臺新基建行動方案，相關企業(yè)已經(jīng)開始了新基建的建設布局。然而，由于對新基建的發(fā)展規(guī)律認識把握不足，出現(xiàn)了一些潛在的發(fā)展問題與挑戰(zhàn)。

技術難度大，水平與質量仍需進一步提高。由于新基建發(fā)展的本地化屬性，地方政府成為規(guī)劃的主體和投資建設的重要參與者，都希望通過新基建加快經(jīng)濟社會轉型發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，重慶市從2020年到2022年圍繞新基建，提出了按照“成熟一批、開工一批、儲備一批”原則，重點推進7大板塊、21個專項、375個項目，總投資3983億元；河北、山東、廣東的新基建項目數(shù)量占比較高，分別達到了43.5%、35.0%及34.1%。[4]

相較于傳統(tǒng)基礎設施，新基建具有技術密集性強、技術含量高、難度大等特點，在新基建的芯片、傳感器、服務器、操作系統(tǒng)等領域，還存在較大的短板和不足。新基建具有技術更新快的特點，在建設初期需要考慮技術擴容升級空間。新基建具有“硬件﹢軟件”的特點，在一些傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)網(wǎng)絡化、智能化轉型升級的過程中，由于技術含量高帶來了較高的技術壁壘，在新基建相關項目規(guī)劃上盲目沖動，偏離實際發(fā)展的需求，還可能擠壓其他領域投資，造成投資水平與質量低，最終使得社會經(jīng)濟效益遠遠小于投入。與此同時，普通用戶不懂新技術及其成果，還需要專業(yè)技術人才指導用戶使用。

重建設輕運營，協(xié)同發(fā)展機制尚未建立。城市群頂層設計及相關標準尚未形成科學與系統(tǒng)的方法，缺少統(tǒng)一規(guī)劃。城市群長效運營機制建設滯后、數(shù)據(jù)融通共享和協(xié)同聯(lián)動不足，重建設輕運營現(xiàn)象比較突出。當前，新基建的布局尚未適應城市群發(fā)展，明顯滯后于城市群協(xié)調(diào)發(fā)展需求。例如，城市數(shù)據(jù)中心布局存在結構性失衡的問題，北上廣等一線城市人口及互聯(lián)網(wǎng)用戶密度高，云計算、科技創(chuàng)新類企業(yè)和政企用戶數(shù)量大，對數(shù)據(jù)中心的業(yè)務需求旺盛，數(shù)據(jù)中心大量集聚。部分二、三線城市和中西部地區(qū)因為數(shù)據(jù)中心大幅擴張出現(xiàn)供過于求，設備機房閑置的情況是常態(tài)。在城市群快速發(fā)展的背景下，數(shù)據(jù)中心新建和擴容步伐會加快，可能會繼續(xù)拉大差距，造成更多數(shù)據(jù)中心資源浪費。在城市群內(nèi)部重大基礎設施缺乏一體化布局，鄰避效應突出，基礎設施互聯(lián)互通、集約化利用、規(guī)劃建設一體化機制尚未建立。

應用場景不足，建設管理模式亟待轉型。目前，新基建項目應用場景仍然不多，項目盈利模式和投資回報周期不確定。新基建的應用場景與高技術緊密相關。5G網(wǎng)絡的應用場景較少，與5G適配的物聯(lián)網(wǎng)、AR、VR、全息投影、人工智能、無人駕駛等相關應用仍然較少，導致5G網(wǎng)絡的需求尚未被充分釋放。為防止建設后缺少應用市場，新基建應根據(jù)市場需求來進行建設。發(fā)揮新基建的效用、持續(xù)平穩(wěn)運行應用場景的落地，拓寬應用場景，需要技術的突破和商業(yè)模式。如何將不同城市、不同領域的新基建由一個個“點”聯(lián)接成一個成體系的“網(wǎng)絡”，需要高屋建瓴，從長遠發(fā)展的角度進行基礎設施規(guī)劃，充分考慮到各類新型基礎設施和傳統(tǒng)基礎設施相互作用影響的機制、不同城市的地方政府基礎設施建設的權責協(xié)調(diào)，實現(xiàn)基礎設施布局、結構和質量的多重優(yōu)化，為經(jīng)濟高質量發(fā)展提供重要動力。由于缺乏跨區(qū)域、跨部門多規(guī)合一機制，行政壁壘造成新基建規(guī)劃建設管理各環(huán)節(jié)難以統(tǒng)籌，對其帶來的空間效應缺乏有效引導，政策法規(guī)體系、智能化治理手段等滯后于實際需求。

