鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村水環(huán)境污染多元共治路徑研究

范倉海，湯冠松

（河海大學公共管理學院，南京 211100）

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題日益凸顯。黨的十九大以來，國家高度重視生態(tài)文明建設，2018年中共中央、國務院發(fā)布《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，強調(diào)要加強農(nóng)村突出環(huán)境問題綜合治理，加強農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展行動，加強農(nóng)村水環(huán)境治理和農(nóng)村飲用水水源保護，實施農(nóng)村生態(tài)清潔小流域建設［1］。所謂水環(huán)境，《環(huán)境科學大辭典》中將其界定為“地球上分布的各種水體以及與其密切相連的諸環(huán)境要素如河床、海岸、植被、土壤等”，主要由地表水環(huán)境和地下水環(huán)境兩部分組成。加強農(nóng)村水環(huán)境污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，將有力推動農(nóng)村良好生態(tài)環(huán)境建設，對落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，實現(xiàn)人與自然和諧具有重要意義。目前，政府單一主體承包了農(nóng)村水環(huán)境污染治理的責任和工作，這不僅給政府帶來了沉重的治理負擔，也無法達到有效治理的良好預期。因此，本研究在對農(nóng)村水環(huán)境污染治理困境進行剖析的基礎上，提出構(gòu)建農(nóng)村水環(huán)境污染治理的政府-市場-社會多元共治模式，以期為農(nóng)村水環(huán)境的改善提供新的思路，加快農(nóng)村生態(tài)文明建設步伐。

1 中國農(nóng)村水環(huán)境污染現(xiàn)狀

1.1 污染程度嚴重

隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，大量的生活垃圾、農(nóng)藥殘留、養(yǎng)殖畜禽排泄以及工業(yè)廢棄物的排放等導致農(nóng)村水環(huán)境污染嚴重。據(jù)2020年公布的《第二次全國污染源普查公報》［2］顯示，農(nóng)業(yè)源水污染排放物中化學需氧量（COD）含量占全國水污染排放物的49.8%，總磷（TP）含量超過工業(yè)源占全國水污染排放物的67.2%（表1）。在63.95萬個生活源普查對象中，農(nóng)村生活源水污染排放物中COD和動植物油量均超過城鎮(zhèn)，分別占生活源水污染物排放總量的50.8%和63.9%（表2）。環(huán)境保護部在2013年2月的官方文件中首次表明中國存在“癌癥村”，而未經(jīng)處理的污水水源是造成疾病的主要原因之一［3］。農(nóng)村水污染已經(jīng)對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成嚴重的破壞，直接危害著公眾的身體健康。

表1 農(nóng)業(yè)源和工業(yè)源中水污染排放物總量統(tǒng)計（單位：萬t）

表2 生活源水污染排放物情況統(tǒng)計 （單位：萬t）

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2016—2020年全國農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水和生態(tài)用水量的相關數(shù)據(jù)（表3）可以看出，歷年來農(nóng)業(yè)用水量最多，2020年農(nóng)業(yè)用水量高達3 612.4億m3，占全國總用水量的62.1%。農(nóng)田灌溉用水量大，造成了農(nóng)村地區(qū)的面源污染嚴重，同時由于城鎮(zhèn)化進程的加快，需水量大、污染程度高的企業(yè)逐漸從一線地區(qū)遷移到二線、三線地區(qū)，將污染物從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，造成了農(nóng)村地區(qū)面源和點源的雙重污染。

