非營利組織參與公共危機管理作用研究
——以河南鄭州7·20洪災為例

西南民族大學 王朝琴

處處有風險，時時有風險。德國著名的社會學家烏爾里?！へ悮び?986年在《風險社會》一書中第一次提出“風險社會”一詞，他將后現(xiàn)代社會稱為“風險社會”。風險社會是時代的副產(chǎn)品，它與社會發(fā)展程度緊密相連，并且不受具體社會活動、技術和環(huán)境的影響。受全球氣候變化等不可控因素的影響，我國自然災害頻發(fā)，種類繁多，分布地域廣。2020年爆發(fā)的新冠疫情、豬瘟雞瘟，2021年發(fā)生的河南鄭州7·20洪災事件，給我國的經(jīng)濟帶來了極大的損失。中共中央、國務院近日印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，提出要培育扶持基層公益性、服務性、互助性社會組織；創(chuàng)新社區(qū)與社會組織、社會工作者、社區(qū)志愿者、社會慈善資源的聯(lián)動機制。在有關政策的支持下，非營利組織蓬勃發(fā)展,成為中國社會發(fā)展領域的新興力量。截至目前，非營利組織在我國的醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、文化、社會、教育、經(jīng)濟、救助、扶貧等多個領域發(fā)揮了重要作用，引起了社會公眾和政府部門以及學者們廣泛關注。非營利組織參與公共危機管理的重要性日益凸顯。

一、理論依據(jù)及相關概念

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論起源于協(xié)同學，本身是“一門關于協(xié)作的 科學”，協(xié)同是一種價值理念，治理則是一種行為選擇。它由赫爾曼·哈肯創(chuàng)立于20世紀70年代（劉穎.非政府主體在公共危機管理模式中作用的優(yōu)化[J].法制與社會,2021(12):136-137.）。協(xié)同治理理論強調(diào)協(xié)同和治理概念的有機結(jié)合，重點在于主體的多樣性和各要素的互補功能。協(xié)同治理理論對指導我國公共危機管理實踐具有重要意義，為優(yōu)化公共危機管理模式，引導非政府主體參與等方面提供了理論基礎，從而探索出一條更適合我國現(xiàn)代社會發(fā)展的道路。由于政府和非營利組織具有的差異性，在資源多少、組織性質(zhì)和社會條件優(yōu)勢等方面有所不同，因而在參與危機管理中的目標、活動區(qū)域、資源獲取渠道以及危機管理手段上都有著各自差異。在7·20洪災救援中，也正因為社會力量的積極出動，救援工作才得以順利展開，挽救了很多生命，把損失降到了最低，一定程度上減輕了政府主體公共危機管理的壓力，紅十字會、基金會等公益組織的募捐，各社會企業(yè)以及個人的捐贈，都體現(xiàn)了協(xié)同治理的核心。

（二）公共危機

公共危機是指由內(nèi)部或外部各種不確定性因素引發(fā)的，使社會公眾的生命、財產(chǎn)等面臨嚴重挑戰(zhàn)的各類突發(fā)事件，通常表現(xiàn)出偶然性、突發(fā)性、緊急性等一系列特征。深刻的現(xiàn)代化變革必然伴隨接踵而至的社會動蕩和公共危機。公共危機的發(fā)生是偶然的，可能造成社會的恐慌，影響社會正常秩序，威脅人類健康?；谝陨?，本文認為，公共危機是指突然爆發(fā)的并嚴重影響了社會正常運作，威脅和損害人們的生命和財產(chǎn)安全以及對環(huán)境的破壞，從而需要政府和社會采取非常態(tài)的措施來進行管理和應對的一種緊急事件。

（三）非營利組織

非營利組織，學術界稱之為“第三部門”“社會組織”或“慈善組織”等。有關非營利組織的定義，美國薩拉蒙教授用非營利性、民間性、合法性、自主性、公益性、志愿性六個特征來定義非營利組織。我國王樂夫等學者的觀點是，非營利組織以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即組織本身并不具有行政權力的公共組織。與政府組織相比，最大的特點是非強制性和服務性。

現(xiàn)如今，逐漸發(fā)展起來的非營利組織不斷地活動在社會生活的各個領域，它們?yōu)樯鐣峁┎煌愋偷墓参锲放c服務，并參與社會問題治理，正發(fā)展成為社會治理的重要社會力量。

二、非營利組織參與公共危機管理的優(yōu)勢分析

（一）反應快，行動及時有效

公共危機事件具有突發(fā)性、緊急性和重大影響性等特點，非營利組織在應急管理過程中，具有比政府組織較強的信息收集能力，收到消息后，能夠快速動員組織成員，準確迅速地傳達有效信息，并與其他成員或組織進行協(xié)調(diào)溝通，采取緊急行動。以韓紅為首的明星公益組織，在7·20洪災發(fā)生后，組織團隊迅速帶好裝備和物資，趕往受災區(qū)，緊急展開救援。隨后聯(lián)合中國紅十字基金會等公益組織相繼捐款捐物，緊急支持救援人員和受災群眾，挽救了群眾生命和減少了財產(chǎn)損失。非營利組織在外能與群眾緊密聯(lián)系，并動員社會志愿者參與救援，從而達到高效參與危機治理的目的。

