市容環(huán)境衛(wèi)生管理問題研究

煙臺市芝罘區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理中心 趙洋

一、引言

面對人民群眾對于構(gòu)建生態(tài)宜居城市的需要，為解決環(huán)境污染、城市公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足等一系列城市環(huán)境問題，各級政府務(wù)必把進(jìn)一步加強(qiáng)公共服務(wù)、營造宜居城市環(huán)境、創(chuàng)新城市環(huán)境治理模式作為城市環(huán)境治理工作的當(dāng)務(wù)之急。

二、市容環(huán)境的含義

市容環(huán)境涵蓋了多方面的內(nèi)容，包括環(huán)境衛(wèi)生、城市綠化、戶外廣告、市政設(shè)施管理等，同時也包含提升廣大市民環(huán)保意識這一教育層面的內(nèi)容，有著綜合性強(qiáng)、管理難度大的特點。同時，這一領(lǐng)域的學(xué)者對市容環(huán)境的含義進(jìn)行了進(jìn)一步解釋，即從城市發(fā)展和競爭力的角度來看，市容環(huán)境不僅包含城市的地理位置、自然環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施以及社會秩序，還包括城市中居民的一切社會活動，是通過外在的環(huán)境、外貌形象為載體所展現(xiàn)的信息的總和。本文釆用的是國務(wù)院令第101號《城市市容與環(huán)境衛(wèi)生管理條例》文件中提出的含義，文件中把市容環(huán)境劃分為城市市容和城市環(huán)境衛(wèi)生兩個方面，其中，城市市容指的是城市中的建筑和設(shè)施，如建筑物、門面建筑和外立面、戶外廣告和標(biāo)志、市政公用設(shè)施、園林綠化、市區(qū)出行的交通運輸工具、施工工地等，城市環(huán)境衛(wèi)生指的是公共區(qū)域要達(dá)到環(huán)境衛(wèi)生的標(biāo)準(zhǔn)。

三、煙臺市政府推進(jìn)市容環(huán)境治理現(xiàn)狀及問題分析

（一）煙臺市市容環(huán)境治理現(xiàn)狀

1.破解環(huán)衛(wèi)治理難題

（1）優(yōu)化主次道路保潔水準(zhǔn)。聚焦主次道路保潔不能“到邊到底”，實現(xiàn)作業(yè)精細(xì)化、監(jiān)管制度化、路面見本色。

（2）提升背街小巷保潔檔次。聚焦背街小巷保潔方式長期低效、設(shè)備歷史欠賬嚴(yán)重等問題，以全域保潔為方向，全面理順主次干道和背街小巷清潔范圍及職責(zé)分工，深入推進(jìn)背街小巷環(huán)衛(wèi)改革，全面完善人財保障，試點推行“五步作業(yè)法”，探索落實新型作業(yè)模式，推動背街保潔體制機(jī)制全面理順，保潔質(zhì)量同主次道路全面接軌。

（3）提升垃圾清運作業(yè)質(zhì)量。據(jù)煙臺市政府官方網(wǎng)站統(tǒng)計，為協(xié)調(diào)治理城市垃圾問題，煙臺市主城區(qū)將在年內(nèi)基本完成垃圾分類系統(tǒng)的建設(shè)工作，生活垃圾的回收率將提升到35%以上，日焚燒容量將由2000噸增加至4310噸。為切實改善農(nóng)村生活環(huán)境，全面集中整治農(nóng)村非正規(guī)垃圾堆放點處理垃圾的現(xiàn)象，農(nóng)村生活垃圾“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”模式己基本達(dá)到全面施行，并逐步建立長效機(jī)制。目前，煙臺市已在全市范圍內(nèi)廣泛推行生活垃圾分類政策。截至目前，煙臺市城區(qū)內(nèi)的6915個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及居住區(qū)已落實并完成了垃圾收集容器和垃圾收集點的安裝工作，31585家企業(yè)及單位同步施行了垃圾強(qiáng)制分類工作。污染源頭分類填埋、各類垃圾分類收運、垃圾分類終端集中處理，生活垃圾分類處理系統(tǒng)已逐步實施。據(jù)統(tǒng)計，目前全市的廚余垃圾處理專用車共計168輛、有害垃圾處置車36輛、有害垃圾暫存點95個，各主城區(qū)己大致完成與再生資源回收單位和危險廢棄物處置公司的簽約及后續(xù)跟進(jìn)工作，煙臺市已基本建立起封閉循環(huán)式的垃圾收集、運輸和分類處理體系。