表3 2016—2020年全國用水量情況統(tǒng)計（單位：億m3）

1.2 污染源繁雜

1.2.1 種植業(yè)污染農(nóng)村是糧食作物的生產(chǎn)基地，農(nóng)作物生產(chǎn)過程中除需要大量的灌溉用水外，還需要大量化肥、農(nóng)藥和塑料薄膜等物料投入。全國污染源普查結(jié)果顯示，種植業(yè)水污染排放物中氮含量占農(nóng)業(yè)源水污染總氮量的50.9%，氮含量高會導致水體的富營養(yǎng)化，嚴重污染農(nóng)村水環(huán)境。根據(jù)國家統(tǒng)計局2016—2019年的數(shù)據(jù)顯示（表4），農(nóng)用化肥施用折純量每年投入高達5 000萬t。2019年中國農(nóng)業(yè)每公頃土地化肥使用量是全球的2.9倍（表5）；歷年來中國農(nóng)藥和農(nóng)用塑料薄膜使用量也數(shù)目龐大，2019年中國農(nóng)業(yè)每公頃農(nóng)藥使用量是全球的4.9倍，超出美國、英國等發(fā)達國家3倍多（表5）。而大量塑料薄膜由于無法降解常年堆積在農(nóng)田里，破壞了土地生態(tài)。同時由于中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平還有待提高，大量的化肥和農(nóng)藥未能有效利用而污染著地表水和地下水。據(jù)統(tǒng)計，水稻、玉米、小麥三大糧食作物化肥利用率僅為40.2%，農(nóng)藥利用率僅為40.6%。

表4 2016—2019年農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥和塑料薄膜使用量情況統(tǒng)計 （單位：萬t）

表5 2019年多國化肥、農(nóng)藥使用量情況統(tǒng)計（單位：kg∕hm2）

1.2.2 畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染為更好地滿足市場需求，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)模和養(yǎng)殖數(shù)量不斷擴大。據(jù)測算，飼養(yǎng)一只雞、一頭豬、一頭牛每年所排放的糞尿、污水和臭氣的污染負荷，其人口當量分別是0.5～0.7人、10～13人、30～40人［4］。據(jù)統(tǒng)計，2020年底豬的飼養(yǎng)量為4.07億頭，全國豬的排泄量就相當于8.14億人口糞便排泄量，其污染負荷相當于53.91億人口?！兜诙稳珖廴驹雌詹楣珗蟆分行笄蒺B(yǎng)殖業(yè)污染排放物中COD和TP含量分別占農(nóng)村水污染排放物總量的57.0%和38.0%。目前，農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)逐步走向集約化管理和生產(chǎn)，但是由于管理人員環(huán)保意識不足，污染處理設施簡陋，農(nóng)村沼氣池建設滯后以及畜禽養(yǎng)殖場選址不合理等，造成了一方面畜禽糞尿得不到適當處理，無法有效還田利用、增強土壤肥力，造成資源的浪費；另一方面大量畜禽排泄物未經(jīng)處理直接排入河流中，引起水體富營養(yǎng)化、水體發(fā)臭以及滋生細菌和寄生蟲，導致農(nóng)村水環(huán)境惡化，也給人們的身體健康帶來隱患。

1.2.3 水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)污染農(nóng)村水產(chǎn)養(yǎng)殖廠大多靠近水系比較集中的河湖周圍，同時為了保證水產(chǎn)品質(zhì)量，養(yǎng)殖廠需要定期投入大量的喂養(yǎng)飼料以及注入和排放大量水源。水產(chǎn)養(yǎng)殖飼料中含有的氮、磷等元素，魚類的吸收率分別只有9.1%和17.4%，未被吸收的飼料以及魚類等養(yǎng)殖物的排泄物全部存留在水體中，造成水功能退化。此外，水產(chǎn)養(yǎng)殖中投放的大量化學藥物和抗生素等殘留物會污染水域，影響水域中生物的棲息和繁衍，造成水環(huán)境中生物多樣性減少，破環(huán)生態(tài)鏈［5］。

