改革開(kāi)放四十年我國(guó)政績(jī)考評(píng)的歷史變遷
——基于政策學(xué)習(xí)理論分析

梁偉湖

（廣西大學(xué) 廣西南寧 530004）

政績(jī)考評(píng)是組織管理的固有基因，是提高行政效率和執(zhí)行力、夯實(shí)政治信任和公信力的價(jià)值工具，兼具價(jià)值屬性和工具理性，是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要推手，更是引導(dǎo)、激勵(lì)與約束領(lǐng)導(dǎo)干部作為的“指揮棒”。審視歷史，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政績(jī)考評(píng)歷經(jīng)四個(gè)階段，凸顯不同的時(shí)代特色，折射出黨和政府執(zhí)政理念的嬗變與革新?；谡邔W(xué)習(xí)理念，本研究嘗試構(gòu)建我國(guó)政績(jī)考評(píng)的學(xué)習(xí)機(jī)制模型，厘清其內(nèi)蘊(yùn)的政策學(xué)習(xí)機(jī)制及嬗變邏輯，在新時(shí)代面臨“兩個(gè)大局”的時(shí)代背景下，是探尋下一階段我國(guó)政績(jī)考評(píng)機(jī)制發(fā)展與創(chuàng)新的理論前提和現(xiàn)實(shí)必然。

一、分析視角：政策學(xué)習(xí)理論

政策學(xué)習(xí)理論發(fā)端于20世紀(jì)70年代，基于心理學(xué)中的社會(huì)學(xué)習(xí)理論，一些政治學(xué)者提出國(guó)家或政府的政策發(fā)展也是一種社會(huì)學(xué)習(xí)的過(guò)程，后逐漸形成了政策學(xué)習(xí)理論。“政策學(xué)習(xí)”的內(nèi)涵被霍爾（Hall）界定為“為了實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，政府根據(jù)政策發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況及新出現(xiàn)的信息，對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整”[1]。本尼特（Bennett）與豪利特（Howlett）基于學(xué)習(xí)的主體、內(nèi)容和結(jié)果的差異，將政策學(xué)習(xí)分為三種類型：政府學(xué)習(xí)、吸取—教訓(xùn)和社會(huì)學(xué)習(xí)[2]。豪利特和拉米什（Ramesh）在整合各種定義的基礎(chǔ)上，從政策制定者與環(huán)境的關(guān)系將政策學(xué)習(xí)區(qū)分為內(nèi)生學(xué)習(xí)和外生學(xué)習(xí)[3]。內(nèi)生學(xué)習(xí)即“吸取—教訓(xùn)”型政策學(xué)習(xí)，它是在范圍較小、參與主體有限的政策網(wǎng)絡(luò)中，通過(guò)學(xué)習(xí)從而改良政策工具或改變政策情景，它與社會(huì)主體的關(guān)聯(lián)度較低。外生學(xué)習(xí)即“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)，它是在范圍較廣、公共參與主體較多的政策社群中，通過(guò)學(xué)習(xí)及對(duì)社會(huì)問(wèn)題的感知從而不斷調(diào)整政策目標(biāo)，這種學(xué)習(xí)的動(dòng)力機(jī)制來(lái)源于政策過(guò)程的外部環(huán)境，通常伴隨著政策思想的嬗變與革新，是一種社會(huì)性的學(xué)習(xí)。

已有的政策學(xué)習(xí)理論更多基于西方資本主義體制下的政策實(shí)踐，而中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)通過(guò)漸進(jìn)式的改革及政策創(chuàng)新取得了偉大的成就，其基本邏輯是通過(guò)不斷地學(xué)習(xí)，成功適應(yīng)了復(fù)雜多變的外部環(huán)境并且回應(yīng)了人民群眾不斷發(fā)展著的需求[4]。從政策學(xué)習(xí)視角為切入點(diǎn)，有助于理解改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)的強(qiáng)學(xué)習(xí)能力，對(duì)進(jìn)一步完善黨和政府的學(xué)習(xí)機(jī)制尤其是政策學(xué)習(xí)具有啟示意義[5]。本文針對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政績(jī)考評(píng)的實(shí)踐和歷史變遷，基于豪利特和拉米什的政策學(xué)習(xí)機(jī)制模型，嘗試建構(gòu)我國(guó)政績(jī)考評(píng)的學(xué)習(xí)機(jī)制模型，厘清其內(nèi)蘊(yùn)的政策學(xué)習(xí)機(jī)制及嬗變邏輯，為新時(shí)代探尋政績(jī)考評(píng)機(jī)制創(chuàng)新提供理論視角和分析框架。

