英美太空戰(zhàn)略同質(zhì)化和同盟深化趨勢(shì)研究

郭筱曦（中國航天科技國際交流中心）

近年來，太空作為戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)對(duì)英國來說已明顯變得更加重要，在太空戰(zhàn)略布局上動(dòng)作不斷，在整體上和多個(gè)具體方面與美國太空戰(zhàn)略布局具有極大相似性和同質(zhì)化趨勢(shì)，決策層和監(jiān)管層有相近的架構(gòu)，戰(zhàn)略重點(diǎn)也有頗多重合之處。與此同時(shí)，英美兩國也在執(zhí)行層面加深了多邊和雙邊合作。

1 英國太空戰(zhàn)略布局

英國近年接連發(fā)布2014年《國家太空安全政策》、2015年《國家太空政策》和2018年《太空繁榮戰(zhàn)略》等政策文件。

意識(shí)到太空活動(dòng)具有增強(qiáng)國力、創(chuàng)造就業(yè)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，英國女王在2019年的一次演講中闡明了成立國家航天委員會(huì)和制定全面太空戰(zhàn)略的政府意愿。2021年3月，英國政府向議會(huì)呈交《競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球化英國：關(guān)于安全、國防、發(fā)展和外交政策的綜合審查》報(bào)告，首次表明英國的太空戰(zhàn)略將“建立融合軍民太空政策的綜合發(fā)展路徑”。2021年9月，英國首部《國家太空戰(zhàn)略》出臺(tái)，表明了英國成為世界航天強(qiáng)國的雄心。

英國國防部在2017年底發(fā)布軍事學(xué)說文件《英國空天力量》，2019年宣布有意擴(kuò)大其軍事太空活動(dòng)，并著眼于制定國防太空戰(zhàn)略。2022年2月，英國國防部更新發(fā)布《國防太空戰(zhàn)略》，勾勒出英國政府成為“太空中重要參與者”的總體愿景。2022年9月，英國國防部發(fā)布更有針對(duì)性的軍事學(xué)說文件《英國太空力量》，闡明了指導(dǎo)太空作戰(zhàn)的原則、政府政策、戰(zhàn)略、頂層理論等，再次強(qiáng)調(diào)太空作為作戰(zhàn)域的重要性。

在決策層集中統(tǒng)籌太空戰(zhàn)略和政策

效仿美國做法，太空現(xiàn)已進(jìn)入英國政府最高層對(duì)話。如《國家太空戰(zhàn)略》所述，英國致力于確保國家太空政策、治理及落實(shí)方面有明確的“跨部門”方式。英國政府在2020年6月宣布成立國家航天委員會(huì)，國防部在2021年4月正式成立聯(lián)合太空司令部，在軍民兩方推動(dòng)國家層面太空戰(zhàn)略和政策步調(diào)一致。

下圖反映了英國太空戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)與國家航天委員會(huì)和其他政府部門的關(guān)系。英國國家太空戰(zhàn)略出自國家航天委員會(huì)，它是主管航天的內(nèi)閣委員會(huì)，由總理領(lǐng)導(dǎo)，職權(quán)范圍是“在協(xié)調(diào)政府整體政策的同時(shí)，考慮考慮太空中與繁榮、外交和國家安全有關(guān)的問題”。由太空戰(zhàn)略產(chǎn)生的英國太空政策是由國防部和商務(wù)能源與產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略部（BEIS）之下的太空司共同協(xié)調(diào)的。

具有支撐航天發(fā)展的完善監(jiān)管框架

支撐英國雄心勃勃的航天計(jì)劃發(fā)展的是其較為完善的監(jiān)管框架。早在1986年，英國政府就出臺(tái)了《外層空間法》（OSA），為管理與英國有關(guān)人員在外層空間的活動(dòng)提供了法律基礎(chǔ)，履行英國在聯(lián)合國《外空條約》下的義務(wù)。該法所規(guī)定的法律和監(jiān)管框架自生效之后小范圍修訂了數(shù)次。2017年，英國政府認(rèn)為國際航空法和國際空間法都不再適合監(jiān)管英國商業(yè)航天活動(dòng)對(duì)安全和保障構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)，因此決定出臺(tái)新的航天法，即2018年《航天工業(yè)法》。新法全面生效后，1986年《外層空間法》也并未廢止，兩部法律各有適用范圍：2018年法案適用于規(guī)范在英國本土進(jìn)行的太空活動(dòng)，1986年法案僅適用于英國實(shí)體在海外開展的太空活動(dòng)。