（二）專業(yè)性強，覆蓋面廣

非營利組織的成員來源于各行各業(yè)，具有相對較強的專業(yè)性。我國登記在冊的非營利組織都有明確的組織目標和使命，會針對不同的目標和領域吸納不同層面的專業(yè)技術人員，因此在面對不同的公共危機時，可以提供對應的專業(yè)人員來提供服務。例如，在抗擊新冠肺炎疫情工作中，河南鄭州市采取了“專業(yè)團隊+社會組織+志愿者”的形式，組建五千多支消殺隊伍，用以加強對居民樓、學校、醫(yī)院、集中安置點、集中隔離點等重點區(qū)域進行消殺，這些現(xiàn)實行動都體現(xiàn)了非營利組織積極配合政府，關注到政府關注不到的地方，彌補政府的空缺，更好更高效地處理公共危機。

（三）公信度高，感召力強

非營利組織發(fā)展至今盡管還存在不足，但是其在現(xiàn)今的社會治理中起著不可替代的作用，當政府所提供的產(chǎn)品或服務已經(jīng)無法滿足公眾的需求時，逐漸發(fā)展起來的非營利組織的捐助起到了彌補作用?，F(xiàn)在群眾對于非營利組織的認識有進一步提高，信任度提高。相比于政府組織，非營利組織在社會公眾面前更具親和力，在公共危機管理中更能親近民眾、維護社會秩序，保證公平，具有專業(yè)性和靈活性的優(yōu)勢，且做事公開透明高效更容易讓群眾接受，很容易鼓勵社會群眾積極主動參與到危機治理的服務中，還可以調(diào)動社會志愿者和大眾力量處理公共危機問題的積極性，增強公眾對非營利組織使命的認同感。作為公益性社會主體的非營利組織，在一定程度上能夠代表群眾利益，能夠充當政府和民間聯(lián)系的橋梁，能夠有效地協(xié)調(diào)政府與個人、社區(qū)三者的關系，促進它們之間達成共識。

三、當前非營利組織參與公共危機管理面臨的問題

（一）非營利組織參與公共危機管理外部因素

1.法律法規(guī)不健全，非營利組織參與公共危機管理角色定位模糊。

直至目前，能夠用來明確非營利組織在危機管理中的具體職能角色和應盡職責的法律法規(guī)尚未建立，也沒有相關法律法規(guī)對政府與非營利組織管理界限作明確劃分和說明。致使非營利組織在參與危機管理時無法可依，無理可循，也就失去了自身參與危機治理的優(yōu)勢和意義。根據(jù)現(xiàn)有的相關法律法規(guī)文件，可知大多是一些社會組織管理條例，且質(zhì)量較低，層次不夠，操作性也不強，過于注重程序和規(guī)則，甚至有些都未與時俱進，十年前的管理辦法至今依然還在沿用，缺乏時效性和系統(tǒng)性，限制了非營利組織參與公共危機管理的水平和速度。

2.非營利組織與政府部門未建成協(xié)調(diào)機制，兩者溝通合作難。

我國現(xiàn)在還是主要以政府為主導的公共危機管理模式，在公共危機管理中，政府始終處于核心領導地位，非營利組織承擔著協(xié)助與配合角色，以協(xié)助和配合政府工作。我國的政府部門對公共危機的管理通常是自上而下命令式的調(diào)配與支配，而非營利組織參與公共危機的治理，必然會增加政府主導危機治理的復雜程度，促使政府改變以往的執(zhí)政模式，加上發(fā)生過腐敗行為，政府對社會組織的約束也有一定的加強趨勢。政府對非營利組織缺乏信任，信息公開不足，非營利組織有時無法了解到正常的信息，無從與政府部門進行合作，究其原因是因為政府與非營利組織缺乏合適的協(xié)調(diào)機制與溝通機制。

（二）非營利組織參與公共危機管理內(nèi)部阻礙因素

1.自身資源缺乏，非營利組織有心而無力

首先體現(xiàn)在資金上，非營利組織在參與公共危機管理過程中,大多要依靠政府資源或者募捐籌集資金，資金來源是比較單一的，非營利組織不論是在人力、物力、財力方面，擺脫不了對政府組織的依賴性，無法實現(xiàn)獨立，非營利組織在一定程度上成為政府的附屬機構(gòu)。資金的短缺，資源的匱乏，非營利組織工作成員的經(jīng)濟收入無法得到有效保障，薪資方面缺乏競爭優(yōu)勢，因而缺乏優(yōu)秀的專業(yè)人才，尤其是協(xié)調(diào)能力很強的組織者，致使非營利組織在公共危機管理中無法發(fā)揮職能最大化作用。無法獲取第一手信息，也阻礙了非營利組織作用的發(fā)揮。