二、我國(guó)政績(jī)考評(píng)的演進(jìn)路徑及節(jié)點(diǎn)

中國(guó)共產(chǎn)黨能夠成為百年大黨，一個(gè)重要因素在于，其從誕生的那一天開(kāi)始便極其注重對(duì)干部的管理、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。而評(píng)價(jià)是對(duì)組織成員進(jìn)行監(jiān)督、管理的重要方式，因此，評(píng)價(jià)就成為一個(gè)組織發(fā)展的指揮棒和助推器。在改革開(kāi)放以前，干部考核評(píng)價(jià)工作在我國(guó)已經(jīng)有了初步的發(fā)展，其考評(píng)模式主要是以強(qiáng)化政治自覺(jué)為導(dǎo)向的政治驅(qū)動(dòng)型，側(cè)重于考察組織及領(lǐng)導(dǎo)干部的政治忠誠(chéng)度，這與當(dāng)時(shí)的政治背景、執(zhí)政理念密切相關(guān)。

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)作出了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的偉大決策，解放和發(fā)展生產(chǎn)力、改善人民生活水平成為了黨和政府的工作重心。作為社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要議題，組織及領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考評(píng)體系得到了重塑、完善及發(fā)展，一改八十年代前的政治驅(qū)動(dòng)型考評(píng)模式，考評(píng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域。以黨的綱領(lǐng)性文件為節(jié)點(diǎn)，改革開(kāi)放以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)大體經(jīng)歷了四個(gè)階段，每個(gè)階段的考評(píng)形態(tài)、模式都呈現(xiàn)出鮮明的歷史內(nèi)涵和時(shí)代特色，凸顯了黨和政府執(zhí)政治國(guó)的理念和方式不斷走向成熟。梳理改革開(kāi)放以來(lái)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的變遷路徑和歷史進(jìn)程，一方面可以深入理解政策的延續(xù)和變革，為進(jìn)一步探究政策制度變遷的邏輯提供可能；另一方面在某種程度上為激勵(lì)新時(shí)代領(lǐng)導(dǎo)干部新?lián)?dāng)新作為提供必需的歷史參考和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

第一階段：基于德、能、勤、績(jī)“四位一體”的定性考評(píng)（十一屆三中全會(huì)到黨的十四大）

作為改革開(kāi)放的宣言書，黨的十一屆三中全會(huì)驅(qū)動(dòng)了發(fā)展社會(huì)主義的改革巨輪。為了更好地適應(yīng)黨的工作重心的轉(zhuǎn)移，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織和人才保障，黨和國(guó)家探索建立以德、能、勤、績(jī)“四位一體”的干部考核評(píng)價(jià)體系。1983年7月，全國(guó)組織工作座談會(huì)召開(kāi)，強(qiáng)調(diào)要在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位建立起干部責(zé)任考核制度，在履行崗位責(zé)任制中貢獻(xiàn)突出的，應(yīng)進(jìn)行嘉獎(jiǎng)。同時(shí)，建議“縣級(jí)以上黨委成立干部考核委員會(huì)，從考德、考能、考勤、考績(jī)等方面對(duì)干部進(jìn)行定期的考核評(píng)價(jià)”。1988年6月，中共中央組織部印發(fā)《方案》強(qiáng)調(diào)以德、能、勤、績(jī)?yōu)榭己嗽u(píng)價(jià)的主要內(nèi)容，并將工作實(shí)績(jī)納入年度考核內(nèi)容中，重點(diǎn)考察領(lǐng)導(dǎo)干部履行崗位職責(zé)的工作情況和實(shí)績(jī)。

