政策執(zhí)行審計(jì)綜述

薛鑫

當(dāng)前，國防和軍隊(duì)改革不斷深化，軍隊(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭扎實(shí)推進(jìn)，軍事經(jīng)濟(jì)資源配置和管理要求越來越高，對軍隊(duì)審計(jì)工作提出了新的更高標(biāo)準(zhǔn)。在軍隊(duì)政策執(zhí)行過程中，為防止權(quán)力被濫用或異化為少數(shù)人謀利的工具，必須對政策執(zhí)行情況及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行監(jiān)督和檢查。另外，政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)管理職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策的執(zhí)行效果直接關(guān)系到軍事經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的提高。因此，政策執(zhí)行審計(jì)是一個(gè)不容忽視的重要領(lǐng)域。

一、軍隊(duì)關(guān)于政策執(zhí)行審計(jì)的研究

軍隊(duì)政策對軍事資源使用具有導(dǎo)向性作用，如何使得這些政策執(zhí)行能夠真真切切提升軍事資源使用效果，是當(dāng)前審計(jì)工作面臨的巨大挑戰(zhàn)。

（一）軍隊(duì)政策執(zhí)行審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)

一是政策傳遞環(huán)節(jié)。合理嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲?jì)工作實(shí)施過程才會產(chǎn)生高質(zhì)量的審計(jì)結(jié)果，因此加上審計(jì)過程非常有必要。在審計(jì)工作開展過程中，內(nèi)容覆蓋面較為廣泛，也受到許多因素的影響，但重點(diǎn)關(guān)注的應(yīng)是政策的執(zhí)行和實(shí)施過程。

二是政策傳導(dǎo)機(jī)制。從政策執(zhí)行實(shí)踐看，影響政策效果的原因往往既不是政策本身的不合理，也不是各部門執(zhí)行走樣，而是政策發(fā)生作用的機(jī)制條件不完全具備、傳導(dǎo)過程中存在障礙。因此，在政策執(zhí)行審計(jì)中，要全面分析政策的作用機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制，明確傳導(dǎo)機(jī)制相關(guān)環(huán)節(jié)及其相互關(guān)聯(lián)性(特別是利益關(guān)聯(lián)性)。只有掌握了政策傳導(dǎo)的因果關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)傳導(dǎo)(特別是利益?zhèn)鲗?dǎo))上的阻隔，提出科學(xué)合理的對策與建議。

三是政策間的協(xié)調(diào)性。政策執(zhí)行審計(jì)要研究多項(xiàng)政策間的相互關(guān)系，結(jié)合實(shí)際情況具體研究分析多項(xiàng)政策間互相支撐、協(xié)調(diào)或相互矛盾、不協(xié)調(diào)的具體原因，為健全完善相關(guān)政策找到思路。

（二）軍隊(duì)政策執(zhí)行審計(jì)特點(diǎn)

一是相對性。軍隊(duì)在進(jìn)行政策制定審計(jì)時(shí)，還根據(jù)有關(guān)軍事政策、制度、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，對某項(xiàng)或某幾項(xiàng)軍事政策進(jìn)行審計(jì)?？梢?，其審計(jì)評價(jià)不可能具有超然的客觀性，且自始至終存在一定程度的相對性。政策措施跟蹤審計(jì)需要審計(jì)人員在深入理解政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，跳出傳統(tǒng)審計(jì)思維框架，制定科學(xué)有效的實(shí)施方案。但是在實(shí)踐過程中，因政策措施跟蹤審計(jì)對象較為抽象，涉及的部門廣、內(nèi)容多，容易存在審前調(diào)查不充分、深度不夠的問題，造成審計(jì)重點(diǎn)不突出。主要體現(xiàn)在對政策的目的和意義未充分把握，調(diào)查內(nèi)容、方法以及收集資料存在隨意性和盲目性，未對政策落實(shí)涉及部門的職責(zé)、具體措施、業(yè)務(wù)流程等特點(diǎn)特征進(jìn)行仔細(xì)研究，造成審計(jì)實(shí)施方案制定不科學(xué)，審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)步驟和審計(jì)方法不明確，不能有效指導(dǎo)審計(jì)具體實(shí)施。

