空距收益與組織成本：派出組織因何設(shè)立或存廢？
——以需求溢出理論為分析視角

劉太剛 馮世騰（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的派出組織

作為一種由來(lái)已久的下級(jí)組織形式，派出組織在世界各國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)體系中盡管不居主流，但仍不容忽視。而關(guān)于派出組織設(shè)立存廢邏輯的學(xué)理探討，對(duì)于派出組織的設(shè)立或存廢具有理論上的指導(dǎo)意義和實(shí)踐上的規(guī)范價(jià)值。

（一）派出組織的特質(zhì)：強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的外設(shè)半功能下級(jí)組織

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于行政派出組織、派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)、派駐機(jī)構(gòu)、檢察派出機(jī)構(gòu)等特定類(lèi)型的派出組織有明確的概念界定和特征分析，如董娟、程琥對(duì)行政派出組織，賈懷廷和鄭永強(qiáng)、鐘芳對(duì)派出機(jī)關(guān)，薛剛凌、謝海軍和方圓對(duì)派出機(jī)構(gòu)，徐喜林、過(guò)勇對(duì)派駐機(jī)構(gòu)，劉繼國(guó)、廣東省廣州市人民檢察院課題組等對(duì)檢察派出機(jī)構(gòu)作出概念界定和特征分析［1-10］，但對(duì)派出組織這一上位概念則缺乏相應(yīng)的界定和分析。派出組織與其上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)所設(shè)立的下層機(jī)關(guān)有較多的相似之處——二者均屬于該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的外設(shè)下級(jí)組織，但二者有明顯的差異。學(xué)界主要基于二者間的差異比較分析闡述派出組織的特性?；趪?guó)內(nèi)的既有研究，二者間的差異見(jiàn)表1。

表1 派出組織與下層機(jī)關(guān)的特征差異

在筆者看來(lái)，派出組織作為一種隸屬某上級(jí)組織的非主流下級(jí)組織，只有在與該上級(jí)組織的另外兩種主流下級(jí)組織（內(nèi)設(shè)部門(mén)與全功能下層機(jī)關(guān)）的比較中才能認(rèn)識(shí)其組織屬性。舉例來(lái)說(shuō)，要認(rèn)識(shí)作為海淀區(qū)政府派出組織的某街道辦事處的組織屬性，就需要將其與海淀區(qū)政府的全功能下層機(jī)關(guān)（即海淀區(qū)下屬鎮(zhèn)政府）和海淀區(qū)政府的內(nèi)設(shè)部門(mén)（如發(fā)改委、民政局、信訪辦等）相比較。顯然，與全功能下層機(jī)關(guān)和內(nèi)設(shè)部門(mén)（國(guó)家機(jī)關(guān)體系中更為主流的下級(jí)組織形式）相比，派出組織的特質(zhì)主要表現(xiàn)為如下兩點(diǎn)：

1.與同一上級(jí)機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門(mén)相比，派出組織是一種外設(shè)組織。這表現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，其管轄區(qū)域與其上級(jí)機(jī)關(guān)有所不同——單個(gè)派出組織的轄區(qū)只是其上級(jí)機(jī)關(guān)管轄區(qū)域的一小部分，而內(nèi)設(shè)部門(mén)的管轄區(qū)域則與其所屬的上級(jí)機(jī)關(guān)完全相同，如海淀區(qū)民政局的轄區(qū)與海淀區(qū)人民政府的轄區(qū)就完全一致；第二，其辦公場(chǎng)所也與其上級(jí)機(jī)關(guān)分處異址，而下屬部門(mén)與上級(jí)機(jī)關(guān)則通常同址合署辦公。

2.與同一上級(jí)機(jī)關(guān)所設(shè)立的全功能下層機(jī)關(guān)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“下層機(jī)關(guān)”）相比，派出組織是一種強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的半功能下級(jí)組織。一方面，其上級(jí)機(jī)關(guān)的有些組織功能和組織形式并未延伸至派出組織，即“上粗下細(xì)”而非“上下一般粗”的上下同構(gòu)——此即其半功能性，從而使派出組織不像下層機(jī)關(guān)那樣屬于上下同構(gòu)的全功能組織；另一方面，派出組織這種半功能下級(jí)組織更強(qiáng)調(diào)其上級(jí)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，而不對(duì)其所在地域的其他組織（如人大或政府）負(fù)責(zé)。這樣，派出組織這種強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的半功能下級(jí)組織的屬性使其在功能和機(jī)構(gòu)設(shè)置方面比下層機(jī)關(guān)更為精簡(jiǎn)，也更注重業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。

基于上述比較，筆者認(rèn)為，派出組織是一種強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的外設(shè)半功能下級(jí)組織。

（二）我國(guó)派出組織的類(lèi)型

當(dāng)前，我國(guó)的派出組織依據(jù)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同類(lèi)型。其中，按照是否有獨(dú)立的主體資格，可分為派出機(jī)關(guān)與派出機(jī)構(gòu)兩種類(lèi)型。派出機(jī)構(gòu)按照所屬系統(tǒng)的不同，可分為黨的派出機(jī)構(gòu)、人大系統(tǒng)的派出機(jī)構(gòu)、政府（行政）系統(tǒng)的派出機(jī)構(gòu)和司法系統(tǒng)的派出機(jī)構(gòu)等四大類(lèi)型。派出機(jī)關(guān)按照等級(jí)的不同，可分為省、自治區(qū)人民政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)；縣政府設(shè)立的派出機(jī)關(guān)。具體分類(lèi)，見(jiàn)表2。

表2 我國(guó)派出組織的類(lèi)型

以上較為全面地列示了派出組織的各種類(lèi)型，是為了突破國(guó)內(nèi)既有研究主要聚焦政府系統(tǒng)的某類(lèi)派出組織的視野局限，從而為派出組織構(gòu)筑一個(gè)涵攝全部外延的統(tǒng)一理論基礎(chǔ)，從學(xué)理上闡明各類(lèi)派出組織通用的設(shè)立存廢邏輯。

二、國(guó)內(nèi)關(guān)于派出組織的研究綜述

（一）派出組織相關(guān)研究的發(fā)表數(shù)量、趨勢(shì)及聚焦主題

為全面梳理國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于派出組織的研究狀況，筆者以中國(guó)知網(wǎng)為檢索源，設(shè)置“派出組織”“派出機(jī)構(gòu)”“派出機(jī)關(guān)”為主題詞進(jìn)行期刊檢索，去除重復(fù)及與主題不符的文獻(xiàn)，共得到有效文獻(xiàn)1，561 篇，其各年份的發(fā)表數(shù)量與趨勢(shì)如圖1 所示。這些論文主要聚焦的領(lǐng)域及主題分布，如圖2 所示。