1.2.4 農(nóng)村生活污染農(nóng)村生活污染主要來源包括人們在飲食、洗滌、烹飪、清潔衛(wèi)生等過程中產(chǎn)生的生活污水和人們在日常生活中產(chǎn)生的固體廢棄物垃圾（包括有機垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾）［6］。雖然農(nóng)村也設有污水處理設備，但集中式污水處理量遠不如城鎮(zhèn)。《第二次全國污染源普查公報》中城鎮(zhèn)集中污水處理量為595.75億m3，而農(nóng)村的僅為10.26億m3，其中農(nóng)村生活污水的集中處理量更是遠低于城鎮(zhèn)。農(nóng)村生活污水的處理方式主要是通過化糞池處理、直接滲入土壤或流入溝渠河道［7］，這些未經(jīng)處理的生活污水中含有大量污染水體的動植物油、氨氮、磷等污染元素，造成農(nóng)村水環(huán)境污染。同時隨著人們生活水平和購買力的提高，農(nóng)村固體廢棄物垃圾也不斷增多，而農(nóng)村缺少大型集中的垃圾堆放和處理場所，并且人們垃圾分類意識不高，從而導致大量生活垃圾被隨意丟棄和堆放，長時間得不到有效處理。這些生活垃圾不僅會污染地表水，還會滲透到土壤里污染土地和地下水，其中有害垃圾中的有毒物質(zhì)也深深危害著人們的身體健康。

1.2.5 工業(yè)“三廢”污染農(nóng)村水環(huán)境污染中的外源污染主要是由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的工業(yè)“三廢”污染。城鎮(zhèn)化建設過程中一些經(jīng)濟發(fā)展快的城市逐漸關停了污染企業(yè)，轉(zhuǎn)而發(fā)展技術(shù)含量高、人才需求量高、環(huán)境污染程度低的新興產(chǎn)業(yè)。而經(jīng)濟相對落后的地方為了帶動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，對招商引資項目趨之若鶩，不斷承接發(fā)達地區(qū)原來的高污染項目，從而使大量對環(huán)境污染嚴重的工廠將陣地轉(zhuǎn)移到農(nóng)村。由于企業(yè)環(huán)保意識薄弱和社會責任感缺乏，為了追求自身利益最大化，不惜以犧牲環(huán)境為代價，大量工業(yè)污水和固體廢棄物未經(jīng)處理就排入河流中，給農(nóng)村水環(huán)境帶來“二次傷害”。地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟，大多放任企業(yè)污水未達標或直接排放的行為，成為了企業(yè)破環(huán)農(nóng)村水環(huán)境的保護傘。

2 農(nóng)村水環(huán)境治理的特點

2.1 農(nóng)村水環(huán)境的公共物品屬性

作為基礎性資源，農(nóng)村水環(huán)境具有非競爭性和非排他性，屬于典型的公共物品。任何主體對農(nóng)村水環(huán)境的消費都不會妨礙其他主體平等得到相同的享用，即使是對農(nóng)村水環(huán)境影響很大的排污企業(yè)，從技術(shù)上說也沒有辦法將其完全排除在外。農(nóng)村水環(huán)境的公共物品屬性，使得市場無法進行資源的最優(yōu)配置，在農(nóng)村水環(huán)境治理過程中存在政府、企業(yè)和公眾“搭便車”的現(xiàn)象，無法通過單一主體的努力實現(xiàn)農(nóng)村水環(huán)境的有效治理。

2.2 農(nóng)村水環(huán)境治理問題性質(zhì)的復雜性

農(nóng)村水環(huán)境的破壞是多種因素長期作用的結(jié)果，而這也決定了農(nóng)村水環(huán)境治理的復雜性。其復雜性主要體現(xiàn)在：一是農(nóng)村水環(huán)境治理是復雜的知識和技術(shù)難題，污染源的勘察、檢測、治理方案的形成和改進需要精密的儀器、多學科的知識做支撐；二是農(nóng)村水環(huán)境治理是涉及多方主體復雜的社會問題，水環(huán)境治理中的經(jīng)濟利益關系、治理主體間的合作與沖突化解以及治理后的農(nóng)村水環(huán)境保護問題等，都使農(nóng)村水環(huán)境治理工作更加復雜棘手。