對策建議

新基建的“新”就是建設的“難點”，在城市群新基建項目中要重視規(guī)劃、技術、應用場景、資金、安全、協(xié)同治理等問題，不斷探索完善新基建中的各項措施，實現(xiàn)其對城市群經(jīng)濟高質量發(fā)展的放大、疊加、倍增效果。

加強因地制宜推動新基建的集約共建。新基建對城市群高質量發(fā)展具有關鍵性支撐作用，是提升城市晉級和城市品質的優(yōu)選項，在規(guī)劃投資以及參與建設新型基礎設施時，加強新基建重點領域的規(guī)劃和標準建設，要針對重點領域編制專項規(guī)劃。新基建不是一窩蜂，而應該以整體優(yōu)化、協(xié)同融合為導向，有重點、有先后的規(guī)劃建設。各城市、各行業(yè)應該針對各個細分領域，做到精準施策，對實施效果進行跟蹤評估和動態(tài)調(diào)整。根據(jù)自身實際情況，因地制宜，尋找新基建的重點突破口。同時，新基建是建立在新技術基礎上的，長期規(guī)劃要與短期建設相結合。需要作好的工作包括：加強頂層設計，統(tǒng)籌集約開展新基建建設；突出需求牽引，適度超前建設；注重挖掘特色，打造因地制宜新基建工程；加強新基建的標準規(guī)范，讓市場主體參與規(guī)劃編制，提高規(guī)劃的落地性；強化長效運營，發(fā)揮新基建的數(shù)據(jù)賦能作用。

推動城市群新基建科學布局，加強項目管理。城市新基建經(jīng)歷了從有到優(yōu)的過程，但在城市推進高質量發(fā)展的過程中新基建是一場沒有石頭可摸的“過河”之旅，一些城市探尋以“補短板、樹優(yōu)勢、適度超前”為導向，嘗試走出這種混沌的狀態(tài)。只有助推行業(yè)形成統(tǒng)一標準和共識，才能加快推動新基建布局。新基建發(fā)展主要體現(xiàn)在從條塊到系統(tǒng)、從政府到市場、從傳統(tǒng)到新型、從單一環(huán)節(jié)向全生命周期過渡。為此，要建立新基建項目庫和監(jiān)管平臺。設定門檻與標準，確保優(yōu)質項目入庫，圍繞項目建設目標形成管理合力，應用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術提升管理效能，實施全生命周期的高質量項目管理。

構建現(xiàn)代化基礎設施體系，支持新基建商業(yè)模式和應用場景探索。統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)基礎設施和新基建建設，打造現(xiàn)代化基礎設施體系。一要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化布局，切實加強重大風險預測預警能力，準備有效的應對預案及可行的操作措施。二要以綠色發(fā)展理念為遵循，堅持系統(tǒng)觀念、樹立問題導向，明確權責劃分，為推動經(jīng)濟高質量發(fā)展提供堅強保障。首先，政府和企業(yè)需要加強宣傳推廣，使公眾對新基建及其相關產(chǎn)業(yè)的市場前景有更加全面的認識和了解。其次，企業(yè)開發(fā)符合新基建特點的商業(yè)模式，帶動新基建相關技術在更大范圍內(nèi)應用落地，把創(chuàng)新技術應用到產(chǎn)品中，不僅滿足企業(yè)用戶的實際需求，還要滿足社會公眾生活需求，提高社會公眾對新基建項目的關注度。最后，在項目中優(yōu)先應用新基建的關鍵技術，加速實施項目落地并對社會產(chǎn)生積極的示范作用。

積極探索新基建投融資模式。新基建項目面臨較大的資本投入壓力，單純依靠企業(yè)自有資金，無法滿足發(fā)展的要求。與此同時，政府投資的引導和杠桿作用不明顯，社會資本進入渠道有限。目前新基建項目融資方式單一，直接融資主體少，創(chuàng)新業(yè)務模式應用不足，融資模式尚不健全，民間投資活力不足，整體融資能力受限。眾所周知，新基建會不斷催生一系列新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，應用場景豐富，對城市群的帶動潛力巨大。由此，需要建立多元化的投融資模式，充分調(diào)動金融資本和挖掘社會資本參與，支持發(fā)行數(shù)字基建專項債券；鼓勵企業(yè)合作共建；鼓勵金融機構創(chuàng)新產(chǎn)品和強化服務，創(chuàng)新抵押質押擔保方式；充分利用資本市場，鼓勵和支持地方產(chǎn)業(yè)引導基金，投資新基建的數(shù)字產(chǎn)業(yè)和項目；鼓勵城市數(shù)據(jù)中心充分利用國家新基建領域的不動產(chǎn)投資信托基金試點政策，創(chuàng)新投融資機制，有效盤活存量資產(chǎn)和增量資產(chǎn)。