由中國(guó)知網(wǎng)生成的圖1 與圖2 表明，最近三十多年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于派出組織的研究始終保持一定的熱度，尤其是進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)的20 余年間，每年有關(guān)派出組織的論文都在40 篇以上。這些研究的關(guān)注點(diǎn)除了前述派出組織的特點(diǎn)和類(lèi)型以外，主要集中于特定類(lèi)型派出組織的功效優(yōu)勢(shì)，并以此闡釋我國(guó)特定類(lèi)型派出組織的實(shí)踐邏輯。

圖1 國(guó)內(nèi)關(guān)于派出組織相關(guān)研究的發(fā)表數(shù)量與趨勢(shì)

圖2 國(guó)內(nèi)關(guān)于派出組織相關(guān)研究的聚焦領(lǐng)域及主題分布

（二）派出組織以功效優(yōu)勢(shì)為設(shè)立依據(jù)

國(guó)內(nèi)既有研究從不同視角對(duì)派出組織開(kāi)展研究，發(fā)現(xiàn)派出組織大都以功效優(yōu)勢(shì)為設(shè)立依據(jù)。在國(guó)內(nèi)學(xué)者看來(lái)，派出組織的功效優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：

1.彌補(bǔ)上級(jí)組織的工作模式局限，高效利用地方治理資源。對(duì)于廣闊的國(guó)家范圍而言，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)單一的工作模式往往欠佳，主要原因在于國(guó)家機(jī)關(guān)的執(zhí)法或行政人員往往置身于陌生的地方環(huán)境中，與當(dāng)?shù)馗黝?lèi)組織建立有效的協(xié)調(diào)與信任機(jī)制相對(duì)困難，而且資源經(jīng)常消耗在工作旅途中，工作執(zhí)行力大打折扣，導(dǎo)致國(guó)家機(jī)關(guān)工作目標(biāo)與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況差異較大，匹配性和針對(duì)性不足，所以從古至今，國(guó)家設(shè)立派出組織以克服上述問(wèn)題，彰顯其地方工作優(yōu)勢(shì)［18］。

2.強(qiáng)化中央對(duì)地方的監(jiān)督控制，促進(jìn)中央與地方的良性互動(dòng)。從中國(guó)的歷史傳統(tǒng)看，中央政府為加強(qiáng)對(duì)地方的監(jiān)察與控制、加強(qiáng)特定區(qū)域的管理以及完成特定的任務(wù)，設(shè)立派出組織或派出（臨時(shí)）官吏，在總體政治上重塑了國(guó)家的行政版圖形態(tài)，在具體的模式設(shè)定上奠定了監(jiān)察與選官制度的基礎(chǔ)［19］。截至目前，我國(guó)通過(guò)行政派出組織的治理模式，既實(shí)現(xiàn)了中央與地方之間的良性互動(dòng)，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力角色定位和關(guān)系理順，優(yōu)化行政區(qū)劃格局，因地制宜發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，又能夠降低行政成本，提高行政效率［20］。

3.促進(jìn)公民參與，發(fā)展民主政治。我國(guó)許多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）都在地方成立了人大工作委員會(huì)，目的是拉近政治與人民之間的距離，使我國(guó)人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家大事的機(jī)能向國(guó)家政權(quán)派出機(jī)關(guān)領(lǐng)域邁進(jìn)，促進(jìn)民主政治向深層發(fā)展［21］。在基層的派出機(jī)構(gòu)為轄區(qū)內(nèi)的居民提供了表達(dá)利益訴求和解決矛盾紛爭(zhēng)的場(chǎng)所，培育了社會(huì)資本，同時(shí)將居民納入社區(qū)建設(shè)的參與過(guò)程中，共同建立社區(qū)共同體［22］。

4.提高公共服務(wù)的可及性，使公共服務(wù)更加便民親民。有學(xué)者提出“鎮(zhèn)政、鄉(xiāng)撤、村派、組治”治理模式，其中，“村派”是指將行政村村委會(huì)改為鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，目的是為了村民能夠足不出戶更為便捷地辦理事務(wù)與享受城鎮(zhèn)的政治服務(wù)［23］。最高人民法院設(shè)立巡回法庭，也是為了方便人民群眾行使訴訟權(quán)，體現(xiàn)了司法系統(tǒng)派出組織的便民親民取向［24］。

5.提升治理的專(zhuān)業(yè)化水平，強(qiáng)化對(duì)特定領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)監(jiān)管。自新中國(guó)成立以來(lái)，派出組織所覆蓋的職能類(lèi)型不斷擴(kuò)展，專(zhuān)項(xiàng)職能逐步擴(kuò)充，專(zhuān)業(yè)化水平進(jìn)一步提升，在銀監(jiān)、統(tǒng)計(jì)、監(jiān)察、國(guó)土、交通、環(huán)保等領(lǐng)域均設(shè)立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，根據(jù)地方的實(shí)際需求靈活運(yùn)用專(zhuān)業(yè)化手段進(jìn)行管理［25］。

6.改進(jìn)地方及基層治理，健全社會(huì)治理體制。我國(guó)在地方及基層治理方面，存在國(guó)家機(jī)關(guān)控制力強(qiáng)但滲透力不足、公民參與水平較低、自治組織發(fā)展緩慢等問(wèn)題，派出組織作為連接國(guó)家機(jī)關(guān)與地方公民之間的橋梁紐帶，在此過(guò)程中發(fā)揮了重要的樞紐作用［26］，尤其是作為派出組織的街道辦事處，作為城市最基層的政府組織，有力地發(fā)揮了“密切政府與居民聯(lián)系”的重要作用［27］。

（三）對(duì)派出組織既有研究的述評(píng)

國(guó)內(nèi)學(xué)者針對(duì)特定類(lèi)型的派出組織的特點(diǎn)和功效優(yōu)勢(shì)形成了較為豐富的研究積累，為派出組織的基礎(chǔ)理論構(gòu)建提供了豐富的實(shí)踐素材和理論鋪墊。但既有研究仍存在局限，即多為就事論事、跟隨實(shí)踐的解釋性研究和論證型研究，研究的碎片化色彩較濃，并未形成一個(gè)可以指導(dǎo)實(shí)踐的完整理論框架。具體體現(xiàn)在如下五個(gè)方面：

1.既有研究主要關(guān)注特定類(lèi)型的派出組織，尤其是行政系統(tǒng)的特定類(lèi)型派出組織，如公安、能源、監(jiān)察、環(huán)保、交通等部門(mén)設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、街道辦事處等，而針對(duì)非行政系統(tǒng)的派出組織的研究則相對(duì)較少。這種針對(duì)特定類(lèi)型的派出組織的研究，大多為案例研究或準(zhǔn)案例研究，且研究視角過(guò)于偏重這些案例所具有的行業(yè)或領(lǐng)域特色，研究結(jié)論對(duì)于派出組織整體的普適性較弱。