2.3 農(nóng)村水環(huán)境治理主體的多元性

水環(huán)境的公共物品屬性決定了農(nóng)村水環(huán)境治理是一項涉及政府、企業(yè)、公眾、非政府性組織的集體性活動。政府強制性的水環(huán)境治理干預手段，使得水環(huán)境治理效率低、治理成本高，存在信息不對稱、地方保護主義、“尋租”腐敗等政府失靈問題；水資源的外部性使得“市場失靈”，市場機制下“無形的手”無法實現(xiàn)資源的有效配置；而公眾則存在追求個人利益最大化的理性經(jīng)濟人和機會主義行為特征，在水環(huán)境治理過程中容易出現(xiàn)“搭便車”的現(xiàn)象。因此，農(nóng)村水環(huán)境有效治理需要多個利益主體共同參與、協(xié)同合作。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村水環(huán)境治理面臨的現(xiàn)實困境

良好的水環(huán)境是實現(xiàn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的先決條件和重要保障。鄉(xiāng)村振興背景下要建成經(jīng)濟繁榮、設施完善、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的社會主義新農(nóng)村，農(nóng)村水環(huán)境治理是新農(nóng)村建設的重要環(huán)節(jié)之一。黨的十九大以來，黨和國家更加重視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設，明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的階段性目標為到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)。政府、市場、公眾和非政府組織作為農(nóng)村水環(huán)境治理必不可少的主體，在農(nóng)村水環(huán)境治理中發(fā)揮著重要的作用，但目前農(nóng)村水環(huán)境治理中還存在政府“直控型”水環(huán)境治理行為偏差、市場主體參與水環(huán)境治理動力缺乏、社會力量在水環(huán)境治理中參與受限等問題。

3.1 政府直控型水環(huán)境治理行為偏差

3.1.1 法律干預：農(nóng)村水環(huán)境保護法律法規(guī)不健全所謂政府法律干預，是指將水環(huán)境保護的政策措施和經(jīng)濟措施上升為國家意志，以法律法規(guī)為載體，以國家強制力為后盾，實現(xiàn)國家對水環(huán)境治理必要的宏觀調(diào)控。盡管中國生態(tài)環(huán)境保護方面的法律法規(guī)數(shù)量較多，但是專門針對農(nóng)村水環(huán)境治理方面的法律法規(guī)還較欠缺?！吨腥A人民共和國水污染防治法》（2017）中涉及農(nóng)村水環(huán)境治理的法律條文包括第一章總則中第三條“水污染防治應當堅持預防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則，優(yōu)先保護飲用水水源，嚴格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染，防治農(nóng)業(yè)面源污染”；第四章第四節(jié)“地方政府統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村污水和垃圾處理，農(nóng)藥和化肥使用以及畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖管理標準，禁止向農(nóng)田灌溉渠道排放工業(yè)廢水或者醫(yī)療污水”等內(nèi)容。可以看出，一方面涉及農(nóng)村水環(huán)境治理的法律條文較少，涵蓋內(nèi)容不全；另一方面法律規(guī)定較宏觀，缺乏針對性和可操作性。