2020年7月，英國政府就實(shí)施2018年《航天工業(yè)法》的三套法規(guī)草案、一些行業(yè)指導(dǎo)文件草案以及部分監(jiān)管指南和許可規(guī)則啟動(dòng)公眾咨詢，目的是打造對(duì)商業(yè)航天更有促進(jìn)和保障作用的監(jiān)管環(huán)境。這其中，最重要的部分是《航天工業(yè)管理?xiàng)l例》，圍繞英國以商業(yè)為主導(dǎo)的進(jìn)入太空方式而制定。這一攬子法規(guī)已在2021年7月生效。

英國太空活動(dòng)治理層級(jí)

戰(zhàn)略重點(diǎn)突出融合、合作、主導(dǎo)

（1）軍民融合

英國首部《國家太空戰(zhàn)略》以“軍民融合”為主題，視“軍民融合”為英國實(shí)現(xiàn)“世界航天強(qiáng)國”雄心的必由路徑。比“軍民融合”更進(jìn)一步的是，特朗普政府認(rèn)識(shí)到對(duì)太空能力的愈加依賴，強(qiáng)調(diào)采取“全政府”參與的方式開展太空活動(dòng)，也由2018年美國《國家太空戰(zhàn)略》明確。

（2）商業(yè)主導(dǎo)

英國航天也具有很強(qiáng)的商業(yè)重點(diǎn)，年度收入的83%來自直接面向消費(fèi)者和企業(yè)對(duì)企業(yè)的銷售。英國近年通過政策、立法和投資技術(shù)研發(fā)計(jì)劃等鼓勵(lì)英國商業(yè)航天創(chuàng)新，瞄準(zhǔn)成為全球太空經(jīng)濟(jì)真正競(jìng)爭(zhēng)者的目標(biāo)，致力于培育貫穿整個(gè)供應(yīng)鏈的強(qiáng)大的商業(yè)航天部門。

（3）培育有利的國際環(huán)境

1）與志同道合的國家合作?！爸就篮稀保╨ike-minded）是近年頻頻在國際場(chǎng)合出現(xiàn)的詞。英國《國家太空戰(zhàn)略》表明將通過與伙伴國和盟國的國際合作實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。英國國防部在發(fā)布《國防太空戰(zhàn)略》時(shí)也明確指出，英國“將深化與美國的密切合作”，并尋求“與其他志同道合的大國進(jìn)一步合作”。

2）主導(dǎo)國際規(guī)則。英國希望被視為國際社會(huì)的重要參與者，因此發(fā)起了有關(guān)“太空負(fù)責(zé)任行為”的國際討論，期望以此為切入點(diǎn)開展太空外交和發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。英國還有意主導(dǎo)制定規(guī)范民用太空利用的標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，試圖以國內(nèi)實(shí)踐和標(biāo)準(zhǔn)主導(dǎo)國際外空規(guī)則走向。這些都與英國如何實(shí)現(xiàn)其“全球化英國”的目標(biāo)密切相關(guān)。

產(chǎn)業(yè)規(guī)模增速醒目，戰(zhàn)略成效初現(xiàn)

自2010年以來，英國航天部門的增速超過了其他經(jīng)濟(jì)體，規(guī)模增長(zhǎng)了兩倍，每年產(chǎn)生165億英鎊收入，基本保持穩(wěn)定，與2020年收縮了9.9%的英國經(jīng)濟(jì)整體形成鮮明對(duì)比。根據(jù)2022年4月英國航天局發(fā)布的《英國航天產(chǎn)業(yè)規(guī)模與健康2021》報(bào)告，英國航天業(yè)直接就業(yè)人數(shù)約為4.7萬人，并為整個(gè)供應(yīng)鏈提供了大約19萬個(gè)就業(yè)崗位；航天相關(guān)機(jī)構(gòu)/企業(yè)數(shù)量以平均每年約21%的速度增加，現(xiàn)已近1300家。