（4）落實生活垃圾分類改革。聚焦生活垃圾分類改革推進(jìn)緩慢、落地難，大件垃圾沒有暫存場地、無處置渠道，廚余垃圾、有害垃圾等末端分類處置設(shè)施不到位等問題，落實《芝罘區(qū)生活垃圾分類實施方案》要求，加快建設(shè)大舊件垃圾處置設(shè)施，在分街道設(shè)立集中收集及分揀處置點的基礎(chǔ)上，在芝罘島街道進(jìn)行垃圾分類綜合試點，以點帶面，探索經(jīng)驗。搭建環(huán)保云平臺，全面提升環(huán)境保護(hù)和污染防治的智能化治理水準(zhǔn)，把天藍(lán)、山青、水秀的優(yōu)良生態(tài)環(huán)境打造成為煙臺市覆蓋最全面的民生福祉和最具競爭力的發(fā)展優(yōu)勢，進(jìn)一步推進(jìn)煙臺市市容環(huán)境的優(yōu)化。

（5）補齊公廁數(shù)量缺口。聚焦轄區(qū)公廁布局不合理、存量公廁立體結(jié)構(gòu)和設(shè)施老化、增量公廁缺口較大等問題，全面加大公廁新建和老舊公廁、旱廁改造改建投入，分類選址增建公廁140座以上，同步完善公廁服務(wù)配套，提升管護(hù)水平。

（6）加強(qiáng)渣土運輸管理。聚焦渣土運輸監(jiān)管體系不完善、運輸企業(yè)混亂、源頭管控不力等問題，全面規(guī)范渣土運輸企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，完善備案制度，理順聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，嚴(yán)查源頭監(jiān)管問題和撒漏、亂倒行為，全面規(guī)范渣土運輸全過程管理。

2.整治市容秩序頑疾

煙臺市政府加大市政和環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入，2016年至2019年初，為改善人居環(huán)境，減少垃圾暴露時間和垃圾收運過程中的二次污染、噪聲污染問題，率先在芝罘區(qū)建設(shè)了21座小型垃圾壓縮站，并對周邊區(qū)域生活垃圾進(jìn)行環(huán)?；者\，每座壓縮站排污接駁至城市污水管網(wǎng)內(nèi)，設(shè)施完全符合國家、省、市標(biāo)準(zhǔn)要求。2016年至2018年市區(qū)道路建設(shè)279公里，實施人步道板加固鋪設(shè)593萬平方米、道路罩面加層58.3萬平方米，并完成了8座過街天橋修復(fù)和建設(shè)。維修更換地下水管道773座，完成主要道路及背街小巷的瀝青鋪油養(yǎng)護(hù)76099米，更換照明專用變壓器97臺、更換電纜21850米，安裝休閑椅427套，完成136塊指示牌的安裝，并規(guī)范設(shè)置道路指示牌172處，完成73處停車場共計約2580個停車泊位的建設(shè)工作，安裝道路隔離欄47.3千米。