從十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)到黨的十四大之前，以德、能、勤、績(jī)“四位一體”為主要特征的政績(jī)考評(píng)，取代了改革開(kāi)放前的傳統(tǒng)政治取向型的考評(píng)模式，對(duì)前一歷史階段的干部考核工作進(jìn)行了大幅度的糾偏和重建。這一階段的干部考核評(píng)價(jià)工作的創(chuàng)新之處在于，對(duì)考核評(píng)價(jià)工作提出了更為詳細(xì)、規(guī)范和科學(xué)的要求，提出了開(kāi)展年度考核的階段性評(píng)價(jià)工作，標(biāo)志著我國(guó)政績(jī)考評(píng)制度探索向著規(guī)范化、制度化和科學(xué)化邁出了重要一步。它適應(yīng)了改革開(kāi)放以來(lái)黨和國(guó)家工作重心和戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向，滿足了在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的背景下對(duì)選拔和使用干部的需要。但是，這一階段的考核評(píng)價(jià)工作仍然存在不足之處，如考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于宏觀、原則化，缺失技術(shù)層面的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，考核評(píng)價(jià)機(jī)制單一，容易受到資歷、經(jīng)驗(yàn)、印象等主觀因素的影響等[6]。

第二階段：構(gòu)建以工作實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)（黨的十四大到黨的十六大）

黨的十四大明確了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，加快了改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。為了更好驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以及基于傳統(tǒng)的定性考評(píng)存在的考評(píng)理念過(guò)于抽象模糊、考核評(píng)價(jià)機(jī)制單一、考評(píng)手段缺乏客觀性以及結(jié)果應(yīng)用不足等弊端，黨和國(guó)家探索建立以工作實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)體系。1994年9月，黨的十四屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度進(jìn)行進(jìn)一步的完善工作，更加注重考核工作實(shí)績(jī)，根據(jù)不同領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的不同特點(diǎn)，對(duì)考核評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和體系進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，對(duì)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)要符合全面、準(zhǔn)確的要求?！稕Q定》突出了以“實(shí)績(jī)”為導(dǎo)向?qū)︻I(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，升降、獎(jiǎng)懲制度與實(shí)績(jī)掛鉤。1995年2月，中共中央組織部印發(fā)文件強(qiáng)調(diào)考察和選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部人選，要根據(jù)選拔任用條件及職務(wù)要求的區(qū)別，著重對(duì)工作實(shí)績(jī)進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。1998年5月，中共中央組織部印發(fā)文件強(qiáng)調(diào)從注重實(shí)績(jī)?cè)瓌t出發(fā)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中取得的成績(jī)和效果則成為工作實(shí)績(jī)的突出指標(biāo)，包括各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作指標(biāo)的完成情況，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度、效益和后勁等。同時(shí)，明確指出要從統(tǒng)計(jì)部門和有關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)涉及工作實(shí)績(jī)的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集與核實(shí)，并委托審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

從黨的十四大到黨的十六大這一階段，以工作實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)逐漸取代了前一歷史階段基于德、能、勤、績(jī)“四位一體”的定性考評(píng)模式。這一階段的干部考核評(píng)價(jià)工作的創(chuàng)新之處在于，進(jìn)一步明確了以實(shí)績(jī)考核為核心的考核原則、程序、方法、內(nèi)容及結(jié)果應(yīng)用，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收入、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、基礎(chǔ)設(shè)施投資等指標(biāo)納入考核內(nèi)容，形成了與傳統(tǒng)定性考評(píng)不同的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)，將黨和政府的發(fā)展目標(biāo)通過(guò)政績(jī)考核的方式自上而下逐層傳遞至基層政府，以政績(jī)管理鏈條的形式將發(fā)展的目標(biāo)、責(zé)任和壓力逐層傳導(dǎo)，以此推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。以工作實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)，將體現(xiàn)實(shí)績(jī)的量化指標(biāo)納入考評(píng)內(nèi)容，量化指標(biāo)及客觀依據(jù)的可衡量、可比較性，極大地調(diào)動(dòng)了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主觀能動(dòng)性，使得政績(jī)考評(píng)更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。但是，此種考核評(píng)價(jià)方式過(guò)分關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，“唯GDP論英雄”，容易導(dǎo)致干部“眼睛向上”而脫離群眾，產(chǎn)生“政績(jī)工程”[7]、“形象工程[8]”等負(fù)面效應(yīng)，一些地方甚至為了謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，進(jìn)行粗放式、掠奪性開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞。置于歷史發(fā)展的角度，應(yīng)當(dāng)說(shuō)構(gòu)建以工作實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)及重點(diǎn)考察領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效有其歷史合理性及必然性，符合當(dāng)時(shí)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、著眼于創(chuàng)造社會(huì)物質(zhì)財(cái)富以改善人民生活的戰(zhàn)略規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)需求。