2 英美太空合作的歷史背景及其持續(xù)深化

英國太空戰(zhàn)略的發(fā)展是由“大國關(guān)系”決定的。丘吉爾在1946年發(fā)表的題為“和平砥柱”（Sinews of Peace）的演講，決定了戰(zhàn)后英國的發(fā)展方向及其未來在太空事務(wù)方面的行為。他概述了英國外交政治的3個(gè)重要且相互重疊的方向，即英美關(guān)系、英聯(lián)邦關(guān)系和英國與西歐關(guān)系。《競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的全球化英國》報(bào)告直言：“對(duì)英國公民來說，最寶貴的莫過于英國與美國的關(guān)系?！?/p>

英美在太空中的合作從五眼聯(lián)盟起步，以太空安全為核心。美國熱衷于讓最親密的盟友參與其能力建設(shè)。剛剛卸任的美國太空作戰(zhàn)部長(zhǎng)約翰·雷蒙德上將曾指出，美國與英國的聯(lián)盟是在50多年的歷程中建立的，并通過“奧林匹克衛(wèi)士行動(dòng)”（Operation Olympic Defender）達(dá)到了新高度。

通過“小多邊”合作形成核心同盟

當(dāng)多邊途徑受阻時(shí)，各國傾向于以更小的、地區(qū)性或志同道合的團(tuán)體組成“小核心”。英國軍隊(duì)從2001年開始參加美國“施里弗”系列太空作戰(zhàn)演習(xí)，還向美國天軍組織的“太空軍旗”（Space Flag）演習(xí)、美國太空司令部組織的“全球哨兵”（Global Sentinel）多國空間態(tài)勢(shì)感知演習(xí)等活動(dòng)派員。英國軍隊(duì)受益于這些活動(dòng)，且正在策劃組織由英國牽頭的太空演習(xí)。

美國太空司令部重建后正式接管了“奧林匹克衛(wèi)士行動(dòng)”聯(lián)盟，領(lǐng)導(dǎo)著美國最親密的幾個(gè)太空盟友，英國是第一個(gè)被邀請(qǐng)加入聯(lián)盟的國家。聯(lián)盟成立的目的是共同加強(qiáng)太空防御和威懾，遏制中國和俄羅斯等國在太空中的敵對(duì)行動(dòng)，并減少地球軌道上的碎片擴(kuò)散；同時(shí)，提升任務(wù)保障，增強(qiáng)任務(wù)彈性，使?jié)撛趯?duì)手的決策復(fù)雜化。

在民用航天合作方面，美國近年最矚目的動(dòng)作就是依托其載人重返月球的“阿爾忒彌斯”計(jì)劃發(fā)起了《阿爾忒彌斯協(xié)定》（Artemis Accords），英國是首批簽署國之一。首批簽署《阿爾忒彌斯協(xié)定》的國家強(qiáng)烈認(rèn)同協(xié)定所提出的原則，它們通過這種認(rèn)同構(gòu)建起“小圈子”，并不斷拓展圈子規(guī)模。該協(xié)定現(xiàn)已成為美國的外交政策工具。此外，英國航天局還代表和影響著歐洲航天局（ESA），與美國就該協(xié)定進(jìn)行談判。

認(rèn)識(shí)到太空可持續(xù)性面臨的挑戰(zhàn)及技術(shù)進(jìn)步帶來的威脅，進(jìn)一步鼓勵(lì)負(fù)責(zé)任地利用太空，美國、英國和澳大利亞、加拿大、法國、德國、新西蘭在2022年2月共同簽署了《聯(lián)合太空行動(dòng)愿景2031》（CSPO-VISION-2031），源于2010年“施里弗”兵棋推演中多國太空指揮中心的概念，呼吁加強(qiáng)合作以防止太空沖突。與此同時(shí)，美國和英國也有意在此協(xié)議基礎(chǔ)上推進(jìn)雙邊項(xiàng)目和倡議。

菲林戴爾斯彈道導(dǎo)彈預(yù)警雷達(dá)

借助雙邊合作在關(guān)鍵領(lǐng)域夯實(shí)合作

在國家安全領(lǐng)域，英國國防部和情報(bào)部門在數(shù)據(jù)等方面與美國高度融合并依賴于美國。英國太空司令部運(yùn)營(yíng)著支持英國和美國軍隊(duì)的菲林戴爾斯（Fylingdales）彈道導(dǎo)彈預(yù)警雷達(dá)，英國有一名一星上將在美國太空司令部總部全職工作。2022年4月，英美太空司令部簽署了“加強(qiáng)太空合作的諒解備忘錄”（ESC MOU），兩國太空安全合作進(jìn)入了新階段。ESC MOU是深化太空領(lǐng)域軍事合作的非法律約束性框架，主要用于互通信息和協(xié)調(diào)需求，更重要的是，美、英期望這可以成為與其他國家建立和發(fā)展伙伴關(guān)系的途徑范式。