2.既有研究偏重對(duì)新設(shè)立或即將設(shè)立的派出組織開(kāi)展研究，研究取向主要是為派出組織的設(shè)立實(shí)踐提供合理性論證，可以說(shuō)是屬于追隨實(shí)踐、詮釋實(shí)踐的研究，但這樣的研究對(duì)于未來(lái)的組織變革往往缺乏指導(dǎo)意義，指導(dǎo)性和前瞻性較弱。

3.既有研究主要側(cè)重從收益維度闡釋派出組織設(shè)立及存在的邏輯，相對(duì)來(lái)說(shuō)忽視了成本維度的考量。而偏重對(duì)派出組織的設(shè)立實(shí)踐作合理性論證，就是對(duì)組織變革作合理性論證的慣常做法，即在其組織效能的提升方面做文章，由此，有關(guān)派出組織的既有研究基本都從設(shè)立派出組織有助于提升其治理效能方面論證其設(shè)立及存在的合理性。從成本—收益的常識(shí)理性的角度來(lái)看，既有研究對(duì)派出組織設(shè)立邏輯的闡釋主要側(cè)重收益維度的考量，而對(duì)成本維度的考量則有所忽略。

4.既有研究對(duì)派出組織概念特征的提煉歸納不到位，對(duì)派出組織的有些關(guān)鍵屬性還缺乏認(rèn)識(shí)。如前所述，目前學(xué)界對(duì)于派出組織的若干下位概念（如派出機(jī)關(guān)、派出機(jī)構(gòu)等特定類(lèi)型的派出組織）有明確的概念界定和特征探析，但對(duì)派出組織這一上位概念則缺乏界定和探討，即對(duì)作為一種強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的外設(shè)半功能下級(jí)組織的關(guān)鍵特征的認(rèn)識(shí)還存在不足。

5.既有研究對(duì)派出組織的分類(lèi)也有不足，從而影響了對(duì)派出組織的一個(gè)關(guān)鍵屬性（強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)）的認(rèn)識(shí)。既有研究對(duì)派出組織作了多種分類(lèi)，但對(duì)專(zhuān)業(yè)性派出組織與綜合性派出組織的分類(lèi)鮮有提及。盡管這種分類(lèi)與派出機(jī)關(guān)/派出機(jī)構(gòu)的分類(lèi)基本重合，但分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)卻完全不同：前者的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是組織職能的廣度或跨度，后者的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)則是主體資格（獨(dú)立行使權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任的資格）。對(duì)前者及其分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的忽視，導(dǎo)致人們對(duì)派出組織的一個(gè)關(guān)鍵屬性——強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)屬性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，因?yàn)榧扔醒芯客ǔ０雅沙鼋M織強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的屬性歸因于派出機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)性方面，忽略了綜合性派出組織同樣具有強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的屬性。

綜上，有關(guān)我國(guó)派出組織的既有研究目前已形成了較為豐碩的學(xué)術(shù)積累，特別是對(duì)不同行業(yè)或領(lǐng)域派出組織的案例式研究積累尤為豐富，但同時(shí)，既有研究在對(duì)派出組織的普適性學(xué)理分析方面還存在較為明顯的局限，而本文基于需求溢出理論所提出的空距收益與組織成本的分析框架，正是為彌補(bǔ)這種局限所作的嘗試。

三、需求溢出理論視域下派出組織的設(shè)立存廢

作為一套由筆者構(gòu)建的公共管理學(xué)基礎(chǔ)理論和宏觀理論，需求溢出理論包含公共管理價(jià)值論、主體論、客體論、手段論（資源配置論）、知識(shí)體系論（學(xué)科論）等五個(gè)中觀理論板塊，在每一個(gè)中觀理論板塊之下又包含若干微觀理論①有關(guān)需求溢出理論，參見(jiàn)劉太剛近十年來(lái)在國(guó)內(nèi)期刊發(fā)表的三十余篇相關(guān)論文，相關(guān)文獻(xiàn)包括劉太剛：《需求溢出理論：一種以孔孟治道為核心邏輯的公共管理基礎(chǔ)理論》，《公共管理與政策評(píng)論》，2019 年第2 期，第34—52 頁(yè)。。在需求溢出理論看來(lái)，一方面派出組織的設(shè)立存廢問(wèn)題屬于工具性公共事務(wù)，因而可納入需求溢出理論的客體論——雙層公共事務(wù)論的理論視域；另一方面，派出組織的設(shè)立本身就是公共管理的資源配置活動(dòng)，因而可以納入需求溢出理論的手段論（資源配置論）的理論視域。

（一）雙層公共事務(wù)論視域下派出組織的設(shè)立存廢依據(jù)：基于綜合效用的工具理性考量

從需求溢出理論來(lái)看，作為治理或公共管理客體的公共事務(wù)分為兩類(lèi)，即價(jià)值性公共事務(wù)和工具性公共事務(wù)。其中，價(jià)值性公共事務(wù)就是個(gè)人的需求溢出問(wèn)題，也可以說(shuō)是民眾或社會(huì)的需求問(wèn)題（如溫飽需求、治安需求等），這類(lèi)需求問(wèn)題體現(xiàn)了治理或公共管理的目標(biāo)或使命之所在，因此需求溢出理論又被稱(chēng)為原初公共事務(wù)或目標(biāo)性公共事務(wù)。而工具性公共事務(wù)是治理或公共管理主體為了解決或處理價(jià)值性公共事務(wù)而生成或依仗的事務(wù)（如組織管理事務(wù)、資源配置事務(wù)等），因而屬于價(jià)值性公共事務(wù)的衍生事務(wù)，相對(duì)于價(jià)值性公共事務(wù)而言具有工具性或手段性，需求溢出理論稱(chēng)其為衍生公共事務(wù)或手段性公共事務(wù)。其中，價(jià)值性公共事務(wù)如何確定，依據(jù)的是公共管理的價(jià)值理性——本質(zhì)上是一種主觀的價(jià)值判斷的理性，是一種以公平正義為核心的評(píng)判準(zhǔn)則；而工具性公共事務(wù)如何確定，依據(jù)的則是公共管理的工具理性——本質(zhì)上是一種客觀的事實(shí)判斷的理性，是一種以功效為核心的評(píng)判準(zhǔn)則。這就是需求溢出理論的雙層公共事務(wù)論的基本內(nèi)容。

作為一種由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)決策處理的組織問(wèn)題，派出組織的設(shè)立存廢，無(wú)疑屬于工具性公共事務(wù)。按照需求溢出理論雙層公共事務(wù)論的邏輯，工具性公共事務(wù)是為了價(jià)值性公共事務(wù)而存在的，是價(jià)值性公共事務(wù)的治理工具或手段，因此，派出組織設(shè)立存廢的決策依據(jù)，必然在于該派出組織對(duì)于其組織目標(biāo)（通常是價(jià)值性公共事務(wù)）所呈現(xiàn)的工具理性，也就是設(shè)立該派出組織對(duì)于實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)所具有的綜合效用。這里的效用是指對(duì)于組織目標(biāo)的促進(jìn)或保障作用，這里的綜合是指效用與成本的綜合考量，所以需求溢出理論的綜合效用觀是一種涵蓋成本的效用觀。這種綜合效用要通過(guò)如下兩組效用比較作預(yù)測(cè)評(píng)估：

