多元主體參與視域下洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理路徑研究*

湖南文理學(xué)院馬克思主義學(xué)院 董樹軍，萬美麗

一、完善洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)府際間協(xié)同治理

第一，建立權(quán)威的合作治理機(jī)構(gòu)。多主體的合作需要有強(qiáng)有力的合作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，然而洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)僅有一個領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在運(yùn)作，其議事、協(xié)調(diào)和裁決能力不強(qiáng)，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中難以剛性行使權(quán)力。[1]因此需要成立一個權(quán)威性的合作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理進(jìn)行規(guī)劃，以實現(xiàn)更好、更有效地治理。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，兩省五市應(yīng)通過協(xié)商，實行洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)治理委員會和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的雙層體制，同時針對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理存在的突出問題設(shè)立相應(yīng)的專門委員會。兩省政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員會主席，五市政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主席，五市政府環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任委員。委員會每年定期召開1-2次由所有委員參加的委員大會遵循著眼全局、兼顧各方、民主協(xié)商的基本原則，對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理問題進(jìn)行平等協(xié)商、共同決策，并最終形成決議，各個區(qū)域必須嚴(yán)格按照決議落實，由委員會執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實施和監(jiān)督。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理委員會的主要議事內(nèi)容包括：一是審議委員會執(zhí)行機(jī)構(gòu)和專門委員會的年度工作報告，并對工作進(jìn)行考核和評議，并根據(jù)考評結(jié)果進(jìn)行獎懲和提出改進(jìn)意見；二是對于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理方面的重大問題、重要規(guī)劃等問題進(jìn)行充分討論并得出結(jié)論，協(xié)同處理區(qū)域內(nèi)重大的矛盾與糾紛；三是對于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理委員會成員和專業(yè)委員會提出的議案進(jìn)行協(xié)商和表決，一般流程是議案提出、審議和表決三個環(huán)節(jié)進(jìn)行?？傊粋€權(quán)威性的合作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中是不可或缺的前提，要充分發(fā)揮洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理委員會的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，通過對整個區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)同，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的有效治理，最終實現(xiàn)“綠色洞庭”的目標(biāo)。

第二，建立完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中由于“搭便車”現(xiàn)象的存在，造成各個地方在生態(tài)環(huán)境治理中支出和收益的不對等，加上各個地方經(jīng)濟(jì)實力上的差距和政治話語權(quán)的不同，進(jìn)一步加劇了彼此間的利益沖突。因此，需要建立比較完善的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，來減少或化解治理支出和收益不對等帶來的利益分化和矛盾。[2]

利益協(xié)調(diào)作為洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中的關(guān)鍵和核心環(huán)節(jié)，可以有效地平衡各個地區(qū)之間的收支差額，對治理過程中利益受損方進(jìn)行合理補(bǔ)償，以確保合作治理的順利開展。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制建構(gòu)需要遵循一定的基本原則，如公平平等、直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償相結(jié)合、層次性補(bǔ)償原則等，利益協(xié)調(diào)的原則設(shè)計為其制度構(gòu)建提供了價值引導(dǎo)。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理利益協(xié)調(diào)的方式具體主要包括三種方式：區(qū)域內(nèi)部各個地方間的橫向利益補(bǔ)償，主要是獲利城市對受損城市的利益補(bǔ)償；二是區(qū)域環(huán)境治理委員會的利益補(bǔ)償專項基金，用于區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境治理投入和利益補(bǔ)償；三是中央政府的縱向?qū)ｍ椑嫜a(bǔ)償，主要通過財政補(bǔ)貼、稅收返還和專項補(bǔ)助等三種方式。橫向利益補(bǔ)償對象是為區(qū)域整體利益做出犧牲的利益主體，而補(bǔ)償主體則是區(qū)域合作中受益的主體，橫向利益補(bǔ)償?shù)姆绞街饕屑夹g(shù)援助、資源共享、政策優(yōu)惠和直接的財政轉(zhuǎn)移支付等。區(qū)域環(huán)境治理委員會的利益補(bǔ)償專項基金是區(qū)域內(nèi)各個地區(qū)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和污染物綜合排放的比例進(jìn)行籌集的。中央政府的縱向?qū)ｍ椑嫜a(bǔ)償主要有一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付兩種方式。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境治理中的利益協(xié)調(diào)是對環(huán)境治理博弈過程中可能造成過大利益差距的制度救濟(jì)，同時也可以減少和避免博弈中的機(jī)會主義和保護(hù)主義傾向。