航天發(fā)射是英美兩國深化合作的另一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。2020年6月，經(jīng)過兩年的談判，兩國簽署了新的“英美技術(shù)保障協(xié)議”，根據(jù)這項(xiàng)協(xié)議，美國航天公司（U.S.Space）可以從英國本土發(fā)射火箭，為其在英國航天港運(yùn)營(yíng)和向海外安全出口敏感技術(shù)建立了關(guān)鍵的保障措施。此舉并不是要把英國變成美國的發(fā)射臺(tái)，而是要使英國成為人才培養(yǎng)和發(fā)展的歐洲中心、全球中心。此外，英美兩國在2022年5月達(dá)成了在未來商業(yè)航天任務(wù)上開展合作的意向聲明。

3 英美太空同盟關(guān)系鞏固原因分析

英國與美國在世界觀、價(jià)值觀方面比較類似，在歷史、戰(zhàn)略方向、國家安全面臨的共同威脅等諸多領(lǐng)域有著密切的共同利益。就像任何一種關(guān)系一樣，英美之間的關(guān)系也有起有落，但在過去的幾十年里，事實(shí)證明它比大多數(shù)人預(yù)計(jì)的更有韌性?？紤]到美國在經(jīng)濟(jì)和軍事上都比英國強(qiáng)大，這種關(guān)系從來都不對(duì)稱。在當(dāng)今形勢(shì)下，一方面英國需要繼續(xù)依賴美國，因此其太空戰(zhàn)略要與美國太空戰(zhàn)略保持一致；另一方面英國也需要進(jìn)一步發(fā)展主權(quán)能力。

國際競(jìng)爭(zhēng)加劇，英美有共同的“假想敵”

國際環(huán)境瞬息萬變，太空競(jìng)爭(zhēng)與機(jī)遇并存，在太空中應(yīng)用新技術(shù)會(huì)產(chǎn)生新的可能性，但不斷增加的商業(yè)和軍事太空利用，也使太空成為重要的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。

雷蒙德上將認(rèn)為，太空優(yōu)勢(shì)及其所提供的信息優(yōu)勢(shì)不再是理所當(dāng)然的，尤其是面對(duì)中國和俄羅斯這樣的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，需要更多地依賴與盟國和伙伴國的密切而快速的整合，美英兩國在兩次世界大戰(zhàn)以及隨后的戰(zhàn)爭(zhēng)中始終并肩作戰(zhàn)，這種團(tuán)結(jié)在今天仍然非常重要。英國聯(lián)合部隊(duì)司令部參謀長(zhǎng)、空軍副元帥約翰尼·斯金格直言，英國在太空中面臨的挑戰(zhàn)越來越大。英國內(nèi)閣大臣兼國家安全顧問馬克·塞德威爾則認(rèn)為，如果英國和美國能夠推動(dòng)更深入的合作，兩國的世界級(jí)武裝和安全部隊(duì)就可以共同抵御當(dāng)前和未來的威脅。在英國近期的安全與防務(wù)評(píng)估中，中國被視為英國國家安全和利益在印太地區(qū)面臨的“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”和“最大的國家威脅”。因此可以認(rèn)為，兩國的國家利益之間幾乎沒有分歧，而這基礎(chǔ)，正是對(duì)西方所面臨威脅的共識(shí)。