1.比較派出組織與內(nèi)設(shè)部門(mén)之間對(duì)于實(shí)現(xiàn)相同組織目標(biāo)的綜合效用。其操作主要包括以下三個(gè)步驟。

步驟一：評(píng)估設(shè)立派出組織對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所具有的綜合效用，即對(duì)設(shè)立派出組織在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)方面的影響進(jìn)行綜合分析，預(yù)估其效用/成本之間的比值或余數(shù)。

步驟二：評(píng)估由內(nèi)設(shè)部門(mén)承擔(dān)上述派出組織職能對(duì)于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)所具有的綜合效用，即對(duì)由內(nèi)設(shè)部門(mén)承擔(dān)派出組織職能時(shí)的效用進(jìn)行綜合分析，預(yù)估其效用/成本之間的比值或余數(shù)。

步驟三：對(duì)前兩者的綜合效用（效用/成本之間的比值或余數(shù)）作比較，以二者綜合效用的高低作為派出組織設(shè)立存廢的決策依據(jù)。如果設(shè)立派出組織的綜合效用低于內(nèi)設(shè)部門(mén)，則派出組織不應(yīng)設(shè)立或存續(xù)；如果設(shè)立派出組織的綜合效用高于內(nèi)設(shè)部門(mén)，則還要看其與下層機(jī)關(guān)之間對(duì)于實(shí)現(xiàn)相同組織目標(biāo)的綜合效用的比較情況。

2.比較派出組織與下層機(jī)關(guān)之間對(duì)于實(shí)現(xiàn)相同組織目標(biāo)的綜合效用。其操作步驟與前述三個(gè)步驟基本相同。

需要注意的是，只有通過(guò)上述兩組綜合效用的比較，才能為派出組織的設(shè)立存廢提供基于工具理性的決策依據(jù)：只有當(dāng)派出組織對(duì)于實(shí)現(xiàn)相同組織目標(biāo)的綜合效用既高于內(nèi)設(shè)部門(mén)又高于下層機(jī)關(guān)時(shí)，派出組織的設(shè)立或存續(xù)才有了工具理性的依據(jù)；反之，如果派出組織對(duì)于實(shí)現(xiàn)相同組織目標(biāo)的綜合效用低于內(nèi)設(shè)部門(mén)或下層機(jī)關(guān)，派出組織就失去了設(shè)立或存續(xù)的工具理性依據(jù)，此時(shí)派出組織的職能應(yīng)由內(nèi)設(shè)部門(mén)或下層機(jī)關(guān)（取二者中綜合效用更高者）履行。這就是雙層公共事務(wù)論視域下派出組織的設(shè)立依據(jù)，即設(shè)立派出組織的綜合效用的工具理性考量。

（二）手段論視域下派出組織設(shè)立的主要依據(jù)：基于治理資源的事務(wù)性配置的便利

需求溢出理論的手段論即資源配置論，其主要觀點(diǎn)是：公共管理或治理目標(biāo)須通過(guò)特定的治理資源配置實(shí)現(xiàn)，因此資源配置就是治理手段，包括治理資源的組織性配置（靜態(tài)的結(jié)構(gòu)性配置）、政策性配置（彈性的框架性配置）和事務(wù)性配置（動(dòng)態(tài)的末端配置）［28］。其中，組織性配置和政策性配置最終須通過(guò)事務(wù)性配置實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)和政策目標(biāo)，由此，治理資源的事務(wù)性配置可以說(shuō)是公共組織（結(jié)構(gòu)性配置）和公共政策（框架性配置）通過(guò)資源配置實(shí)現(xiàn)治理職能的最后一公里。也就是說(shuō)，只有治理資源的事務(wù)性配置才是治理資源與治理事務(wù)最終對(duì)接的環(huán)節(jié)。這樣，從實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的角度來(lái)看，治理資源的組織性配置（公共組織）和框架性配置（公共政策）都是為了治理資源的事務(wù)性配置而存在的。

從需求溢出理論的手段論看來(lái)，作為公共事務(wù)治理主體的公共組織，本身也是公共事務(wù)治理的手段。因?yàn)楣彩聞?wù)的治理須通過(guò)特定的資源配置實(shí)現(xiàn)，而公共組織本身就是一種以人力資源為核心、以心力資源為黏合劑的二級(jí)六類(lèi)治理資源的結(jié)構(gòu)性配置——這種結(jié)構(gòu)性配置既是治理資源的配置形態(tài)——資源配置的結(jié)果，也是治理資源再配置的中繼站或治理資源的再配置中心——通過(guò)治理資源的再配置而將治理資源最終配置于作為其治理目標(biāo)的公共事務(wù)（即治理資源的事務(wù)性配置），從而實(shí)現(xiàn)公共治理。換言之，公共組織本身既是治理資源的靜態(tài)結(jié)構(gòu)性配置（即組織性配置），也是治理資源再配置（即動(dòng)態(tài)的事務(wù)性配置）的基礎(chǔ)和平臺(tái)。其中，靜態(tài)結(jié)構(gòu)性配置（組織性配置）是為事務(wù)性配置而存在的，因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)治理資源的事務(wù)性配置，靜態(tài)結(jié)構(gòu)性配置才能實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)——組織目標(biāo)或組織職能。由此，治理資源的靜態(tài)結(jié)構(gòu)性配置只有基于治理資源的事務(wù)性配置的便利，才能更有利于治理資源的動(dòng)態(tài)事務(wù)性配置。正是這種基于工具理性的考量，使公共組織的設(shè)立存廢需以治理資源的動(dòng)態(tài)事務(wù)性配置的便利為主要依據(jù)或出發(fā)點(diǎn)。在此方面，派出組織也不例外，具體體現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