第三階段：建立以科學(xué)發(fā)展觀為重點(diǎn)的政績(jī)考評(píng)（黨的十六大到黨的十八大）

進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，但是粗放型、掠奪式開(kāi)發(fā)帶來(lái)的諸多弊端逐漸顯現(xiàn)，環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源過(guò)度消耗、社會(huì)矛盾與沖突加劇、基本公共服務(wù)體系不健全等問(wèn)題亟待解決。黨的十六大提出了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，除了在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的目標(biāo)之外，更凸顯了社會(huì)、文化、可持續(xù)發(fā)展等層面的目標(biāo)。為了更好驅(qū)動(dòng)體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的正確政績(jī)觀的貫徹落實(shí)，以及基于前一歷史階段過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考評(píng)模式導(dǎo)致“唯GDP論英雄”的負(fù)面影響，黨和國(guó)家探索建立以科學(xué)發(fā)展觀為重點(diǎn)的政績(jī)考評(píng)體系。2006年7月，中共中央組織部印發(fā)文件強(qiáng)調(diào)建立領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)體系要符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，考核評(píng)價(jià)不僅看經(jīng)濟(jì)建設(shè)的狀況，而且更看社會(huì)發(fā)展的情況，既看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)量又看發(fā)展的質(zhì)量和效益，既看目前取得的成績(jī)，又看對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展所作貢獻(xiàn)。同時(shí)，為了擴(kuò)大民主，充分體現(xiàn)民意，在民主測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上，專門增加了“民意調(diào)查”環(huán)節(jié)，這在之前歷史階段的政績(jī)考評(píng)工作中并非必要的程序。2009年10月，中共中央辦公廳印發(fā)文件進(jìn)一步完善干部考核評(píng)價(jià)工作，著力構(gòu)造、建立有利于科學(xué)發(fā)展的政績(jī)考評(píng)體制機(jī)制?？己嗽u(píng)價(jià)內(nèi)容不僅注重經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，而且更加重視經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展，尤其是民生保障與改善的實(shí)際成績(jī)和效果。同時(shí)，文件強(qiáng)調(diào)對(duì)考核評(píng)價(jià)的內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果要加大公開(kāi)的力度，考核評(píng)價(jià)的透明度要進(jìn)一步增強(qiáng)；在考核評(píng)價(jià)中，群眾滿意度的重要性要進(jìn)一步體現(xiàn)，不斷強(qiáng)化群眾的參與積極性和監(jiān)督有效性。

這一階段以科學(xué)發(fā)展觀為重點(diǎn)的政績(jī)考評(píng)逐漸取代了前一歷史階段以工作實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)，這并非對(duì)前一階段的考評(píng)模式的摒棄，而是對(duì)“唯GDP論英雄”所帶來(lái)的負(fù)面影響的一種回應(yīng)和升華。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想的政績(jī)考評(píng)模式，在考核評(píng)價(jià)指標(biāo)中除了關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，還綜合了政治、文化、社會(huì)、環(huán)保等領(lǐng)域的指標(biāo)，城鄉(xiāng)居民收入、社會(huì)保障、節(jié)能減排與和諧穩(wěn)定等多維度指標(biāo)被納入干部考核評(píng)價(jià)體系中。此外，這一階段的政績(jī)考評(píng)凸顯以人為本的評(píng)價(jià)理念，考評(píng)過(guò)程中增加群眾參與度，在評(píng)價(jià)中融入群眾滿意度指標(biāo)。