3.1.2 行政干預：地方政府水環(huán)境政策執(zhí)行不到位農(nóng)村水環(huán)境治理中的行政干預主要是政府利用其行政權(quán)力對農(nóng)村水環(huán)境治理制定短期和長期的政策與規(guī)劃以及保證相關政策措施的落實。目前，在政策的實際操作過程中，地方政府存在政策執(zhí)行不到位的問題。一是地方政府在農(nóng)村水環(huán)境政策執(zhí)行中權(quán)責不對等，在地方水環(huán)境政策執(zhí)行中出現(xiàn)環(huán)境責任越大但在地方政治權(quán)利結(jié)構(gòu)中地位越弱的情況，導致地方環(huán)保部門在水環(huán)境治理過程中處于被動地位，受制于地方行政首長以及無法有效協(xié)調(diào)其他職能部門的水環(huán)境治理工作；二是地方政府農(nóng)村水環(huán)境治理財政投入受限，一方面，中央對地方的轉(zhuǎn)移性支付無法完全彌補地方政府的財政缺口，另一方面，分稅制改革以來，以事權(quán)下移、財權(quán)上收為特征的財政集權(quán)模式［8］大大削弱了地方財政收入，導致地方政府在環(huán)境治理方面財政支出少，甚至對能為地方財政貢獻更多收益的高污染企業(yè)亮綠燈；三是地方政府農(nóng)村水環(huán)境治理政策執(zhí)行監(jiān)督機制不健全。在農(nóng)村水環(huán)境治理中沒有建立起對地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的有效監(jiān)督與反饋機制，體制內(nèi)監(jiān)督渠道是封閉的自我監(jiān)督系統(tǒng)，公眾參與在監(jiān)督機制中被邊緣化，公眾反饋缺乏暢通的制度性表達渠道［9］。

3.1.3 經(jīng)濟干預：城鄉(xiāng)分治中治污資金投入不公平在中國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，一直存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，政府在城市水環(huán)境治理中投入的資金遠高于用于農(nóng)村水環(huán)境治理的資金投入。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的《2019年城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒》（表6）可知，2019年城市污水處理投入資金比農(nóng)村高528.01億元，城市污水處理廠總數(shù)比農(nóng)村多641座，城市污水處理率是農(nóng)村的5.3倍。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異導致政府水環(huán)境治理優(yōu)惠政策、水環(huán)境治理資金和技術(shù)投入向城市傾斜，農(nóng)村水環(huán)境治理投入不足增加了農(nóng)村水環(huán)境治理的難度和壓力。

表6 城鄉(xiāng)水污染處理情況統(tǒng)計

3.2 市場主體參與水環(huán)境治理動力缺乏

3.2.1 企業(yè)參與農(nóng)村水環(huán)境治理的積極性低隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，以及城市環(huán)境污染治理力度的加大，農(nóng)村承接了大量從城市轉(zhuǎn)移的高污染和高耗能企業(yè)，按照“誰污染、誰治理”的準則，高污染企業(yè)對農(nóng)村水環(huán)境治理應該承擔主要責任，但是現(xiàn)實卻是一些企業(yè)不僅不積極對農(nóng)村水環(huán)境治理給予資金和技術(shù)支持，反而為降低成本選擇超標排放。企業(yè)在參與農(nóng)村水環(huán)境治理中積極性低的主要原因有：一方面排污企業(yè)以盈利為目標、環(huán)保意識淡薄、社會責任感不強，極力追求生產(chǎn)成本最小化和經(jīng)濟收益最大化，引入先進的凈水設備和技術(shù)會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，從而減少了利潤收益；另一方面中國環(huán)境保護領域存在“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)象，環(huán)境法律責任包括環(huán)境行政責任、環(huán)境民事責任和環(huán)境刑事責任，但中國對企業(yè)違法的環(huán)境責任追究存在行政處罰力度小、民事賠償法律機制不完善、刑事制裁中放縱環(huán)境罪犯的問題［9］，從而導致企業(yè)治污積極性不高，“知法犯法”現(xiàn)象屢禁不止。

3.2.2 農(nóng)村水環(huán)境治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實力弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或以農(nóng)民投資為主，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括所轄村）舉辦的承擔支援農(nóng)業(yè)義務的各類企業(yè)，是中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)多形式、多層次、多門類、多渠道的合作企業(yè)和個體企業(yè)的統(tǒng)稱［10］。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在帶動農(nóng)村人口就業(yè)、加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程、推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展中起到重要的作用。但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在技術(shù)含量低、粗放型生產(chǎn)的特征，生產(chǎn)過程中造成農(nóng)村水環(huán)境污染。在農(nóng)村水環(huán)境治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于自身規(guī)模小、生產(chǎn)設備簡單老舊、污水處理設施緊缺、環(huán)保意識淡薄以及環(huán)境保護的資金支出有限，在響應國家環(huán)境保護政策中顯得力不從心。