1.派出組織是二級(jí)六類(lèi)治理資源的結(jié)構(gòu)性配置。需求溢出理論的二級(jí)六類(lèi)資源論的基本觀點(diǎn)是，用于公共治理的資源即治理資源，包括四類(lèi)一級(jí)資源和兩類(lèi)二級(jí)資源，即人力資源、物力資源、空間資源和時(shí)間資源這四類(lèi)一級(jí)資源以及財(cái)力資源和心力資源這兩類(lèi)二級(jí)資源。其中，一級(jí)資源可以直接滿足人的需求，而二級(jí)資源只有轉(zhuǎn)化為一級(jí)資源，才能滿足人的需求，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的治理。國(guó)家機(jī)關(guān)體系中的派出組織，實(shí)際上就是國(guó)家對(duì)特定的人力資源（公務(wù)人員）、物力資源（辦公所需的車(chē)輛設(shè)備等物品）、空間資源（辦公地點(diǎn)及轄區(qū)）、時(shí)間資源（職權(quán)期限等）以及財(cái)力資源（財(cái)政撥款）、心力資源（有關(guān)職責(zé)權(quán)限的政策法律依據(jù)等）所作的一種較為穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)化配置，即前面所謂的靜態(tài)結(jié)構(gòu)性配置，包括由橫向的部門(mén)配置和縱向的層級(jí)配置所構(gòu)成的一種穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)性配置。在所配置的上述六類(lèi)資源中，前五類(lèi)資源的內(nèi)涵及人力資源的核心作用較易理解，而心力資源作為需求溢出理論所特有的資源類(lèi)型及其黏合劑功能在此有必要略加闡述。

需求溢出理論所提出的心力資源，是指以非實(shí)體形態(tài)存在（即以信息方式存在）的、能夠?qū)θ说恼J(rèn)知產(chǎn)生影響的資源類(lèi)型，既包括各種理論和知識(shí)，也包括法律、政策、道德等行為規(guī)范。心力資源的四種細(xì)分類(lèi)型——宗教、意識(shí)形態(tài)理論、倫理道德和客觀知識(shí)，分別對(duì)應(yīng)需求溢出理論提出的心靈治理的四種主要范式——宗教范式、意識(shí)形態(tài)范式、倫理范式和科學(xué)理性范式。對(duì)于包括派出組織在內(nèi)的公共組織而言，心力資源對(duì)于其他五類(lèi)資源具有黏合劑的功能。這主要表現(xiàn)為以下三點(diǎn)：其一，人力資源、物力資源、空間資源、時(shí)間資源、財(cái)力資源等五類(lèi)資源都是圍繞公共組織的職能權(quán)限而配置于公共組織的，而賦予公共組織職能權(quán)限的法規(guī)政策等規(guī)范都屬于心力資源，由此，正是心力資源所確立的公共組織職能權(quán)限才將其他五類(lèi)資源聚合而成公共組織；其二，公共組織需通過(guò)治理資源的配置實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)或治理職能，而治理資源的配置需以各種規(guī)范及知識(shí)信息為基礎(chǔ)，這些決定治理資源配置的規(guī)范及知識(shí)信息都屬于心力資源；其三，公共組織的建立運(yùn)行都表現(xiàn)為以公共組織文化為黏合劑的各類(lèi)治理資源的配置，而公共組織文化本身也屬于心力資源。

2.派出組織需通過(guò)對(duì)治理資源的再配置（即事務(wù)性配置）最終實(shí)現(xiàn)其治理職能。如同其他公共組織一樣，派出組織一方面是二級(jí)六類(lèi)治理資源的結(jié)構(gòu)性配置的結(jié)果；另一方面，又要將其治理資源再配置于其職權(quán)范圍內(nèi)具體的公共事務(wù)，此即治理資源的事務(wù)性配置，從而實(shí)現(xiàn)治理職能。就此而言，派出組織可以說(shuō)是一個(gè)治理資源的再配置中心。派出組織對(duì)治理資源的再配置——把治理資源配置于具體的職責(zé)事務(wù)——是派出組織實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的“最后一公里”。以公安派出所為例，一方面，公安派出所是一個(gè)由人力資源（包括編制內(nèi)公安干警及編制外輔警、臨時(shí)工等）、物力資源（警用車(chē)輛、裝備、器械及辦公用品等）、空間資源（辦公場(chǎng)所、警務(wù)站等）、時(shí)間資源（履職期間、執(zhí)法時(shí)限等）及財(cái)力資源（財(cái)政撥款等）、心力資源（法規(guī)政策、政治理論、警務(wù)信息等）等二級(jí)六類(lèi)治理資源的結(jié)構(gòu)性配置的結(jié)果；另一方面，公安派出所只有將上述資源再配置于具體的職責(zé)事務(wù)（例如配置警力及設(shè)備于案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)、接收處理居民報(bào)案、辦理居民戶籍事務(wù)等），才能實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)或治理職能。

3.治理資源事務(wù)性配置的便利是治理資源結(jié)構(gòu)性配置的一個(gè)主要依據(jù)。由于組織設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，而組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須經(jīng)由治理資源的再配置即事務(wù)性配置這一路徑，由此，組織為了更好地實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，就必須考慮以組織目標(biāo)為導(dǎo)向的治理資源再配置的便利而設(shè)立。換言之，組織設(shè)立存廢的一個(gè)主要依據(jù)，就是要看該組織是否能為治理資源的事務(wù)性配置提供便利和提供多少便利，當(dāng)然，這里的治理資源的事務(wù)性配置是以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)為導(dǎo)向的。派出組織本身就是為了實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)即特定的治理目標(biāo)而設(shè)立的一個(gè)治理資源的再配置中心。而治理資源再配置或事務(wù)性配置的便利，則是派出組織設(shè)立存廢的一個(gè)主要依據(jù)。舉例來(lái)說(shuō)，公安派出所的設(shè)立——無(wú)論其規(guī)模、轄區(qū)還是選址，在很大程度上都要考慮如何能快速高效且經(jīng)濟(jì)地將治理資源再配置于職能事務(wù)，即實(shí)現(xiàn)治理資源的事務(wù)性配置。這主要是基于治理資源的事務(wù)性配置的便利而設(shè)立派出組織，也就是以治理資源的事務(wù)性配置的便利為設(shè)立派出組織的主要依據(jù)。

四、空距收益與組織成本——需求溢出理論關(guān)于派出組織設(shè)立存廢的兩個(gè)主要依據(jù)

無(wú)論是上述“治理資源再配置的便利”還是“治理資源事務(wù)性配置的便利”，這其中的“便利”一詞只是一種通俗化的表達(dá)。用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)表達(dá)，這種便利均可歸入收益的范疇。由此，筆者把治理資源再配置的便利稱(chēng)為治理資源的事務(wù)性配置的收益。這種收益，正是包括派出組織在內(nèi)的公共組織設(shè)立的一個(gè)主要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，需求溢出理論基于前述綜合效用（即涵蓋成本的效用觀）的考量，提出空距收益與組織成本是派出組織設(shè)立存廢的兩個(gè)主要依據(jù)。

（一）空距收益：派出組織設(shè)立存廢的一個(gè)主要依據(jù)——較之于內(nèi)設(shè)部門(mén)

1.派出組織設(shè)立所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置的收益——高效性與經(jīng)濟(jì)性。如前所述，治理資源再配置的便利也就是治理資源事務(wù)性配置的收益。設(shè)立派出組織所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置的收益主要由兩個(gè)方面構(gòu)成，即高效性和經(jīng)濟(jì)性。