二是時(shí)效性。一項(xiàng)新政策的探索實(shí)踐，盡管在出臺之前有關(guān)部門已經(jīng)進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查論證，但仍需要審計(jì)跟進(jìn)監(jiān)督政策落實(shí)情況，評估政策執(zhí)行，防止部門權(quán)益政策化，為政策制定者提供客觀有效的建議。對于影響軍隊(duì)建設(shè)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，一旦有關(guān)政策頒布實(shí)施，審計(jì)機(jī)構(gòu)只有在第一時(shí)間跟進(jìn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)傾向性、苗頭性問題，及時(shí)提出有效的對策建議，政策執(zhí)行審計(jì)才有意義。

三是持續(xù)性。政策執(zhí)行情況審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)范圍、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)方式等都會根據(jù)政策執(zhí)行階段的深入而有所調(diào)整變化，前一階段是后一階段的基礎(chǔ)，后一階段是對前一階段審計(jì)成果和審計(jì)整改情況的檢查，也是對新一階段政策執(zhí)行情況的新的持續(xù)監(jiān)督和評價(jià)。依照中央政策的目標(biāo)和效果作為評價(jià)相關(guān)的依據(jù)是我軍審計(jì)部門的基本職責(zé)，也能體現(xiàn)出軍隊(duì)工作的有法可依、有章可循。一項(xiàng)政策從制定到貫徹到評估效果，往往需要很長的時(shí)間過程才能完成，在審計(jì)決策中，無論是在政策醞釀過程還是政策制定完成后的過程，都建立在有限的視角，基于有限的審計(jì)資源，更多的是以當(dāng)下的實(shí)際情況選定評價(jià)依據(jù)，在審計(jì)結(jié)果的相關(guān)評估上也難以避免會有較大的篇幅和空間局限性。這些特點(diǎn)是由于軍事政策審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)性所決定的。

二、國內(nèi)關(guān)于政策執(zhí)行審計(jì)的研究

（一）政策執(zhí)行審計(jì)的必要性

劉家義指出，國家治理中一個(gè)不可或缺的部分就是國家審計(jì)，國家審計(jì)實(shí)際上就是一個(gè)內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”。審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行政策執(zhí)行審計(jì)，可以促進(jìn)國家治理，可以重新將審計(jì)的功能進(jìn)行認(rèn)識與定位，可以更好的將審計(jì)工作進(jìn)行提升，履行審計(jì)的監(jiān)督職能。蘇孜、何延平指出，政策執(zhí)行審計(jì)主要有三個(gè)方面的目標(biāo)，第一是使得國家政策能夠得以順利執(zhí)行并能夠取得預(yù)期的政策效果，第二是使政策更具有科學(xué)性和協(xié)調(diào)性，第三是通過政策執(zhí)行審計(jì)的手段，切實(shí)發(fā)揮審計(jì)的免疫功能。馮均科指出，政策執(zhí)行審計(jì)可以全面促進(jìn)政府履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)充分利用好政策執(zhí)行審計(jì)的方法，使得相關(guān)的政策能夠得到有效的落實(shí)。葛夢彬指出，通過政策執(zhí)行審計(jì)的實(shí)踐，可以提高國家治理水平，這也是當(dāng)前國家審計(jì)的新要求，政策執(zhí)行審計(jì)可以有效保障國家治理的水平。