第三，建立高效的信息溝通機(jī)制。信任是合作的前提基礎(chǔ)，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理中各個主體相互信任才能夠?qū)崿F(xiàn)有效合作。高效的信息溝通共享機(jī)制能夠最大限度地減少或者規(guī)避各個主體間由于信息不對稱而產(chǎn)生的不信任，增進(jìn)彼此間的相互理解和信任感，進(jìn)而進(jìn)一步增強(qiáng)相互間的合作意愿。[3]換言之，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理過程中信息溝通得越全面、信息共享得越及時，相互間的信息就會越對稱，產(chǎn)生誤解和矛盾的可能性就越小，相互間的理解和信任就越高，那么生態(tài)環(huán)境合作治理的效果就越好。相反，生態(tài)環(huán)境治理信息公開不及時、不全面，溝通機(jī)制不順暢，那么相互間的信任感就會越低，彼此間的合作效果就越差。所以，為了更好地保障區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理信息及時、準(zhǔn)確、高效地傳遞，就要打破區(qū)域內(nèi)“信息孤島”和“數(shù)字鴻溝”的限制，利用最新的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，打造洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)，對于區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理的各項事務(wù)進(jìn)行及時、全面的公開。同時，還要以現(xiàn)有的政府電子政務(wù)為基礎(chǔ)，建立洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理信息的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)。各個地區(qū)要高度重視各項信息數(shù)據(jù)的采集，保障數(shù)據(jù)的真實性，不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量。

區(qū)域內(nèi)各個政府和職能部門都能夠及時地在數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)中獲取真實有效的環(huán)境治理信息，掌握整體和自身的環(huán)境治理情況。除此之外，要對信息溝通共享過程中產(chǎn)生的質(zhì)疑進(jìn)行及時回復(fù)，避免信息通過非正式渠道產(chǎn)生和傳播，形成流言蜚語和謠言，防止盲目和情緒化的社會活動。

第四，建立科學(xué)的考核問責(zé)機(jī)制?，F(xiàn)階段，我國對于政府官員的考核模式仍然是過于側(cè)重經(jīng)濟(jì)發(fā)展業(yè)績方面，主要的衡量指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)的總體量和增長速度，這種考核方式的弊端導(dǎo)致政府官員為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對發(fā)展造成的環(huán)境污染等負(fù)面外部現(xiàn)象而采取漠視，有時甚至是采取直接保護(hù)的舉措，以保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，從而獲取較好的政績。這種問題在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各個政府都是常見的現(xiàn)象，所以需要建立科學(xué)的考核問責(zé)機(jī)制，才能夠較好地應(yīng)對出現(xiàn)的這種問題。具體而言，在考核時應(yīng)該改變傳統(tǒng)以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)單獨(dú)進(jìn)行評價的方式，引入綠色GDP的生態(tài)指標(biāo)，將區(qū)域內(nèi)各個地方的生態(tài)環(huán)境治理情況納入政府官員的年度考核，其中包括生態(tài)資源利用、環(huán)境保護(hù)指標(biāo)在內(nèi)的目標(biāo)體系，使得政府官員意識到自身的責(zé)任不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還有保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境以實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展，樹立正確的政績觀。還要建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究終生責(zé)任制。政府官員要對任職區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)，即使政府官員工作崗位和地區(qū)發(fā)展變動，如果在生態(tài)環(huán)境追責(zé)溯源中涉及，也會被依法依規(guī)追究相應(yīng)責(zé)任。要依托生態(tài)環(huán)境資源負(fù)債表編制，全程跟蹤，讓政府官員保持責(zé)任心和敬畏心。通過對區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境資源增減量進(jìn)行嚴(yán)格審計，客觀公正地對任職官員進(jìn)行評價，對于做出突出貢獻(xiàn)的要予以獎勵，對于造成破壞的要予以懲戒，甚至在出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境問題時實行一票否決制。另外，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理委員會將定期公開區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理報告，接受區(qū)域內(nèi)社會公眾的監(jiān)督和舉報，將各個地方政府的行為納入監(jiān)督，對于被投訴并且查實的要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理問責(zé)的程序化、常態(tài)化以及制度化。

二、優(yōu)化洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)政府與企業(yè)協(xié)同治理