3.3 社會力量在水環(huán)境治理中參與受限

3.3.1 水環(huán)境治理信息不對稱制約著公眾參與農(nóng)村水環(huán)境治理信息包括水環(huán)境方面的科學知識以及水環(huán)境治理活動信息［11］。獲取水環(huán)境治理相關信息是公眾參與環(huán)境治理的前提。但是實踐中普遍存在各相關治理主體之間信息不對稱問題，尤其是公眾對相關信息知情的欠缺，這是制約公眾參與的一個重要原因。公眾無法獲得公開透明的信息主要原因在于：一方面作為主要環(huán)境信息提供者的政府對某些環(huán)境信息和數(shù)據(jù)進行壟斷，政府相關網(wǎng)站的環(huán)保信息不完善、不更新；另一方面有關科學的、專業(yè)的水環(huán)境知識缺乏普及宣傳和教育，公眾對水環(huán)境治理知識的不了解，也限制了其在水環(huán)境政策制定環(huán)節(jié)、水環(huán)境政策執(zhí)行環(huán)節(jié)、水環(huán)境治理監(jiān)督考核環(huán)節(jié)的有效參與。

3.3.2 農(nóng)村水環(huán)境治理中環(huán)保NGO發(fā)育不足非政府組織（簡稱NGO）是具有非盈利性、非政府性、組織性、自治性和自愿性的獨立于政府和企業(yè)之外的社會組織。環(huán)保NGO是指以環(huán)境保護和環(huán)境治理為特定目標的非政府組織，是環(huán)境保護中除政府和企業(yè)之外的又一治理主體。環(huán)保NGO在幫助政府進行重大環(huán)境政策調(diào)研論證、監(jiān)督政府履行環(huán)保職責、督促企業(yè)承擔社會責任、開展環(huán)保宣傳教育、推動環(huán)保中的公眾參與以及開展環(huán)境維權(quán)和推動環(huán)境公益訴訟中發(fā)揮重要的作用［12］。但中國眾多環(huán)保NGO在參與水環(huán)境治理的過程中還存在一些問題：一是注冊門檻高，全國性社團的最低注冊資金是10萬元，跨行政區(qū)域的社團和地方性社團的最低注冊資金是3萬元［13］，高額的注冊成本提高了國內(nèi)環(huán)保NGO的注冊門檻；二是對政府的依賴性強，缺乏獨立性；三是組織管理和能力建設方面薄弱，保障環(huán)保NGO發(fā)展的法律法規(guī)不健全。總體來看，農(nóng)村水環(huán)境治理中環(huán)保NGO發(fā)育不夠成熟。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下提升農(nóng)村水環(huán)境多元共治的路徑選擇

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，農(nóng)村水環(huán)境治理涉及多方主體的利益，傳統(tǒng)的以政府強制性權(quán)利作為惟一管理力量和單一權(quán)力中心的治理模式無法從根本上解決農(nóng)村水環(huán)境污染問題，無法協(xié)調(diào)多主體之間的利益沖突。多元共治理論強調(diào)農(nóng)村基層社會管理權(quán)力行使主體的多元化參與，要求將體制外組織資源納入對農(nóng)村基層社會管理主體的考察范圍，改變過去政府“大包大攬”的作風［14］，構(gòu)建政府、市場、社會多元主體相互認同、協(xié)商合作、自主發(fā)展的農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理模式（圖1）。

圖1 農(nóng)村水環(huán)境多元共治結(jié)構(gòu)

4.1 強化農(nóng)村水環(huán)境治理公共利益目標

農(nóng)村水環(huán)境治理中各利益主體的協(xié)同合作建立在對農(nóng)村水環(huán)境治理公共利益目標認識的基礎上，沒有明確的公共利益目標會降低各利益主體參與的積極性和主動性。農(nóng)村水環(huán)境治理的公共利益目標就是改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，打造美麗鄉(xiāng)村。明確和強調(diào)公共利益目標有利于增強協(xié)同治理中各利益主體間的凝聚力和向心力，以及各利益主體之間的相互信任和協(xié)調(diào)程度［15］。