第四階段：探索凸顯新時(shí)代新使命新?lián)?dāng)新作為的政績(jī)考評(píng)體系（黨的十八大至今）

以中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)的召開(kāi)為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這一階段的政績(jī)考評(píng)可稱之為凸顯新時(shí)代新使命新?lián)?dāng)新作為的政績(jī)考評(píng)階段。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要對(duì)考核評(píng)價(jià)體系進(jìn)行完善，突出發(fā)展成果的評(píng)價(jià)，對(duì)單純以經(jīng)濟(jì)增速為主進(jìn)行政績(jī)?cè)u(píng)定的偏好進(jìn)行糾正，更加重視環(huán)境損害、資源消耗、產(chǎn)能過(guò)剩、生態(tài)效益，加大勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、人民健康狀況等評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。2013年12月，中共中央組織部印發(fā)《通知》強(qiáng)調(diào)政績(jī)考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，要看解決自身發(fā)展中的突出矛盾和問(wèn)題的成效；加強(qiáng)政績(jī)的綜合分析，既看發(fā)展成果又看發(fā)展的成本和代價(jià)。進(jìn)入新時(shí)期，黨和政府著力構(gòu)建符合高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向的政績(jī)考評(píng)體系。2019年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《條例》強(qiáng)調(diào)要以造福人民為最大政績(jī)，突出考核滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的實(shí)際成效；注重了解人民群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)感受和評(píng)價(jià)，考核指標(biāo)融入人民群眾“三感”提升情況。2020年11月，中共中央組織部印發(fā)《通知》強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的基本依據(jù)是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)際表現(xiàn)和工作實(shí)績(jī)，注重考核民生保障目標(biāo)任務(wù)完成情況，增強(qiáng)政績(jī)考核的群眾參與度，充分反映群眾感受、體現(xiàn)群眾評(píng)價(jià)。

黨的十八大以來(lái)，黨和政府探索建立凸顯新時(shí)代新使命新?lián)?dāng)新作為的政績(jī)考評(píng)體系，通過(guò)不斷優(yōu)化考核評(píng)價(jià)體系的科學(xué)性與規(guī)范性，縱深推進(jìn)考核評(píng)價(jià)體系的創(chuàng)新發(fā)展，發(fā)揮干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的指揮棒和風(fēng)向標(biāo)作用，以考評(píng)推動(dòng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門更好貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，增強(qiáng)“一盤棋”意識(shí)。在考評(píng)體系中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等顯性指標(biāo)的重要性不斷下降，而凸顯人民群眾滿意取向的就業(yè)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)的重要性不斷增加，體現(xiàn)了黨和政府以人民為中心的發(fā)展思想。此外，新時(shí)代的政績(jī)考評(píng)，群眾參與評(píng)價(jià)的程度愈發(fā)提升，群眾滿意度測(cè)量在政績(jī)考評(píng)中的作用愈發(fā)凸顯。而群眾參與政績(jī)考評(píng)，有助于強(qiáng)化考評(píng)的真實(shí)性、針對(duì)性和有效性，契合“以人民滿不滿意”作為檢驗(yàn)政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)代要求，因?yàn)椤敖骄褪侨嗣?，人民就是江山”[9]。

三、我國(guó)政績(jī)考評(píng)的學(xué)習(xí)模式：從“吸取—教訓(xùn)”型向“社會(huì)學(xué)習(xí)”型轉(zhuǎn)變