第一，科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。源頭治理是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[4]洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理要從源頭上取得顯著性的成果，就必須摒棄傳統(tǒng)的發(fā)展思路，樹立綠色發(fā)展的理念，科學(xué)布局產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。因此，要在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中做好籌備安排，嚴(yán)格限制高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)的布局，淘汰落后和過剩產(chǎn)業(yè)，給每一個企業(yè)都制定嚴(yán)格的污染排放指標(biāo)。同時還要嚴(yán)格做好企業(yè)污染的監(jiān)督工作，按照“誰污染誰治理，多污染就要多負(fù)責(zé)”的基本原則，清晰劃分企業(yè)的污染治理責(zé)任，并且制定嚴(yán)格的監(jiān)督和懲罰機(jī)制，對于不按照規(guī)定和要求進(jìn)行污染治理的企業(yè)，要通過多種方式對其進(jìn)行懲戒。此外，還要通過激勵舉措提升企業(yè)治理污染和保護(hù)生態(tài)的積極性。鼓勵支持企業(yè)對原有的生產(chǎn)工藝和技術(shù)進(jìn)行改造升級，對于減少污染排放的企業(yè)予以一定的稅收減免或者是通過專項資金進(jìn)行補(bǔ)貼?？傊?，要通過對洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的科學(xué)布局，來更好地促進(jìn)企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，更多地發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，更好地保護(hù)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

第二，培育生態(tài)資本市場。資金短缺是制約生態(tài)環(huán)境治理非常重要的一個因素，要通過多種方式拓寬企業(yè)在資金籌措方面的渠道，以更好地實現(xiàn)生產(chǎn)工藝和治理技術(shù)的升級。首先要在遵循市場化原則的前提下，建立多元化的投融資機(jī)制。要不斷增強(qiáng)企業(yè)的市場化投融資理念，嚴(yán)格遵守投融資市場秩序。政府要按照市場化趨勢，打造多渠道、多元化的投融資體系。其次，要深化生態(tài)環(huán)境投融資結(jié)構(gòu)改革。要進(jìn)一步強(qiáng)化政策性金融體制。因為生態(tài)環(huán)境治理對于企業(yè)的逐利性而言是被動的，因此政策性金融體制的引導(dǎo)就必不可少。通過政策性金融體制的改革，加強(qiáng)政策性金融的扶持和引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變企業(yè)的治理理念可以通過生態(tài)環(huán)境治理貸款優(yōu)惠方案、債券發(fā)行、股票上市、額度傾斜等方式，對企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理給予大力的支持。要進(jìn)一步調(diào)整商業(yè)性金融機(jī)制。加強(qiáng)對于商業(yè)性金融投資生態(tài)環(huán)境治理而造成利益受損的補(bǔ)償，調(diào)動商業(yè)性金融投資生態(tài)環(huán)境治理的積極性。建立生態(tài)環(huán)境治理專項基金，利用精細(xì)化投資，不斷實現(xiàn)基金數(shù)量的增長。最后，還要不斷吸引民間資本的投資，達(dá)成互惠互利的投資協(xié)議。通過多元化資金籌措渠道的不斷擴(kuò)展，不斷增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的合力。

第三，推進(jìn)治理技術(shù)革新。企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境治理有兩個方面的因素，一方面是自身的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識，另一個方面是政府的制度設(shè)計問題。好的制度設(shè)計能夠充分激發(fā)企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性，因此政府要探索涉及創(chuàng)新性的政企合作模式，推進(jìn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)和治理方面的技術(shù)升級。當(dāng)前企業(yè)治理技術(shù)革新需要大量的資金支持，這對于大中型企業(yè)有可能完成，但是對于一些中小微企業(yè)而言卻是沉重的負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)該在政策支持方面出臺一系列舉措，鼓勵企業(yè)進(jìn)行優(yōu)化升級。具體而言，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各個政府要建立專項基金，對于環(huán)保型企業(yè)進(jìn)行專項補(bǔ)貼、提供綠色通道和貼息服務(wù)等，鼓勵其他企業(yè)進(jìn)行污染治理技術(shù)革新，淘汰落后生產(chǎn)設(shè)備，引進(jìn)環(huán)保型生產(chǎn)設(shè)備，促進(jìn)企業(yè)開展綠色環(huán)保生產(chǎn)。政府還要持續(xù)推進(jìn)有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的稅收和日常采購機(jī)制，為環(huán)保型企業(yè)提供有利的稅收政策優(yōu)惠和訂單合作。對于企業(yè)而言，要全面結(jié)合自身實際，引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)和設(shè)備，引進(jìn)環(huán)保技術(shù)相關(guān)的人才，并借助外力獲取更多的支持，以更好地優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)工藝流程，全面提升生態(tài)資源使用的效率，最大限度地減少生態(tài)環(huán)境的污染。企業(yè)既是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主體，又是生態(tài)環(huán)境污染的主要制造者，因此要強(qiáng)化其責(zé)任擔(dān)當(dāng)，綜合運(yùn)用各種手段推進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)和治理技術(shù)的革新，以更好地促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善和治理。