第一，治理資源事務(wù)性配置的高效性。它是指治理資源在事務(wù)性配置方面所消耗的時(shí)間較少，通俗地講就是速度快。派出組織之所以能夠在治理資源事務(wù)性配置方面產(chǎn)生高效性的收益，主要是因?yàn)橹卫碣Y源的事務(wù)性配置需要時(shí)間成本，這種時(shí)間成本也就是特定的治理資源與特定的治理事務(wù)對(duì)接所需的時(shí)間，而設(shè)立派出組織能夠減少治理資源與其職責(zé)范圍內(nèi)的治理事務(wù)對(duì)接所耗費(fèi)的時(shí)間，因?yàn)椋阂环矫?，派出組織作為治理資源的再配置中心，本身已使特定的治理資源（二級(jí)六類(lèi)治理資源）預(yù)先配置于派出組織之中，從而使與特定治理事務(wù)相對(duì)接的特定治理資源無(wú)須從派出組織的上級(jí)機(jī)關(guān)出發(fā)進(jìn)行配置，而只需從派出組織自身出發(fā)進(jìn)行配置；另一方面，單個(gè)派出組織的轄區(qū)只是其上級(jí)組織轄區(qū)的一小部分，這樣，對(duì)于派出組織轄區(qū)內(nèi)的治理事務(wù)而言，從派出組織出發(fā)配置治理資源就比從其上級(jí)組織出發(fā)配置治理資源所需跨越的空間距離更近，為此所消耗的時(shí)間成本也就會(huì)更低。顯然，特定的治理事務(wù)與所需的治理資源之間的空間距離遠(yuǎn)近，決定了二者對(duì)接所需的時(shí)間成本的高低：距離越近，時(shí)間成本越低；距離越遠(yuǎn)，時(shí)間成本越高。舉例來(lái)說(shuō)，一起搶劫案件的發(fā)生，就產(chǎn)生了一起治理事務(wù)——治安事務(wù)，而該事務(wù)的治理需要特定的治理資源的配置，包括將警力、警用設(shè)備等配置于案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，從而實(shí)現(xiàn)特定治理資源與特定治理事務(wù)的對(duì)接。此時(shí)，由于空間距離的關(guān)系，從犯罪現(xiàn)場(chǎng)所屬的公安派出所配置警力等資源往往比從該派出所的上級(jí)公安機(jī)關(guān)配置更為快速，從而體現(xiàn)了設(shè)立公安派出所在治理資源的事務(wù)性配置方面的高效性。

第二，治理資源事務(wù)性配置的經(jīng)濟(jì)性。它是指治理資源在事務(wù)性配置方面所消耗的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用較少，通俗地講就是省錢(qián)（包括節(jié)省人工開(kāi)支）。派出組織之所以能夠在治理資源事務(wù)性配置方面產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)性的收益，主要是因?yàn)橹卫碣Y源的事務(wù)性配置需要消耗經(jīng)濟(jì)成本，這種經(jīng)濟(jì)成本主要是適當(dāng)?shù)闹卫碣Y源與特定的治理事務(wù)對(duì)接所需的經(jīng)濟(jì)消耗，如人員的各種經(jīng)濟(jì)開(kāi)支、物資設(shè)備的運(yùn)輸成本、養(yǎng)護(hù)成本等。而派出組織之所以能夠減少治理資源與其職責(zé)范圍內(nèi)的治理事務(wù)之間的對(duì)接所需的經(jīng)濟(jì)消耗，同樣緣于兩個(gè)方面的原因：一方面，派出組織作為治理資源的再配置中心，本身已使特定的治理資源（二級(jí)六類(lèi)治理資源）預(yù)先配置于派出組織之中，從而使與特定治理事務(wù)相對(duì)接的特定治理資源無(wú)須從派出組織的上級(jí)機(jī)關(guān)出發(fā)進(jìn)行配置，而只需從派出組織出發(fā)進(jìn)行配置。另一方面，單個(gè)派出組織的轄區(qū)只是其上級(jí)組織轄區(qū)的一小部分，這對(duì)于派出組織轄區(qū)內(nèi)的治理事務(wù)而言，從派出組織出發(fā)配置治理資源就比從其上級(jí)組織出發(fā)配置治理資源所需跨越的空間距離更近，為此所消耗的經(jīng)濟(jì)成本就會(huì)更低；反之亦然。同樣以搶劫案件為例，基于搶劫案所產(chǎn)生的治理事務(wù)需要特定的治理資源的配置，包括警力資源、警用設(shè)備等配置于案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)。此時(shí)，由于空間距離的關(guān)系，從犯罪現(xiàn)場(chǎng)所屬的公安派出所配置警力等資源往往比從該派出所的上級(jí)公安機(jī)關(guān)配置更為經(jīng)濟(jì)，從而體現(xiàn)了設(shè)立公安派出所在治理資源的事務(wù)性配置方面的經(jīng)濟(jì)性。

2.派出組織產(chǎn)生治理資源事務(wù)性配置收益的機(jī)理：從空距成本到空距收益。

第一，空距成本——派出組織產(chǎn)生治理資源事務(wù)性配置收益的關(guān)鍵。如上所述，對(duì)于派出組織所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置收益而言，無(wú)論是高效性還是經(jīng)濟(jì)性，都與設(shè)立派出組織所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置的空間距離變化有關(guān)：治理資源事務(wù)性配置的空間距離近，高效性和經(jīng)濟(jì)性就高；空間距離遠(yuǎn)，則高效性和經(jīng)濟(jì)性就低。在需求溢出理論看來(lái)，設(shè)立派出組織所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置收益之所以與空間距離有關(guān)，其背后機(jī)理的關(guān)鍵在于治理資源配置于具體的治理事務(wù)時(shí)所必然發(fā)生的空距成本，也就是治理資源事務(wù)性配置的空距成本。

所謂治理資源事務(wù)性配置的空距成本，是指將特定的治理資源配置于具體的治理事務(wù)時(shí)為克服二者間的空間距離所需花費(fèi)的成本，主要包括時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本（包括人力成本）。治理資源的事務(wù)性配置之所以必然產(chǎn)生空距成本，是因?yàn)橹卫碣Y源的事務(wù)性配置實(shí)質(zhì)上就是特定的治理資源與特定的具體治理事務(wù)之間的對(duì)接，而在對(duì)接之前，二者分處于不同的空間位置：特定的治理資源通常處于特定的公共組織（辦公場(chǎng)所）之中，而具體的治理事務(wù)則通常處于公共組織（辦公場(chǎng)所）之外的社會(huì)面。這樣，二者要實(shí)現(xiàn)對(duì)接就必須跨越空間距離，為此就必然會(huì)有時(shí)間以及人、財(cái)、物等成本消耗，這種成本消耗就是空距成本。比如，犯罪案件發(fā)生之后，警察攜帶設(shè)備器材到達(dá)犯罪現(xiàn)場(chǎng)或抓捕犯罪嫌疑人，就屬于治理資源的事務(wù)性配置，就會(huì)產(chǎn)生跨越空間距離的成本消耗——空距成本（包括時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本）。