（二）煙臺市市容環(huán)境治理中存在的問題

1.治理區(qū)域沒有達(dá)到全覆蓋

市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生治理的基礎(chǔ)設(shè)施與煙臺市的人口分布不相匹配，不同的地域存在不同程度的臟、亂、差現(xiàn)象，主要問題有以下幾點：一是垃圾桶、公廁等便民基礎(chǔ)設(shè)施分布不到位，垃圾桶、公廁設(shè)置不合理，未做到根據(jù)不同區(qū)域的不同人口數(shù)量及流量分布來設(shè)置，一些道路和商場由于使用頻繁，沒有及時清理，垃圾滿地、臭氣熏天的現(xiàn)象比比皆是，導(dǎo)致居民滿意度很低，有的地方居住率低，人流量小，垃圾桶、公廁一直處于閑置狀態(tài)，這無疑是一定程度的浪費。二是由于汽車購買量的增加，加之小區(qū)建成初期的規(guī)劃不夠先進(jìn)，造成背街小巷環(huán)境衛(wèi)生管理不善、停車位設(shè)置及道路規(guī)劃不合理，越來越多的車輛違章停放行為對市民的正常出行產(chǎn)生了影響，造成道路安全隱患。三是堆放在背街小巷、老舊社區(qū)以及城鄉(xiāng)接合部的生活垃圾無人處理、無人管治，小區(qū)物業(yè)及管理部門消極怠惰，導(dǎo)致整體居住環(huán)境較差。

2.治理部門之間配合不順暢

（1）市容環(huán)境的治理水平低下。煙臺市的某些區(qū)域臟亂差現(xiàn)象嚴(yán)重，街道社區(qū)缺乏充足的衛(wèi)生保潔人員，背街小巷保潔較差，有的多天未清掃，這些都是導(dǎo)致部分地區(qū)臟亂差的關(guān)鍵因素。

（2）多主體治理，權(quán)責(zé)不一致，監(jiān)督難度大。城市市容環(huán)境治理的主體責(zé)任界定不清，各部門對市容環(huán)境衛(wèi)生的治理工作各負(fù)其責(zé)，導(dǎo)致管理效率低下，權(quán)責(zé)不一致。煙臺市區(qū)很多單位都要對市容環(huán)境治理工作負(fù)責(zé)，不同的區(qū)域有不同的職責(zé)，主干道、支路、市政設(shè)施、公園綠地、城中村等都由不同的治理主體負(fù)責(zé)，不統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)直接導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)的差異以及環(huán)衛(wèi)工作中死角的出現(xiàn)，給監(jiān)管留下了空白。同時，各單位的市容環(huán)境治理主要集中在重大整治活動上，往往忽視日常治理和長效管理。

3.治理主體執(zhí)法力度不強(qiáng)

（1）現(xiàn)行法律法規(guī)存在漏洞和空白?，F(xiàn)有的法律、法規(guī)和規(guī)章制度不全面、不完善，對許多新產(chǎn)生的違法行為的處罰缺少明確的法律依據(jù)。比如，在主要街道，經(jīng)常會看到移動車體、小客車上遍布廣告，遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去就像道路上添了一塊明顯的補丁，車載喇叭循環(huán)播放嘈雜的廣告，給沿街居民、商戶的正常生產(chǎn)生活帶來了嚴(yán)重的噪聲污染。對以上有礙市容美觀的行為，目前沒有明確的處罰依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（2）法律法規(guī)執(zhí)行力、處罰威懾力不夠。煙臺市執(zhí)法部門對現(xiàn)行的法律法規(guī)存在執(zhí)行不徹底、不到位的情況，對違法行為的懲處力度不強(qiáng)，使得違法人員產(chǎn)生了僥幸心理。比如，對于占道經(jīng)營的商戶，在屢次勸說無效后，和執(zhí)法隊伍玩起了“捉迷藏”，看到執(zhí)法車就把擺放在門前的物品搬走藏匿，執(zhí)法隊伍一旦離開，門前的違規(guī)擺放又恢復(fù)了常態(tài)。