2.起步較晚，能力不足

我國非營利組織成立時間較晚，沒有足夠的專業(yè)經(jīng)驗，而且在成立時缺乏明確的宗旨與組織使命。自身的稚嫩導致非營利組織在公共危機管理過程中呈現(xiàn)混亂、公信力弱、專業(yè)性不足等問題。由此可知，我國的社會組織在數(shù)量規(guī)模及專業(yè)化水準等方面都有待提升。據(jù)中國發(fā)展研究基金會的一項調(diào)查顯示，竟然有87.9%的受訪組織是沒有常規(guī)的應急救災業(yè)務，這說明我國非營利組織在公共危機治理過程中經(jīng)常面臨“專業(yè)不對口”等尷尬局面。自身造血能力欠缺，資金短缺已經(jīng)成為我國非營利組織最顯著問題，進而影響了非營利組織參與公共危機管理職能的發(fā)揮和提供服務的效果。

3.非營利組織緊急救援體系不健全

目前，我國只有少數(shù)非營利組織建立起全面的應急體系，具體內(nèi)容包括領導指揮系統(tǒng)、工作流程、社會動員計劃、自我監(jiān)督機制等，但大多數(shù)組織是沒有的，多是在危機到來時才作出決定，采取緊急救援措施，臨時性調(diào)配資源和招募社會志愿者。面對相同的危機事件，不同組織之間由于其異質(zhì)性和溝通較少，無法達成聯(lián)手，互相配合，取長補短，因此，在協(xié)助配合政府部門參與公共危機管理過程中，非營利組織表現(xiàn)出了一定程度的盲目性，缺乏一定的有序性和科學性。

四、有效發(fā)揮非營利組織參與公共危機管理積極作用的建議

（一）完善法律法規(guī)，提供優(yōu)良的環(huán)境促進非營利組織的發(fā)展

加快構(gòu)建相關法律法規(guī)體系，政府在法律法規(guī)上應明確非營利組織的地位和參與公共危機治理職責和權限以及兩者的關系，約束和規(guī)范非營利組織在參與公共危機管理過程中的行為方式和運行機制等，為非營利組織參與公共危機管理提供法合法性保障。政府要對非營利組織在公共危機發(fā)生時捐款物資的出入情況進行嚴格監(jiān)督，使其做到在陽光下運行，做到“曬賬本”，確保非營利組織的應急救援行為與政府方向不發(fā)生偏離，更好地體現(xiàn)非營利組織參與公共危機管理的優(yōu)勢，實現(xiàn)有效參與。

（二）政府要積極與非營利組織建立合作機制

所謂合作能實現(xiàn)共贏，政府要樹立合作意識，建立與非營利組織公共危機管理的長效機制，創(chuàng)新公共危機管理模式。政府組織應充分認識到非營利組織參與危機管理過程中的優(yōu)勢，需要轉(zhuǎn)變危機處理的觀念，并與非營利組織建立起一套合作互助、分權自治、權責統(tǒng)一的危機管理協(xié)調(diào)機制，同時要適當放權，給非營利組織參與危機治理的機會，支持非營利組織的工作，從而加強政府與非營利組織的工作協(xié)調(diào)互動。非營利組織還應根據(jù)其目標和使命，全力支持政府部門履行職責，服從各部門的命令和安排，在保持獨立的同時，積極與政府交往?？s小與政府能力的差距，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，確保公共危機管理實現(xiàn)有效互聯(lián)互通和互補性。

（三）非營利組織要加強內(nèi)部管理，提高公共危機治理的能力

非營利組織提高自身管理能力，加強內(nèi)部的制度建設與管理體系建設，實現(xiàn)管理的合理化、科學化和制度化。明確組織的宗旨與組織使命，制定組織內(nèi)部公共危機處理的基本程序，明確內(nèi)部部門與人員的責權范圍，制定內(nèi)部指揮系統(tǒng)與具體工作流程。非營利組織要提高自身的募資能力，建立多種籌資渠道，廣泛吸納來自社會的捐贈，在保證使命完成和目標實現(xiàn)的情況下，積極與社會企業(yè)合作，增加經(jīng)營性收入，增強組織的造血功能，從而在源頭上解決資金短缺問題，實現(xiàn)長期發(fā)展，提高非營利組織的社會公信力，以獲得更多的公眾支持，獲取多種多樣的資源，才能提高組織本身應對危機的能力。

（四）完善公共危機管理體系

各非營利組織之間要建立真誠的合作，相互尊重，成為信息共享的戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關系。

完善緊急援助救治體系，落實科學規(guī)范的項目運作程序。建立“決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)”三者統(tǒng)一的管理體系，形成工作流程和社會動員計劃；自我監(jiān)測、危機管理和評估以及與政府有效協(xié)調(diào)和聯(lián)絡的機制。非營利組織還要建立應急處理小組，成立具有專業(yè)應急決策能力的團隊。設立災后心理安撫小組，以便安撫好危機受害者的情緒和心理，做好災后重建工作。