在梳理了改革開(kāi)放四十年我國(guó)政績(jī)考評(píng)的歷史變遷及演進(jìn)路徑的基礎(chǔ)上，其背后隱藏的政策學(xué)習(xí)模式值得關(guān)注和探討。本文針對(duì)已有研究，基于豪利特和拉米什的政策學(xué)習(xí)機(jī)制模型，從學(xué)習(xí)主體、發(fā)生條件、學(xué)習(xí)動(dòng)因和學(xué)習(xí)目標(biāo)層面對(duì)“吸取—教訓(xùn)”型（內(nèi)生學(xué)習(xí)）、“社會(huì)學(xué)習(xí)”型（外生學(xué)習(xí)）政策學(xué)習(xí)模式進(jìn)行區(qū)分（如表1）。學(xué)習(xí)主體層面，“吸取—教訓(xùn)”型政策學(xué)習(xí)發(fā)生于規(guī)模較小、參與主體集中的政策網(wǎng)絡(luò)中，政策學(xué)習(xí)與社會(huì)主體的聯(lián)系不強(qiáng)烈；而“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)發(fā)生于規(guī)模較大、社會(huì)主體參與度高的政策網(wǎng)絡(luò)中，其主要特征是公共參與[10]。發(fā)生條件層面，“吸取—教訓(xùn)”型政策學(xué)習(xí)發(fā)生于政府組織能力強(qiáng)但與社會(huì)主體的聯(lián)系低的政策系統(tǒng)中；而政府組織能力強(qiáng)，同時(shí)與社會(huì)主體的聯(lián)系也密切的情形下，則有可能產(chǎn)生“社會(huì)學(xué)習(xí)”型的政策學(xué)習(xí)模式。學(xué)習(xí)動(dòng)因?qū)用妫拔　逃?xùn)”型政策學(xué)習(xí)的動(dòng)因主要源自政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)部，“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)的動(dòng)因主要源自政策網(wǎng)絡(luò)外部規(guī)模龐大的政策社群。學(xué)習(xí)目標(biāo)層面，對(duì)某種具體政策工具的學(xué)習(xí)，關(guān)注該政策工具在國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)成敗以解決緊迫的社會(huì)問(wèn)題，是“吸取—教訓(xùn)”型政策學(xué)習(xí)的主要目標(biāo)，其本質(zhì)是借鑒和運(yùn)用政策工具。至于“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)，其目標(biāo)更多是對(duì)政策工具所產(chǎn)生問(wèn)題的反思，是對(duì)意識(shí)形態(tài)、范式的根本性轉(zhuǎn)變。

表1：政策學(xué)習(xí)模式比較

基于上述討論，改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)的政績(jī)考評(píng)變遷歷程是否存在政策學(xué)習(xí)？?jī)A向于“吸取—教訓(xùn)”型抑或是“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)？中國(guó)政績(jī)考評(píng)的變遷歷程自改革開(kāi)放以來(lái)的四個(gè)階段中凸顯了不同的時(shí)代特色，折射出黨和政府執(zhí)政理念的嬗變與革新，更體現(xiàn)了黨和政府強(qiáng)大的學(xué)習(xí)能力及以人民為中心不斷滿足人民群眾日益增長(zhǎng)需求的發(fā)展思想。政策學(xué)習(xí)理論源于西方的實(shí)踐與體制，置于中國(guó)語(yǔ)境下，我們以為，單純以內(nèi)生學(xué)習(xí)、外生學(xué)習(xí)對(duì)中國(guó)的政策學(xué)習(xí)進(jìn)行簡(jiǎn)單區(qū)分，無(wú)法完全體現(xiàn)出強(qiáng)大的學(xué)習(xí)及適應(yīng)能力。針對(duì)改革開(kāi)放四十年來(lái)我國(guó)政績(jī)考評(píng)的學(xué)習(xí)模式，大體可以稱其為從“吸取—教訓(xùn)”型向“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變，而且在不同階段，皆有內(nèi)生學(xué)習(xí)與外生學(xué)習(xí)機(jī)制的發(fā)生；但是，以第三階段建立以科學(xué)發(fā)展觀為重點(diǎn)的政績(jī)考評(píng)（黨的十六大到黨的十八大）為分界點(diǎn)，可以明顯呈現(xiàn)出從“吸取—教訓(xùn)”型向“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變過(guò)程。

首先，在學(xué)習(xí)主體、發(fā)生條件層面，第一、二階段的政績(jī)考評(píng)政策學(xué)習(xí)更多發(fā)生于由政府部門主導(dǎo)的規(guī)模較小的政策網(wǎng)絡(luò)中，政策學(xué)習(xí)呈現(xiàn)出高度的政府組織動(dòng)員能力和較低的群眾參與度。而從第三階段開(kāi)始，尤其是黨的十八大、十九大以來(lái)，以人民為中心的發(fā)展思想貫穿治國(guó)理政的全過(guò)程，人民群眾參與政績(jī)考評(píng)的程度愈發(fā)提升，群眾滿意度、民意測(cè)評(píng)等重要性在考評(píng)中愈發(fā)凸顯，政府購(gòu)買第三方績(jī)效評(píng)價(jià)[11]工作不斷推進(jìn)和完善，隨著與社會(huì)主體的聯(lián)系度提升，政策學(xué)習(xí)逐漸向“社會(huì)學(xué)習(xí)”型模式轉(zhuǎn)變。

