村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀研究*
——以佛山市為例

韶關(guān)學(xué)院政法學(xué)院 林裕瑤，李曉寧

2017年10月以來(lái),以習(xí)近平總書記為中心的黨中央代表高度重視充分發(fā)揮市民公約、公序良俗在社會(huì)治理中的重要作用。[1]人民法院化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，推進(jìn)農(nóng)村法治化建設(shè)進(jìn)程，必須重視村規(guī)民約在解決農(nóng)村糾紛的獨(dú)特作用。目前，村規(guī)民約在鄉(xiāng)村社會(huì)民事糾紛中普遍得到運(yùn)用，極大推進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)治理，但其在運(yùn)行過(guò)程中也存在一定的困境，阻礙著鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。筆者根據(jù)本課題，于2021年9月—11月，對(duì)佛山展開(kāi)了實(shí)地調(diào)研，通過(guò)收集相關(guān)資料，與當(dāng)?shù)卮迕裎瘑T會(huì)進(jìn)行了座談，與當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行了問(wèn)卷訪談，了解了村規(guī)民約制定和發(fā)展的政策和法規(guī)，并收集了佛山市村規(guī)民約。本文綜合調(diào)研情況和研究現(xiàn)狀，結(jié)合案例分析，歸納佛山村規(guī)民約民事司法適用困境，以期尋找出推進(jìn)村規(guī)民約民事司法適用規(guī)范化的途徑。

一、村規(guī)民約在解決民事糾紛中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

在農(nóng)村社會(huì)，村規(guī)民約在解決民事糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序中具有一定的優(yōu)勢(shì)。首先，在村莊內(nèi)部產(chǎn)生民事糾紛之時(shí),人們首先思考怎樣最大限度地保護(hù)村民自身的合法利益。而相比于法律途徑，農(nóng)民們更希望利用村規(guī)民約來(lái)處理糾紛。主要原因是人們選擇法律作為處理爭(zhēng)議的工具存在不確定性，因?yàn)樽陨淼睦婵赡軣o(wú)法取得預(yù)期的結(jié)果。相較之下，人們往往更喜歡通過(guò)自身所熟知的村規(guī)民約來(lái)處理爭(zhēng)議，因?yàn)檫@種糾紛處理的后果在人們的可控范圍內(nèi)。同時(shí)，村規(guī)民約是村民代表嚴(yán)格依照實(shí)際編寫的，其條款也往往十分詳盡，能夠直接用來(lái)裁量訴訟事實(shí)。其次，鄉(xiāng)土社會(huì)也是一個(gè)“熟人社會(huì)”，在一個(gè)有限范圍里，左鄰右舍都是相互熟悉的。俗話說(shuō)遠(yuǎn)親不如近鄰，很多時(shí)候當(dāng)事人都會(huì)礙于熟人情面不愿發(fā)生正面沖突，更多的是選擇調(diào)解。況且，在人情味十足的社會(huì)，面子和人際關(guān)系不可缺少，為了贏得訴訟而失去了面子和人際關(guān)系實(shí)屬不明智。這也體現(xiàn)了“以和為貴，冤家宜解不宜結(jié)”。最后，村民的收入不高，解決民事糾紛的成本是人們考慮的重要因素之一。相比較而言，采用村規(guī)民約解決糾紛的成本比采用法律解決糾紛的成本較低。如果為了糾紛而去上訴，必然要有一筆大花銷，例如律師費(fèi)、差旅費(fèi)等等，而且時(shí)間成本也高，反過(guò)來(lái)要是用村規(guī)民約來(lái)解決，可能是一頓飯或者一個(gè)賠禮道歉，過(guò)程簡(jiǎn)單又不失公正，被鄉(xiāng)民們樂(lè)于接受。權(quán)衡利弊中人們會(huì)更偏向于村規(guī)民約。

二、佛山市村規(guī)民約司法適用現(xiàn)狀及困境

截至2022年2月，筆者在中國(guó)裁判文書網(wǎng)對(duì)佛山市涉及村規(guī)民約的案件進(jìn)行檢索（高級(jí)檢索：全文%=‘村規(guī)民約’&案件名稱%=‘佛山市’），共計(jì)文書2435篇，其中民事案件779起，行政案件1585起。對(duì)上述779起民事案件進(jìn)行了整理，其中一審判決420起，一審裁定31起；二審判決258起，二審裁定60起。結(jié)合實(shí)地調(diào)查與案例數(shù)據(jù)，筆者從中總結(jié)了佛山市村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀與困境。

（一）佛山市村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀

（1）佛山市779起民事案件涵蓋了佛山市三水區(qū)、禪城區(qū)、南海區(qū)、順德區(qū)和高明區(qū)等五個(gè)轄區(qū)從基層院到省高院的判決書、裁定書，反映村規(guī)民約適用民事司法在佛山市較為普遍。此外，涉及合法財(cái)產(chǎn)一案203起，涉及人身權(quán)利一案200起，涉及股份一案132起，涉及股權(quán)一案50起，涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)一案31起，涉及不動(dòng)產(chǎn)一案27起，涉及土地征收一案13起，由經(jīng)濟(jì)利益引起的糾紛案占比達(dá)到85%①，表明村規(guī)民約在經(jīng)濟(jì)利益糾紛中大量適用。