培育公共利益的價值理念，首先地方政府要重視農(nóng)村水環(huán)境治理問題，樹立生態(tài)環(huán)境保護的意識，增強基層政府農(nóng)村水環(huán)境治理的能力。其次地方政府要借助廣播、電視、新媒體等多元化傳播渠道加強環(huán)境保護的宣傳教育，培育公眾環(huán)境保護的主人翁意識，增強企業(yè)對農(nóng)村水環(huán)境治理公共利益目標的接受和認同，提高企業(yè)的社會責任感。

4.2 明確水環(huán)境多元共治中多元主體職責

農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理要求多個利益主體在協(xié)同合作的基礎上積極參與，明確各利益主體在農(nóng)村水環(huán)境治理中的職責，有利于促進相互間信息交流和監(jiān)督評價。

政府在農(nóng)村水環(huán)境治理中起主導作用，對農(nóng)村水環(huán)境治理承擔主要責任。縱向上，中央政府和地方政府在農(nóng)村水環(huán)境治理問題上是委托代理關系，地方政府是中央在地方環(huán)境問題上的政策執(zhí)行者，為保證地方政府政策執(zhí)行的有效性，一是要建立起有針對性、完善的農(nóng)村水環(huán)境治理法律法規(guī)體系，確保地方政府在水環(huán)境治理政策制定和執(zhí)行中有法可依；二是改變GDP掛帥的績效考核方式，將環(huán)境治理作為一項硬性考核指標與地方官員仕途升遷相掛鉤；三是保證中央政府對地方持續(xù)穩(wěn)定的環(huán)境治理資金投入，優(yōu)化農(nóng)村環(huán)保專項資金申請流程，以確保資金能夠深入到基層政府。橫向上，一是整合地方政府各部門在農(nóng)村水環(huán)境治理中的政策執(zhí)行職能，加強各部門之間的信息共享和交流合作，增強基層環(huán)保部門在農(nóng)村水環(huán)境治理中的權(quán)力地位；二是加強城鄉(xiāng)一體化建設，全面貫徹“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”政策，鼓勵城市對農(nóng)村水污染治理技術(shù)、資金和人才方面的支持。

企業(yè)是農(nóng)村水環(huán)境的主要污染者，也是農(nóng)村水環(huán)境的主要負責者。企業(yè)要增強社會責任感主動承擔起水環(huán)境治理的責任，嚴格遵守相關法律法規(guī)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，自覺接受政府的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督。同時響應國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的號召，積極承包水污染整治項目，為農(nóng)村水環(huán)境治理提供資金和技術(shù)支持。

社會群體主要包括公眾和環(huán)保NGO。公眾在農(nóng)村水環(huán)境治理中的職責一方面是主動接受環(huán)保宣傳教育，提高環(huán)保意識；另一方面是積極參與農(nóng)村水環(huán)境治理，承擔起對企業(yè)排污行為和政府環(huán)境治理政策執(zhí)行情況的監(jiān)督和反饋責任。環(huán)保NGO作為農(nóng)村水環(huán)境治理中的重要力量，要拓寬投資融資渠道，加快自身組織結(jié)構(gòu)和能力建設，推動環(huán)保NGO同盟間合作和信息交流，充分履行監(jiān)督職責。

4.3 加大政府對參與主體的激勵和支持

農(nóng)村水環(huán)境協(xié)同治理要求改變政府單一主導的水環(huán)境治理模式，吸引企業(yè)、公眾、非政府組織等多元主體的參與。而各利益主體都具備經(jīng)濟人屬性和存在機會主義傾向，政府加大對各利益主體參與農(nóng)村水環(huán)境治理的激勵和支持，能夠最大程度上保障相關利益主體的個人利益與集體利益相結(jié)合，實現(xiàn)共同利益最大化。