三、提升洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)政府與社會協(xié)同治理

第一，培育公民生態(tài)公共精神。所謂公共精神是指現(xiàn)代公民超越個人狹隘眼界和功利目的，關(guān)懷公共事務(wù)和促進(jìn)公共利益的思想境界和行為態(tài)度。生態(tài)公共精神有助于調(diào)動區(qū)域內(nèi)更多的公民來參與解決公共問題，同時還有助于區(qū)域公民突破本位主義立場來看待區(qū)域生態(tài)公共問題，進(jìn)而能夠更好地在思想層面形成共識。[5]在洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理過程中，公共精神超越了個體理性，促使公民以更加積的心態(tài)和行動來參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理問題。因此，要加大對公民生態(tài)公共精神的培育。首先要加強(qiáng)對區(qū)域公民生態(tài)文明觀的教育，通過相關(guān)的生態(tài)文化教育活動對區(qū)域公民生態(tài)價值觀進(jìn)行引導(dǎo)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)事不關(guān)己的落后生態(tài)理念，培育正確的生態(tài)價值觀。其次，區(qū)域政府在各項政策制定和發(fā)展規(guī)劃中也要體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的價值取向，使得區(qū)域公民能夠在這種氛圍中養(yǎng)成尊重自然、保護(hù)自然與自然和諧相處的自覺性，并且能夠身體力行，參與到區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。

第二，拓寬公民參與治理渠道。公民參與是洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理有效實施的重要基礎(chǔ)，公民積極參與要有便捷、廣泛的渠道作為保障。首先，要保障區(qū)域公眾的知情權(quán)，這就要求區(qū)域政府間要建立暢通的生態(tài)環(huán)境信息共享平臺，確保相關(guān)生態(tài)環(huán)境治理信息能夠及時公開共享，讓社會公眾能夠充分掌握相關(guān)信息，并對政府和相關(guān)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。政府要對社會公眾在信息共享平臺中所反饋的環(huán)境治理問題進(jìn)行及時、準(zhǔn)確的回復(fù)，并認(rèn)真進(jìn)行排查整改。其次，要豐富公民參與治理的方式，在具體的生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)中，可以有效借助問卷調(diào)查、微信公眾號進(jìn)行廣泛的意見征詢，讓社會公眾選擇治理模式，這樣生態(tài)環(huán)境治理方案更容易獲得廣泛認(rèn)可，從而提升生態(tài)環(huán)境治理的理解和支持度。最后，要讓公民真正參與到具體的治理事務(wù)。在治理事務(wù)中，中期執(zhí)行與后期監(jiān)督反饋都是必不可少的環(huán)節(jié)，這樣社會公眾不僅可以進(jìn)行輿論參與，而且可以身體力行參與到每一個過程，可以更加有效地解決突出矛盾問題，增強(qiáng)了各個主體的協(xié)同配合度，進(jìn)而全面提升洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的成效。

第三，發(fā)展壯大社會環(huán)保組織。社會環(huán)保組織在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理過程中的角色越來越重，能夠有效彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場失靈”所造成的生態(tài)環(huán)境治理問題。因此，要不斷發(fā)展壯大社會環(huán)保組織，從而更充分地發(fā)揮其在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的獨(dú)特作用。首先，要簡化社會環(huán)保組織的審批程序，提升行政辦理的效能，使社會環(huán)保組織的成立更加便捷高效。其次，政府要加大對社會環(huán)保組織的支持，出臺有利于社會環(huán)保組織發(fā)展的各項政策，增加對社會環(huán)保組織的專項補(bǔ)貼，提升向社會生態(tài)環(huán)保組織購買公共服務(wù)的力度。再次，政府要減少對社會環(huán)保組織的行政干預(yù)，讓其獨(dú)立自主地對生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查和判斷，保持其公正性、客觀性和專業(yè)性。最后，針對社會環(huán)保組織專業(yè)人才不足和流動性強(qiáng)的問題，要引導(dǎo)社會公眾積極參加社會環(huán)保組織，加強(qiáng)社會環(huán)保組織和高校以及專業(yè)科研院所的合作，不斷提升社會環(huán)保組織的專業(yè)性。除此之外，政府還要重視打造社會環(huán)保組織的精品品牌，對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理工作成效明顯、影響范圍較廣的組織予以品牌認(rèn)定，并進(jìn)行廣泛推廣，打造具有影響力的社會環(huán)保組織。