加強網(wǎng)絡和數(shù)據(jù)安全建設，提升城市治理能力的重要載體。新基建布局需要以網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全為前提。網(wǎng)絡安全和數(shù)據(jù)安全的建設至關重要。加強科學研判，進一步認識新基建過程中的新問題，特別是網(wǎng)絡安全的復雜性和多樣性；正確處理網(wǎng)絡安全保護與業(yè)態(tài)發(fā)展之間的關系，大力發(fā)展網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)，打造網(wǎng)絡安全產(chǎn)業(yè)生態(tài)，重視數(shù)據(jù)共享和安全保護，健全數(shù)據(jù)治理相關規(guī)則與規(guī)范。建立新基建應用場景的數(shù)據(jù)安全管理制度和運行規(guī)范，建立健全安全風險動態(tài)評估機制，明確新基建環(huán)境下數(shù)據(jù)安全合規(guī)的要求，確保數(shù)據(jù)有序流通和安全。

加強新基建網(wǎng)絡與數(shù)據(jù)安全建設，不僅有利于改善城市治理體系，而且能深度賦能城市社會治理能力與治理方式，提高行政治理能力，優(yōu)化城市群的智慧治理。提升城市群治理能力的重要載體，形成有效的城市群協(xié)調(diào)機制。其具體措施是：推進城市群新基建體系化建設，增強城市安全韌性能力；推動新基建的共建共享，促進形成跨區(qū)域、跨行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；完善城市生態(tài)基礎設施體系，推動城市綠色低碳發(fā)展；加快城市群基礎設施建設，推進城市智慧化轉型發(fā)展。

（本文系教育部人文社會科學重大課題攻關項目“推動我國裝備、技術、標準、服務走出去相關戰(zhàn)略研究”的階段性成果，項目批準號：17JZD023）

注釋

[1]《國家發(fā)展改革委舉行4月份新聞發(fā)布會介紹宏觀經(jīng)濟運行情況并回應熱點問題》，2020年4月20日，https：//www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/202004/t20200420_1226031.html。

[2]《跨越式發(fā)展！我國建成全球規(guī)模最大光纖網(wǎng)絡和4G、5G網(wǎng)絡》，2022年9月22日，https：//news.hbtv.com.cn/p/2280337.html。

[3]在城市一體化ACEP模型中，A是反映經(jīng)濟區(qū)域的聚集度，是區(qū)域經(jīng)濟所占的份額和區(qū)域密度的乘積，C是區(qū)域連接性，E是區(qū)域經(jīng)濟均等化水平，P是反映區(qū)域的政策和制度協(xié)同。而在《中國城市群一體化報告》中，利用 ACEP 指數(shù)，發(fā)現(xiàn)我國 12 個城市群地區(qū)的一體化水平在考察期間均有顯著的提升，這反映出城鎮(zhèn)化質量的提升。ACEP指數(shù)的分值是0～1，為了使數(shù)字顯見，我們將整個指數(shù)乘以100，這樣每個區(qū)域的一體化水平可以用0～100之間的分值表示，分值越高，表明一體化水平越高。

[4]《重慶計劃到2022年累計投入 近4000億元布局“新基建”》，2020年6月28日，http：//www.chuangze.cn/xinxi/1780.html。

責 編／肖晗題

New Infrastructure Boosts High-Quality Development of China's Urban Agglomerations

Fang Hong

Abstract： New infrastructure is a basic network based on the new development concept of smart economy and supported by the absorption of new scientific and technological achievements， which constitutes the new dynamics of urban economy. The new infrastructure enables the interconnection between cities， brings more cooperation possibilities for the collaborative development of industries， and expands the space for urban development. Currently， the new infrastructure in the high-quality development of urban agglomerations faces problems such as technical difficulties， insufficient application scenarios and urgent need to transform their construction and management patterns. Therefore， it is necessary to promote the intensive and common construction of new infrastructure based on local conditions， facilitate the scientific layout of new infrastructure in urban agglomerations， build a modern infrastructure system， support the exploration of new infrastructure business models and application scenarios， actively explore new infrastructure investment and financing models， strengthen network and data security， and enhance urban governance capacity.

Keywords： new infrastructure， urban agglomerations， high-quality development