在對企業(yè)激勵和支持方面，一是切實發(fā)揮全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系作用，通過財政擔保費率補貼和以獎代補等，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持力度［1］；二是建立完善的水權(quán)和排污權(quán)交易市場，創(chuàng)新市場機制在農(nóng)村水環(huán)境治理中的作用。在對公眾激勵和支持方面，一是在農(nóng)村水環(huán)境治理中要保護好農(nóng)戶的利益，對積極參與水環(huán)境治理的農(nóng)戶進行經(jīng)濟補貼和表彰宣傳；二是提高農(nóng)村德治水平，建立道德激勵約束機制，提高基層自我管理、自我教育、自我服務、自我監(jiān)督的自治能力。在對非政府組織激勵和支持方面，一是合理降低環(huán)保NGO注冊門檻，完善支持環(huán)保NGO運作的法律法規(guī)體系，提高環(huán)保NGO在環(huán)境政策制定和監(jiān)督環(huán)境政策執(zhí)行中的參與感和話語權(quán)；二是政府要加大對環(huán)保NGO組織體系和能力建設的資金和人才支持，推動環(huán)保NGO的發(fā)展壯大。

4.4 構(gòu)建水環(huán)境多元共治信息共享網(wǎng)絡

農(nóng)村水環(huán)境多元共治的一個重要前提就是構(gòu)建信息完備、溝通流暢的信息交流共享平臺，來維系各利益主體之間的信任合作。政府作為農(nóng)村水環(huán)境治理的主導力量，擁有市場和社會所不具備的收集水環(huán)境治理各方面情況的技術(shù)和資金優(yōu)勢，因此政府要承擔起搭建“政府-市場-社會”三方信息資源共享平臺的責任。首先，政府要保證水環(huán)境治理信息的公開透明，包括中央和地方政府的財政支出金額以及資金的使用情況，治理的技術(shù)支持情況，水環(huán)境治理中政府各部門的職能分工，基層政府水環(huán)境治理績效考核成效和獎懲情況，以及政府網(wǎng)站中農(nóng)村水環(huán)境治理相關數(shù)據(jù)要完整、更新須及時等方面。其次，除了政府部門網(wǎng)站中公眾意見征集和反饋渠道暢通之外，還需設立專門的農(nóng)村水環(huán)境治理相關的服務熱線和意見反饋專欄，及時整合和回應各主體的利益訴求。同時安排專業(yè)人士定期向公眾發(fā)布農(nóng)村水環(huán)境治理進度相關信息，以及普及水環(huán)境保護的專業(yè)知識和綠色農(nóng)業(yè)相關的種植與污染處理技術(shù)。此外，政府要引導企業(yè)主動公開生產(chǎn)經(jīng)營中水污染的處理和排放數(shù)據(jù)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新和分享先進的水污染處理技術(shù)。

5 結(jié)語

堅決打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，農(nóng)村水環(huán)境治理是重中之重。農(nóng)村水環(huán)境治理中各利益主體關系復雜，單靠政府強制性的行政管制并不能有效解決農(nóng)村水環(huán)境污染問題，只有充分調(diào)動市場和社會的力量，構(gòu)建起以政府為主導、多方利益主體共同參與的多元共治模式，才能從根本上解決農(nóng)村水環(huán)境問題。本研究在分析農(nóng)村水環(huán)境現(xiàn)狀和農(nóng)村水環(huán)境治理中存在問題的基礎上，從強化農(nóng)村水環(huán)境治理公共利益目標，明確水環(huán)境多元共治中多元主體職責，加大政府對參與主體的激勵和支持，構(gòu)建水環(huán)境多元共治的信息共享網(wǎng)絡4個方面提出農(nóng)村水環(huán)境治理的策略，期望能對農(nóng)村水污染問題的解決有所幫助。