（二）政策執(zhí)行審計(jì)內(nèi)容與審計(jì)方法

牛靜指出，政策執(zhí)行審計(jì)的一個(gè)誤區(qū)就是僅關(guān)注相關(guān)落實(shí)部門采取了哪些行動進(jìn)行落實(shí)，以及落實(shí)的成效，忽視了政策落實(shí)情況中審查出的問題，以及這些問題是否存在違法違規(guī)、偏離政策預(yù)期等事實(shí)。王慧認(rèn)為，在政策執(zhí)行審計(jì)中，具體的審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)內(nèi)容應(yīng)視政策措施的不同而不同，不能一刀切，而應(yīng)根據(jù)政策的特點(diǎn)制定符合的審計(jì)計(jì)劃。王慧指出，政策落實(shí)情況應(yīng)深入分析政策的特點(diǎn)，根據(jù)政策的特點(diǎn)因地制宜的列明審計(jì)內(nèi)容，整體應(yīng)注意對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。蘇孜、何延平指出，在政策執(zhí)行審計(jì)中，“政策-項(xiàng)目-資金”應(yīng)當(dāng)作為審計(jì)的主線，政策落實(shí)的具體體現(xiàn)歸結(jié)到底還是要看配套項(xiàng)目的建設(shè)成果、資金的運(yùn)用能力，因此政策執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容還是應(yīng)當(dāng)以具體的項(xiàng)目和資金為審計(jì)對象。

徐震認(rèn)為，在政策執(zhí)行審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)定量分析需要的數(shù)據(jù)搜尋審計(jì)證據(jù)，但是也不能完全忽略定性分析，應(yīng)當(dāng)根據(jù)定性分析，判斷審計(jì)項(xiàng)目的性質(zhì)。在這個(gè)過程中，可以主要采用問卷調(diào)查法與大數(shù)據(jù)分析法，全面細(xì)致的評價(jià)相關(guān)部門對政策的落實(shí)情況。王慧指出，在政策執(zhí)行審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用各種方法，例如座談訪問法、問卷調(diào)查法、詢問法等等，同時(shí)還可以在一定程度上借鑒績效審計(jì)的方法。在審計(jì)過程中，不僅可以采用現(xiàn)場審計(jì)的方法，還可以采用非現(xiàn)場的方式進(jìn)行審計(jì)，這樣可以大大減少人力資源投入。朱智鴻指出，現(xiàn)階段政策執(zhí)行審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用新手段新技術(shù)，才能適應(yīng)現(xiàn)階段的審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)。

（三）政策執(zhí)行審計(jì)實(shí)踐中的問題與對策

齊序波指出，目前我國政策落實(shí)情況中還存在一些問題，比如說審計(jì)方法比較傳統(tǒng)，缺乏對政策本身的審計(jì)，不夠重視政策執(zhí)行績效的審計(jì)。針對相關(guān)的問題，齊序波還指出，可以通過合理進(jìn)行政策執(zhí)行績效的評價(jià)、客觀的評估政策本身等方式解決。李莉認(rèn)為，根據(jù)我國政策落實(shí)跟蹤審計(jì)現(xiàn)階段的實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)要盡快制定政策執(zhí)行審計(jì)的辦法，只有這樣才能更好的促進(jìn)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐開展。嚴(yán)暢認(rèn)為，我國政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐項(xiàng)目現(xiàn)階段開展的數(shù)量還不多，在審計(jì)過程中還存在一些普遍存在的問題，比如說審計(jì)人員的能力不夠完全匹配等等。審計(jì)機(jī)關(guān)可以參考政策績效評估方面的經(jīng)驗(yàn)，并積極探索有效的審計(jì)方式方法來解決這些問題。李莉認(rèn)為，根據(jù)我國政策落實(shí)跟蹤審計(jì)現(xiàn)階段的實(shí)踐來看，應(yīng)當(dāng)要盡快制定政策執(zhí)行審計(jì)的辦法，只有這樣才能更好的促進(jìn)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的實(shí)踐開展。尹樹偉認(rèn)為，政策執(zhí)行審計(jì)中，審計(jì)人員應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：審計(jì)結(jié)果正反結(jié)合、審計(jì)方式條塊結(jié)合、審計(jì)期間長短結(jié)合、審計(jì)內(nèi)容粗細(xì)結(jié)合、審計(jì)原則剛?cè)峤Y(jié)合。付明明指出，現(xiàn)階段政策執(zhí)行審計(jì)中，還存在審計(jì)機(jī)關(guān)思想落后，人手不夠、上下協(xié)調(diào)不夠暢通等問題，應(yīng)從培養(yǎng)審計(jì)人才、加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量，打通上下級交流渠道入手。