第二，空距收益——派出組織產(chǎn)生治理資源事務(wù)性配置收益的實(shí)質(zhì)及其計(jì)量。相對(duì)于內(nèi)設(shè)部門(mén)而言，派出組織之所以產(chǎn)生治理資源事務(wù)性配置的收益，就在于它能夠降低治理資源事務(wù)性配置的空距成本。因?yàn)榕沙鼋M織的設(shè)立使其分割了其上級(jí)組織和內(nèi)設(shè)部門(mén)的轄區(qū)，從而使單個(gè)派出組織的管轄區(qū)域遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其上級(jí)組織和上級(jí)組織的內(nèi)設(shè)部門(mén)的轄區(qū)，進(jìn)而使派出組織進(jìn)行治理資源的事務(wù)性配置的空距成本大為降低（相較于由內(nèi)設(shè)部門(mén)進(jìn)行治理資源的事務(wù)性配置）。例如，北京市海淀區(qū)西北部的蘇家坨地界發(fā)生一起治安案件，由位于海淀區(qū)南部的海淀公安分局的警察出警顯然要比由蘇家坨派出所的警察出警需要跨越更遠(yuǎn)的空間距離，因?yàn)楹５砉卜志洲k公地與蘇家坨派出所辦公地相距約25 公里。這樣，設(shè)立派出所就能夠使警察出警更節(jié)約時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本，從而減少空距成本。實(shí)際上，在治理資源的事務(wù)性配置方面，設(shè)立派出組織對(duì)于空距成本的減少或節(jié)約，本身就是其所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置的收益。正是因?yàn)檫@種收益的產(chǎn)生是基于資源配置的空間距離的縮短而使空距成本減少或節(jié)約，需求溢出理論把派出組織所產(chǎn)生的這種治理資源事務(wù)性配置的收益稱(chēng)作空距收益，即基于空距成本的減少而產(chǎn)生的收益。由此，設(shè)立派出組織所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置的收益，實(shí)際上就是空距收益。用公式表示，即為：

P=C1-C2

其中，P 是設(shè)立派出組織所產(chǎn)生的治理資源事務(wù)性配置收益——空距收益，C1是未設(shè)立派出組織時(shí)在治理資源事務(wù)性配置方面所需承擔(dān)的空距成本，C2是設(shè)立派出組織后在治理資源事務(wù)性配置方面所需承擔(dān)的空距成本。由于空距成本主要包括時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)成本，因此，設(shè)立派出組織對(duì)于空距成本中時(shí)間成本的減少或節(jié)約，就形成了治理資源事務(wù)性配置收益中的高效性；而設(shè)立派出組織對(duì)于經(jīng)濟(jì)成本的減少或節(jié)約，就形成了治理資源事務(wù)性配置收益中的經(jīng)濟(jì)性。

（二）組織成本：派出組織設(shè)立存廢的另一個(gè)主要依據(jù)——較之于下層機(jī)關(guān)

在需求溢出理論看來(lái)，上述空距收益只是派出組織設(shè)立存廢的主要依據(jù)之一，但并不是唯一的主要依據(jù)。一方面，是因?yàn)槿δ芟聦訖C(jī)關(guān)也能產(chǎn)生與派出組織相同的空距收益——全功能下層機(jī)關(guān)也同樣將上級(jí)組織的轄區(qū)分割為若干小塊，就如同派出組織一樣；另一方面，則因?yàn)榛谛枨笠绯隼碚摰那笆鼍C合效用觀，組織的設(shè)立存廢不僅要考慮收益，還要考慮成本。由此，派出組織的設(shè)立存廢還存在空距收益之外的另一個(gè)主要依據(jù)——組織成本，即派出組織設(shè)立和運(yùn)作的成本消耗。

派出組織的設(shè)立和運(yùn)作必然會(huì)產(chǎn)生成本消耗，這種組織成本：一方面，包括派出組織的設(shè)立和運(yùn)作所需的空間資源（辦公場(chǎng)所等）、人力資源（公務(wù)人員等）、物力資源（辦公及公務(wù)用品等）及財(cái)力資源（資金）等；另一方面，也包括由于設(shè)立了一個(gè)新的組織層級(jí)而產(chǎn)生上下級(jí)組織之間的溝通協(xié)調(diào)成本——人力資源損耗和時(shí)間效率損耗。這些成本消耗最終都會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政支出并最終取之于民、用之于民。譬如，為派出組織新建辦公場(chǎng)所需要拆遷征地，為此國(guó)家要支付高昂的拆遷征地資金；設(shè)立派出組織要增加人員編制，為此國(guó)家要增加有關(guān)人頭費(fèi)（工資福利等）的財(cái)政支出；設(shè)立派出組織要添置各種辦公及公務(wù)用品（辦公用品和車(chē)輛設(shè)備儀器等），為此國(guó)家也需要增加財(cái)政支出。這些財(cái)政支出最終都是以稅收或非稅收入的形式取之于民——即便國(guó)家以增發(fā)貨幣的形式支持財(cái)政，其最終也是取之于民，因?yàn)闆Q定貨幣價(jià)值的財(cái)富或貨幣所能兌付的財(cái)富最終都是來(lái)自國(guó)民。在奉行主權(quán)在民原則的現(xiàn)代文明國(guó)家，國(guó)家是為民服務(wù)的手段或工具，因而在不降低為民服務(wù)的品質(zhì)的前提下盡量減少取之于民的財(cái)政收入，這是現(xiàn)代國(guó)家的基本價(jià)值取向。這樣，派出組織的設(shè)立存廢需考慮所消耗的這種組織成本，從而使對(duì)組織成本的考量成為派出組織設(shè)立存廢的一個(gè)主要依據(jù)。實(shí)際上，正是出于對(duì)組織成本的考慮，上級(jí)組織在設(shè)立派出組織還是設(shè)立全功能下層機(jī)關(guān)之間才會(huì)選擇設(shè)立派出組織，因?yàn)橄鄬?duì)于全功能下層機(jī)關(guān)而言，派出組織作為強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的半功能下級(jí)組織，其自身的組織成本（包括設(shè)立和運(yùn)作成本）比全功能下層機(jī)關(guān)要低，從而使設(shè)立派出組織比設(shè)立全功能下層機(jī)關(guān)更節(jié)約組織成本。