4.市民對治理配合度不高

優(yōu)美的市容環(huán)境不僅可以有效提升城市整體形象，還可以增強(qiáng)市民的愉悅感和幸福感，激發(fā)市民參與城市市容環(huán)境治理的熱情，市民的行為也在一定程度上影響著城市市容環(huán)境的治理。例如，市民亂扔生活垃圾、在公共場所吸煙、亂扔煙頭等，不僅造成了空氣污染，也為城市環(huán)境衛(wèi)生帶來了壓力。很多市民對市容環(huán)境的治理缺乏主人翁意識，在他們眼中，市容環(huán)境衛(wèi)生是小事一樁，無關(guān)大局，不用上綱上線到城市環(huán)境治理上，更有甚者認(rèn)為，市容環(huán)境的治理是政府和城管部門的工作，市民處于被管理的地位，因此部分市民只注意生活區(qū)的衛(wèi)生環(huán)境，而不關(guān)注公共衛(wèi)生行為習(xí)慣的養(yǎng)成和環(huán)境衛(wèi)生意識的培養(yǎng)。市民對自己在城市市容環(huán)境治理中的自我認(rèn)知度反映出其主人翁意識比較淡薄，只有12%的市民認(rèn)為自己是城市市容環(huán)境治理的決策者與管理者，這反映出公民對城市市容環(huán)境治理的參與度不夠、參與意識不強(qiáng)。

四、煙臺市政府推進(jìn)市容環(huán)境治理的對策

（一）深化市容環(huán)境各片區(qū)網(wǎng)格化治理制度

（1）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，深化網(wǎng)格化治理。繼續(xù)協(xié)調(diào)完善網(wǎng)格化治理，穩(wěn)定網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)核心，形成部門領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、執(zhí)法部門、社區(qū)的多級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，不斷強(qiáng)化和落實網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實行分級、分段網(wǎng)格化治理，落實聯(lián)動責(zé)任制。同時，深化網(wǎng)格化治理，要按照網(wǎng)格分類對網(wǎng)格工作進(jìn)行考評，每月對考評情況進(jìn)行排名，并將考評結(jié)果細(xì)化到每個網(wǎng)格、每個相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和上級部門，以考核促進(jìn)網(wǎng)格化治理。

（2）強(qiáng)化部門責(zé)任，實行屬地管理，動員多個部門共同參與網(wǎng)格化治理，在工作中，要重視網(wǎng)格站各部門的職責(zé)，把部門的職責(zé)切實運用到網(wǎng)格治理中，高水平解決街道、社區(qū)的問題，實現(xiàn)網(wǎng)格化的高效工作模式。同時，強(qiáng)化街道治理責(zé)任，具體落實各街道綜合治理的責(zé)任和權(quán)限，加強(qiáng)對網(wǎng)管員的培訓(xùn)、管理和考核，有效整合網(wǎng)格資源，加強(qiáng)網(wǎng)格聯(lián)動，實行多成員聯(lián)合治理、網(wǎng)絡(luò)之間聯(lián)動治理等，釆取“同網(wǎng)同責(zé)、同項同責(zé)”的管理職責(zé)。

（3）強(qiáng)化聯(lián)動機(jī)制，提升管理效率。繼續(xù)完善網(wǎng)格化治理聯(lián)動機(jī)制，建立清晰明確的聯(lián)動溝通流程圖，簡化溝通程序，縮短溝通時間。同時，要明確網(wǎng)格治理職責(zé)，明確各責(zé)任部門(包括城管、交警、公安、工商等職能部門)的網(wǎng)格治理職責(zé)，避免在工作中出現(xiàn)偏差。此外，要建立有效的責(zé)任追究制度，對不履行網(wǎng)格治理職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)、單位和個人進(jìn)行問責(zé)，提升治理效率。