三、國外關(guān)于政策執(zhí)行審計(jì)的研究

（一）政策執(zhí)行審計(jì)的必要性

David·M·Walker 指出，通過政策執(zhí)行審計(jì)的實(shí)踐，審計(jì)機(jī)關(guān)可以根據(jù)本次審計(jì)的情況，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，為政府制定決策提供一定的建議，國家審計(jì)可以促進(jìn)政府決策的科學(xué)性。WILLIAM N，DUNN 指出，政策執(zhí)行審計(jì)的實(shí)踐中，可以進(jìn)一步促進(jìn)公共服務(wù)的提供，可以使公共政策落實(shí)的質(zhì)量和效率都有進(jìn)一步的提升。Kamil、Omoteso 認(rèn)為，通過對政策落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，可以使那些之前不被重視的問題重新被重視起來，通過法律等手段給問題更好的解決對策。政策執(zhí)行審計(jì)可以使得各個(gè)利益群體行動起來，可以檢查出政策在運(yùn)行中存在的一些阻礙因素，幫助國家查找政策在實(shí)際落實(shí)中存在的問題及問題的成因。通過對問題成因的分析，促進(jìn)下一步的政策完善。對政策落實(shí)情況跟蹤進(jìn)行審計(jì)，可以促進(jìn)政策的完善。

（二）政策執(zhí)行審計(jì)的方法

美國審計(jì)署指出，政策執(zhí)行審計(jì)在審計(jì)方法上十分豐富，可以多種審計(jì)方法共用，比如說一次性與多次連續(xù)相結(jié)合進(jìn)行審計(jì)，定時(shí)定點(diǎn)與不定期相結(jié)合進(jìn)行審計(jì)。如果政策的落實(shí)具有明顯時(shí)效性，在進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)注意及時(shí)性。若落實(shí)情況本身具有明顯的階段性，那么在進(jìn)行審計(jì)計(jì)劃時(shí)，就一定要考慮審計(jì)的階段性。Nancy·Shulock和Steve·Boilard 發(fā)現(xiàn)美國在對SCHIP政策進(jìn)行跟蹤審計(jì)時(shí)，采取了一種有特色的審計(jì)方法，這種審計(jì)方法類似于回訪法，發(fā)現(xiàn)使用這種方法可以更好的落實(shí)相關(guān)的審計(jì)建議，使得政策可以更高效的落實(shí)，并針對修改后的政策進(jìn)行二次審計(jì)、三次審計(jì)等等。

（三）政策執(zhí)行審計(jì)的現(xiàn)狀

美國審計(jì)署進(jìn)行了一次關(guān)于傳染病防治能力的政策執(zhí)行審計(jì)，對該項(xiàng)政策的落實(shí)情況進(jìn)行了檢查。在審計(jì)實(shí)踐中，主要將審計(jì)的重點(diǎn)放在了政策的協(xié)同性、對傳染病的應(yīng)急處理能力、相關(guān)部門的協(xié)調(diào)程度以及相關(guān)的信息建設(shè)系統(tǒng)等方面。該項(xiàng)目政策執(zhí)行審計(jì)為期4 年，在這期間，美國審計(jì)署一共對公眾發(fā)布了10 多份的審計(jì)報(bào)告和4 份證詞，指出了本次審計(jì)實(shí)踐中的一些問題，比如說審計(jì)整改與問責(zé)機(jī)制仍須加強(qiáng)，對政策實(shí)施部門的監(jiān)督仍須進(jìn)一步加強(qiáng)等。