其次，在學(xué)習(xí)動(dòng)因、學(xué)習(xí)目標(biāo)層面，第一、第二階段的政績(jī)考評(píng)政策學(xué)習(xí)更多體現(xiàn)在對(duì)政績(jī)考評(píng)工具的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，尤其是第二階段以工作實(shí)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的目標(biāo)責(zé)任量化考評(píng)，更多是學(xué)習(xí)、借鑒企業(yè)績(jī)效管理的模式和機(jī)制，突出經(jīng)濟(jì)績(jī)效，通過(guò)引入體現(xiàn)實(shí)績(jī)的量化指標(biāo)，調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，服務(wù)改革開(kāi)放發(fā)展大局。這一階段的政策學(xué)習(xí)體現(xiàn)了“吸取—教訓(xùn)”型學(xué)習(xí)傾向，著重于對(duì)政策工具的學(xué)習(xí)與運(yùn)用。從第三階段開(kāi)始，尤其是黨的十八大、十九大以來(lái)，黨和政府意識(shí)到過(guò)去“唯GDP論英雄”的政績(jī)考評(píng)模式導(dǎo)致了一系列負(fù)面影響，提出了科學(xué)發(fā)展觀、高質(zhì)量發(fā)展等全新的發(fā)展理念，并且構(gòu)建了體現(xiàn)中國(guó)本土發(fā)展實(shí)際、富含時(shí)代特色、反映人民群眾期盼的政績(jī)考評(píng)模式。這一階段的政策學(xué)習(xí)體現(xiàn)了對(duì)政策工具所產(chǎn)生問(wèn)題的反思，出現(xiàn)了范式的根本轉(zhuǎn)變，開(kāi)始呈現(xiàn)出“社會(huì)學(xué)習(xí)”型政策學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變。

最后，置于中國(guó)的政策語(yǔ)境下，我們以為，政績(jī)考評(píng)的政策學(xué)習(xí)模式體現(xiàn)出從“吸取—教訓(xùn)”型向“社會(huì)學(xué)習(xí)”型轉(zhuǎn)變的過(guò)程，并且在全面深化改革及“兩個(gè)大局”的時(shí)代背景下，推動(dòng)政策系統(tǒng)向“社會(huì)學(xué)習(xí)”型模式轉(zhuǎn)變尤為必要。但是，從政績(jī)考評(píng)演進(jìn)的四個(gè)階段過(guò)程來(lái)看，不能簡(jiǎn)單地將內(nèi)生學(xué)習(xí)、外生學(xué)習(xí)模式套入各個(gè)階段中，其實(shí)質(zhì)應(yīng)是各個(gè)階段各有側(cè)重、各有體現(xiàn)，但是總體上呈現(xiàn)出從內(nèi)生學(xué)習(xí)向外生學(xué)習(xí)的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。因?yàn)閺奈鞣秸Z(yǔ)境下理解政策學(xué)習(xí)，“社會(huì)學(xué)習(xí)”型模式即外生學(xué)習(xí)更多由外部主體推動(dòng)，社會(huì)參與主體甚至主導(dǎo)了政策子系統(tǒng)，這顯然與我國(guó)的實(shí)際情況有別。

四、余論

政績(jī)考評(píng)是國(guó)家治理體系、能力現(xiàn)代化的重要推手[12]，更折射出黨和政府的執(zhí)政理念。立足新時(shí)代，推動(dòng)我國(guó)政績(jī)考評(píng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，有必要建立起政績(jī)考評(píng)的政策學(xué)習(xí)機(jī)制，從某種意義而言，本研究對(duì)政績(jī)考評(píng)政策學(xué)習(xí)機(jī)制的探討，僅僅是一個(gè)開(kāi)端，希望往后有更多的研究者可以繼續(xù)進(jìn)行深入的探討、分析和研究，為我國(guó)政績(jī)考評(píng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供必要的理論支撐。