派出組織之所以比下層機(jī)關(guān)更節(jié)約組織成本，主要取決于派出組織的兩種關(guān)鍵屬性——強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)和半功能組織。一方面，由于派出組織強(qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)，只是在“條”上單線對(duì)上負(fù)責(zé)，不像下層機(jī)關(guān)那樣雙線對(duì)上負(fù)責(zé)——既在“條”上對(duì)上負(fù)責(zé)，又在“塊”上對(duì)上負(fù)責(zé)（如對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)），因而使派出組織在職能、機(jī)構(gòu)及人員等方面都較下層機(jī)關(guān)更為精簡(jiǎn)，其組織成本更為節(jié)約；另一方面，作為半功能下級(jí)組織，派出組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置上不用遵循上下同構(gòu)的原則，上級(jí)機(jī)關(guān)所設(shè)的有些機(jī)構(gòu)在派出組織中不需設(shè)立相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，而全功能下層機(jī)關(guān)則需遵循上下同構(gòu)的原則——上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)立的機(jī)構(gòu)在下層機(jī)關(guān)通常也設(shè)立相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。這樣，相較于全功能下層機(jī)關(guān)，派出組織在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面就會(huì)具有顯著的精簡(jiǎn)優(yōu)勢(shì)，從而使組織成本降低。

在此以海淀區(qū)政府下屬的海淀街道辦事處和四季青鎮(zhèn)政府為例①參見(jiàn)：北京市海淀區(qū)人民政府網(wǎng)站，http：//zyk.bjhd.gov.cn/zwdt/jgzn/。，說(shuō)明作為派出組織的前者與作為全功能下層機(jī)關(guān)的后者之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的差異，進(jìn)而也呈現(xiàn)了二者在組織成本方面的顯著差異。如，海淀區(qū)海淀街道辦事處只設(shè)立8 個(gè)機(jī)構(gòu)：黨群工作辦公室、綜合辦公室、平安建設(shè)辦公室、城市管理辦公室、社區(qū)建設(shè)辦公室、民生保障辦公室、西區(qū)辦綜合科、西區(qū)辦管理科。海淀區(qū)四季青鎮(zhèn)政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)則達(dá)19 個(gè)，包括13 個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（安全生產(chǎn)辦公室、財(cái)政科、信訪辦公室、綜合治理辦公室、勞動(dòng)和社會(huì)保障科、民政居民科、城市管理和科技創(chuàng)安監(jiān)督分中心、城鎮(zhèn)建設(shè)管理科、計(jì)生辦、政府辦、衛(wèi)生科、司法所、違法建設(shè)核查隊(duì)）和6 個(gè)下屬機(jī)構(gòu)——四季青鎮(zhèn)林業(yè)工作站、四季青鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心、四季青鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作經(jīng)營(yíng)管理站、四季青鎮(zhèn)水務(wù)管理站、四季青鎮(zhèn)便民服務(wù)中心（四季青鎮(zhèn)社會(huì)保障事務(wù)所）、四季青鎮(zhèn)文化服務(wù)中心。

顯然，作為海淀區(qū)政府下層機(jī)關(guān)的四季青鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，呈現(xiàn)較明顯的上下同構(gòu)色彩，與上級(jí)機(jī)關(guān)海淀區(qū)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本保持一致②海淀區(qū)政府設(shè)有31 個(gè)政府工作部門(mén)：區(qū)政府辦公室、區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)委、區(qū)體育局、區(qū)發(fā)展改革委、區(qū)城市管理委、區(qū)統(tǒng)計(jì)局、區(qū)教委、區(qū)水務(wù)局、區(qū)園林綠化局、區(qū)民族宗教辦、區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、區(qū)金融辦、區(qū)民政局、區(qū)商務(wù)局、區(qū)政務(wù)服務(wù)局、區(qū)司法局、區(qū)文化和旅游局、區(qū)人防辦、區(qū)財(cái)政局、區(qū)衛(wèi)生健康委、區(qū)信訪辦、區(qū)人力資源社會(huì)保障局、區(qū)退役軍人局、區(qū)醫(yī)保局、區(qū)應(yīng)急局、區(qū)房管局、區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、區(qū)科信局（區(qū)知識(shí)產(chǎn)權(quán)局）、區(qū)審計(jì)局、區(qū)生態(tài)環(huán)境局、區(qū)國(guó)資委。參見(jiàn)：北京市海淀區(qū)人民政府網(wǎng)站，http：//zyk.bjhd.gov.cn/zwdt/jgzn/。，但作為海淀區(qū)政府派出組織的海淀街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置則相對(duì)大幅精簡(jiǎn)。二者在組織成本方面的差異由此可見(jiàn)一斑。

五、空距收益與組織成本——需求溢出理論關(guān)于派出組織設(shè)立存廢的一個(gè)分析框架

如前所述，派出組織作為一種下級(jí)組織，只有在與另外兩類(lèi)下級(jí)組織（內(nèi)設(shè)部門(mén)和全功能下層機(jī)關(guān)）的比較中才能明晰其組織屬性。同理，派出組織也只有在與另外兩類(lèi)下級(jí)組織的優(yōu)劣比較中才能明晰其在工具理性方面的優(yōu)劣，進(jìn)而理解其設(shè)立存廢的邏輯。需求溢出理論為公共組織的設(shè)立存廢提供了一個(gè)基于綜合效用的工具理性視角，由此，本文提出了一個(gè)關(guān)于派出組織設(shè)立存廢邏輯的分析框架——空距收益與組織成本的分析框架。

空距收益與組織成本分析框架的核心要旨是：派出組織的設(shè)立存廢是為了實(shí)現(xiàn)組織治理目標(biāo)而尋求空距收益和組織成本之間最大收益值所進(jìn)行的組織變革；相對(duì)于內(nèi)設(shè)部門(mén)而言，派出組織是因其外設(shè)組織的屬性能夠降低空距成本而具有空距收益方面的優(yōu)勢(shì)；相對(duì)于下層機(jī)關(guān)而言，派出組織是因?yàn)槠鋸?qiáng)調(diào)垂直領(lǐng)導(dǎo)的半功能組織屬性能夠降低組織成本而具有組織成本方面的優(yōu)勢(shì)。正是基于對(duì)空距收益和組織成本的雙重考量，派出組織才得以設(shè)立或存廢。

基于空距收益與組織成本的分析框架，只有當(dāng)派出組織所產(chǎn)生的空距收益明顯高于所產(chǎn)生的組織成本時(shí)，派出組織的設(shè)立及存續(xù)才能成為一種體現(xiàn)工具理性的制度選擇；反過(guò)來(lái)，如果派出組織所產(chǎn)生的空距收益不足以抵消所產(chǎn)生的組織成本時(shí)，派出組織就不該設(shè)立，已經(jīng)設(shè)立的派出組織也失去了存續(xù)的理性依據(jù)，由此應(yīng)予以裁撤——其職能則由其上級(jí)組織的內(nèi)設(shè)部門(mén)或下層機(jī)關(guān)承擔(dān)。