2011 年，法國審計(jì)院強(qiáng)化了審計(jì)法院在對于公共政策的作用和影響，并在2013年出版了年度公開審計(jì)報(bào)告，共計(jì)收錄了十多份有關(guān)政策評估的調(diào)查結(jié)果，涉及到了醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育、行業(yè)援助、就業(yè)計(jì)劃等等多方面領(lǐng)域，進(jìn)一步明確了法國審計(jì)員對于“公共政策評估”具有相關(guān)的職責(zé)。

四、對已有研究的評述和思考

通過對上述文獻(xiàn)的閱讀和分析發(fā)現(xiàn)，國外很早就開始針對國家政策開展審計(jì)評價(jià)，并且在美國，開展公共政策審計(jì)的最主要方式就是執(zhí)行審計(jì)，因此國外對于政策執(zhí)行審計(jì)的研究，主要是針對具體的審計(jì)項(xiàng)目來探究審計(jì)技術(shù)和方法上的優(yōu)化以提高審計(jì)效率，或者是分析審計(jì)質(zhì)量、審計(jì)效率與眾多因素的關(guān)系等內(nèi)容，而且由于其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富，目前的研究較少把關(guān)注點(diǎn)集中在如何構(gòu)建系統(tǒng)化的審計(jì)管理框架這一問題上。

在國內(nèi)政策制度審計(jì)概念出現(xiàn)的幾年間，有部分學(xué)者對政策執(zhí)行審計(jì)領(lǐng)域進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，但是還可以從其他角度來進(jìn)一步研究這一課題。

（一）審計(jì)管理體系方面。近幾年關(guān)于政策執(zhí)行審計(jì)的研究大多出自于審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)實(shí)務(wù)人員，經(jīng)過對這些文獻(xiàn)的閱讀后我們發(fā)現(xiàn)，這些研究更多是分析審計(jì)實(shí)踐中存在的問題，然后針對具體情況提出解決思路和方法，較少有對審計(jì)管理問題的關(guān)注，沒有形成系統(tǒng)化的審計(jì)管理體系。

（二）政策跟蹤方面。目前關(guān)于政策執(zhí)行審計(jì)的研究，對于該項(xiàng)目的后續(xù)跟蹤階段關(guān)注不足，政策制度審計(jì)的一大特點(diǎn)就是需要在政策執(zhí)行的全過程中做到實(shí)時(shí)矯正和關(guān)注，如果缺乏后續(xù)跟蹤階段的審計(jì)投入，那么就同其他審計(jì)項(xiàng)目沒有本質(zhì)區(qū)別，也難以通過該項(xiàng)目達(dá)到服務(wù)于國家和軍隊(duì)治理這一目標(biāo)。

（三）審計(jì)實(shí)施方面。目前對于這一項(xiàng)目的研究盡管提到了其覆蓋面廣、審計(jì)重點(diǎn)難點(diǎn)難以把握這一情況，但是從政策上和實(shí)際操作上的應(yīng)對方法仍顯不足，實(shí)踐上仍舊需要更加細(xì)化的規(guī)定。

（四）政策評價(jià)方面。目前的研究中，普遍認(rèn)為政策執(zhí)行審計(jì)需要關(guān)注政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及潛在的制度障礙，揭示問題背后的原因，推進(jìn)政策落地。但是審計(jì)管理中，在效果評價(jià)時(shí)缺乏對于制度機(jī)制的評價(jià)和對于政策貫徹落實(shí)情況的評價(jià)的區(qū)分，往往把二者一概而論，難以分析問題產(chǎn)生的根本原因。

（五）審計(jì)成果方面。目前對于這一項(xiàng)目的研究，很多文獻(xiàn)仍舊認(rèn)為審計(jì)成果應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在審計(jì)問題整改上，然而從效益上來說，這一項(xiàng)目應(yīng)該更加關(guān)注政策貫徹落實(shí)過程中對問題的預(yù)防和糾正，要達(dá)到的目的是保證政策的有效實(shí)施、推進(jìn)政策落地，因此審計(jì)成果的體現(xiàn)往往與最終的政策執(zhí)行情況更為密切，防患于未然才是這一審計(jì)項(xiàng)目的初衷所在。