英國脫離歐盟，需要發(fā)展更多國際伙伴

英國太空政策的發(fā)展到現(xiàn)在可以分為3個(gè)階段：第一階段的特點(diǎn)是二戰(zhàn)后英國成為歐洲新興航天工業(yè)的領(lǐng)頭羊；第二階段是英國與歐盟建立了更緊密的伙伴關(guān)系，這是歐洲航天工業(yè)逐漸制度化的時(shí)期，英國失去了在歐洲太空事務(wù)中的主導(dǎo)地位，英國和其他歐洲國家的關(guān)系開始降溫；第三階段始于歐盟開始制定獨(dú)立的太空政策，英國在進(jìn)入21世紀(jì)后也注重自主管理太空事務(wù)，英國脫歐推動(dòng)了這一進(jìn)程。最終，英國和歐盟的太空戰(zhàn)略分道揚(yáng)鑣。英國現(xiàn)在置身于歐盟太空政策和戰(zhàn)略之外，不能競(jìng)爭(zhēng)由歐盟資助的重大合同，即使是通過ESA管理的。在歐盟之外，ESA主導(dǎo)著英國在空間科學(xué)和工業(yè)方面的大部分活動(dòng)。隨著ESA和歐盟進(jìn)一步改善關(guān)系，英國可以發(fā)展的空間也越來越小。

從政治角度看，英國脫離歐洲政治聯(lián)盟，需要擁有更多的全球伙伴。英國一些初創(chuàng)太空公司高層也表示，英國脫歐給他們的業(yè)務(wù)開展帶來很多挑戰(zhàn)，需要發(fā)展國際伙伴。在各方面因素綜合作用下，英國的太空戰(zhàn)略呈現(xiàn)出更加“親美”的趨勢(shì)。

能力短板明顯，急需借助合作獲得提升

英國是較早進(jìn)入太空的國家之一，長(zhǎng)期以來受益于小衛(wèi)星技術(shù)、軍事衛(wèi)星通信等領(lǐng)域的實(shí)力優(yōu)勢(shì)，但其航天計(jì)劃成熟度還遠(yuǎn)落后于其他航天國家，在進(jìn)入太空等關(guān)鍵能力方面嚴(yán)重依賴盟國，太空領(lǐng)域投資也落后于法國、德國、意大利等國。

美國作為更廣泛的“戰(zhàn)略賦能者”，其指導(dǎo)和合作可以促進(jìn)英國的太空投資。也就是說，如果英國愿意投入更多資金為美國提供差異價(jià)值和冗余備份，美國可能會(huì)在其他方面提供更多幫助。英國正在資助一系列能力建設(shè)項(xiàng)目：英國政府已先后撥款數(shù)億英鎊用于發(fā)展本土航天發(fā)射能力，并斥資4億英鎊入股一網(wǎng)公司（OneWeb）；英國國防部承諾投入50億英鎊用于下一代“天網(wǎng)”（Skynet）軍事衛(wèi)星通信，還將在未來10年內(nèi)追加14億英鎊投資其他項(xiàng)目，包括增強(qiáng)“天域感知”（SDA）能力、建立國家太空作戰(zhàn)中心等。

4 結(jié)語

英國太空戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)在于其整體性和依賴性。英國就像大多數(shù)其他歐洲國家一樣，必須應(yīng)對(duì)一體化和對(duì)其他國家的依賴問題。由于發(fā)展航天發(fā)射能力和國內(nèi)衛(wèi)星建設(shè)鏈的高昂成本，英國無法在大多數(shù)航天活動(dòng)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)戰(zhàn)略主權(quán)。任何自主能力的提升也只是有希望提高英國在某些領(lǐng)域的運(yùn)行獨(dú)立性，但不能推翻其對(duì)北美和歐洲航天工業(yè)和軍事基礎(chǔ)設(shè)施的根深蒂固的結(jié)構(gòu)性依賴。

與美國不同，英國航天部門的規(guī)模沒有那么大；雖然增速很快，但其165億英鎊的體量?jī)H占據(jù)全球航天市場(chǎng)約6%的份額，相比在2030年將這一份額擴(kuò)大到10%的目標(biāo)還有不少差距。這可能會(huì)讓英國國家航天委員會(huì)的工作更容易，但也提出了一個(gè)問題，即它是否必要。美國國家航天委員會(huì)有能力作出影響龐大的美國航天部門的決策，然后制定全球航天工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；英國國家航天委員會(huì)可能更關(guān)注平衡英國與ESA等組織和其他歐洲國家之間的利益，以及在科學(xué)和工業(yè)等具體方面與美國等國家進(jìn)行合作。無論是協(xié)調(diào)國內(nèi)的太空活動(dòng)，還是管理英國在全球太空政治中的權(quán)力政治地位，一味效仿美國的做法可能都不是服務(wù)于英國太空利益的最佳方式。