（二）推進(jìn)完善各管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制

現(xiàn)階段，煙臺市迫切需要建立和完善市容環(huán)境治理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，成立市容環(huán)境綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)市容環(huán)境治理工作，將街道、執(zhí)法、環(huán)衛(wèi)、園林、公安等部門納入治理結(jié)構(gòu)。綜合協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、抽查、考核市容質(zhì)量和市容環(huán)境執(zhí)法工作的實施，市政府賦予總體協(xié)調(diào)和執(zhí)法權(quán)，建立有效靈活的協(xié)調(diào)模式，改善當(dāng)前市容環(huán)境治理工作現(xiàn)狀，確保相關(guān)單位之間的積極溝通與合作。

（三）加大市容環(huán)境治理中的執(zhí)法保障力度

城市市容環(huán)境衛(wèi)生治理是行政執(zhí)法的一項重要工作，這就意味著環(huán)境治理部門的工作人員必須按照現(xiàn)行法律法規(guī)來執(zhí)法。對于企業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)的治理工作，行業(yè)主管部門、政府機(jī)關(guān)和公共機(jī)構(gòu)要依法開展環(huán)境質(zhì)量檢測，及時懲治破壞環(huán)境衛(wèi)生的違法行為。同時，要加強(qiáng)對執(zhí)法人員的培訓(xùn)，加強(qiáng)執(zhí)法人員的專業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)行政執(zhí)法隊伍文明執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法，學(xué)習(xí)執(zhí)法程序和其他城市的市容環(huán)境治理技能。

（四）加強(qiáng)市容環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作

釆用各種行之有效的方式方法，以報刊、網(wǎng)絡(luò)平臺等宣傳媒體為渠道，以貼近群眾的方式進(jìn)行宣傳，煙臺市應(yīng)該積極開展市容環(huán)境治理宣傳教育活動，促進(jìn)城市面貌的改善，完善長效管理機(jī)制，強(qiáng)化市民文明環(huán)保觀念。煙臺市文化和旅游局還要負(fù)責(zé)制定和實施宣傳計劃，指導(dǎo)各區(qū)及居委會的環(huán)保工作，根據(jù)市容環(huán)境和衛(wèi)生治理制度，明確目標(biāo)責(zé)任，并逐步建立完善的健康宣傳教育體系。

同時也要擴(kuò)大宣傳范圍，在人流密集的城市區(qū)域組織宣傳活動，在主要道路設(shè)置廣告牌，制作政務(wù)公開展窗和標(biāo)語，還可以分發(fā)小冊子和傳單進(jìn)行教育和宣傳，成立志愿者宣傳隊伍，到各街道、社區(qū)進(jìn)行宣傳，開展文明宣講，對各類人員進(jìn)行教育，讓志愿者成為文明城市的使者，逐漸成長為文明宣傳的一員。

五、結(jié)論

煙臺市的市容環(huán)境治理要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。面對城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的現(xiàn)狀，需要有與之相匹配的優(yōu)美宜居的市容環(huán)境和城市形象，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依托，而市容環(huán)境治理是一項涉及主體多、執(zhí)行難度大的系統(tǒng)性工作，因此煙臺市政府需要從主導(dǎo)地位出發(fā)，積極整合各方力量，做好統(tǒng)籌安排和執(zhí)行工作。

煙臺市政府需要進(jìn)一步推進(jìn)市容環(huán)境治理。煙臺市政府積極響應(yīng)“十四五”號召，為市容環(huán)境治理工作的推進(jìn)作出了許多努力，市容環(huán)境治理工作也已經(jīng)取得了一定的成效。但是不得不承認(rèn)，就城市環(huán)境的現(xiàn)狀來看，其中還是存在一些問題的。針對目前煙臺市政府推進(jìn)市容環(huán)境治理中存在的的問題，煙臺市政府可以借鑒的解決對策建議有：深化市容環(huán)境各片區(qū)網(wǎng)格化治理制度，推進(jìn)完善各管理部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)市容環(huán)境治理中的執(zhí)法保障力度，加強(qiáng)市容環(huán)境保護(hù)宣傳教育工作。