（2）村規(guī)民約進(jìn)入民事司法以村規(guī)民約是否合法為前提，法院通過(guò)審查其合法性來(lái)確定是否能以村規(guī)民約作為裁判依據(jù)，合法則支持該村規(guī)民約，不合法則不支持該村規(guī)民約。如佛山市中級(jí)人民法院受理的一起集體組織經(jīng)濟(jì)成員權(quán)益糾紛的案件（（2016）粵06民終5336號(hào)）中，上洲村經(jīng)聯(lián)社在章程中以未婚生育的成員未辦理結(jié)婚登記手續(xù)為由停止向黃君鳳發(fā)放股份分紅。佛山市中級(jí)人民法院對(duì)該村規(guī)民約條款進(jìn)行合法性審查確認(rèn)該條款侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的合法權(quán)益。法院裁定不予支持該村規(guī)民約并駁回了上洲村經(jīng)聯(lián)社的起訴。

（3）由集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定引起的糾紛多屬不可訴行為。在779件民事案件中，由集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定引起的糾紛共計(jì)25起，其裁判結(jié)果遵循以下基本流程：①審查合法性—不合法—不予支持；②審查合法性—合法—不在受理范圍不予受理。如在（2018）粵06民終3920號(hào)中，法院在對(duì)村規(guī)民約進(jìn)行審查后，依據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十七條第二款、第三款規(guī)定：“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得違反國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)禁有侵犯村民合法權(quán)益的內(nèi)容。如有則由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正?！辈枚ā凹w經(jīng)濟(jì)組織成員是否享有相應(yīng)分配待遇，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的內(nèi)部管理問(wèn)題，該爭(zhēng)議不屬于人民法院民事訴訟受理的范圍”。

（二）佛山市村規(guī)民約民事司法適用困境

不可否認(rèn)，村規(guī)民約在解決糾紛中有其不可忽視的優(yōu)勢(shì)，但是村規(guī)民約在適用民事司法中也存在一些困境，這些困境阻礙了鄉(xiāng)村社會(huì)的法治化進(jìn)程。筆者結(jié)合佛山市村規(guī)民約民事司法適用現(xiàn)狀，總結(jié)分析出其中存在的最為突出的兩個(gè)困境。

1.村規(guī)民約中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一

目前，我國(guó)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定尚無(wú)統(tǒng)一立法規(guī)定，在訴訟實(shí)踐中如何認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格基本靠法官“心證”，法官學(xué)識(shí)、專業(yè)素養(yǎng)和個(gè)人情感的差異引起的裁判不一的標(biāo)準(zhǔn)往往不能滿足當(dāng)事人雙方的利益，使其中一方服判息訴，導(dǎo)致上訴和申請(qǐng)?jiān)賹彽臄?shù)量很高，造成了大量司法資源浪費(fèi)。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，佛山市從基層人民法院到高級(jí)人民法院，涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否享有相應(yīng)分配待遇及資格認(rèn)定問(wèn)題的一案共計(jì)78起。造成這一現(xiàn)象的主要原因是部分村規(guī)民約規(guī)定了集體組織經(jīng)濟(jì)成員資格認(rèn)定的具體方式，而這些認(rèn)定方式有的存在侵犯村民合法權(quán)益，有的甚至違反現(xiàn)行法律。例如我國(guó)《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第三十條、第三十二條和第三十三條規(guī)定了婦女與男子享有平等的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，任何組織不得以婦女婚姻狀況為由侵害婦女在集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。而佛山市三水區(qū)西南街道的《股份合作經(jīng)濟(jì)社管理章程（試行）》第八條關(guān)于“外嫁女喪失本社股東資格，其生育的子女及子女的配偶自然失去本社股東待遇?！钡囊?guī)定不但侵害了外嫁女的合法權(quán)益還違反了我國(guó)相關(guān)法律。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一由此引起了村規(guī)民約民事司法適用爭(zhēng)議。

2.法官自由裁量權(quán)適用村規(guī)民約存在缺陷

在我國(guó)，案件的審理過(guò)程是司法能動(dòng)性和被動(dòng)性的結(jié)合，而司法的能動(dòng)性體現(xiàn)在法官的自由裁量權(quán)。自主裁量權(quán),是指法官在訴訟處理過(guò)程中,基于案件實(shí)際和案件的基本狀況對(duì)訴訟事實(shí)和法律適用問(wèn)題合理地進(jìn)行裁決,或者說(shuō)是在各種合理的法律解決方案間作出合理抉擇,所做出的裁決應(yīng)當(dāng)遵循法律精神和法律原則。對(duì)于處理農(nóng)村民事糾紛，通常需要基層法官積極行使自由裁量權(quán)。但是由于受考評(píng)機(jī)制的限制，基層法官在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候往往“畏手畏腳”甚至不愿行使自由裁量權(quán)，以免“高上訴率”和“高改判率”影響個(gè)人考核。同時(shí)，為了保證個(gè)人績(jī)效，有的法官會(huì)濫用自由裁量權(quán)，比如為了避免案件超期審理，法官會(huì)將本屬于簡(jiǎn)易程序的案件轉(zhuǎn)為普通程序，由此使得自由裁量權(quán)失去了原本主持正義的目的。此外，由于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村很多的社會(huì)關(guān)系沒(méi)有明確的法律條文指導(dǎo)，再加上法官的學(xué)識(shí)、個(gè)人情況和專業(yè)素養(yǎng)的差異，容易造成對(duì)于同一類型的案件，不同法官會(huì)給出相差甚遠(yuǎn)的裁判結(jié)果。另外，筆者發(fā)現(xiàn)佛山市裁判文書中涉及行使自由裁量權(quán)的說(shuō)理不足或只有簡(jiǎn)單說(shuō)理，大多數(shù)由“酌定”“綜合認(rèn)定”等詞簡(jiǎn)單帶過(guò)，這容易引起人們對(duì)法官業(yè)務(wù)水平和裁判標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)疑，從而降低人們對(duì)法院的信任。

3.村規(guī)民約內(nèi)在機(jī)理存在缺陷

村規(guī)民約具有的軟法屬性表明，相比于宣傳口語(yǔ)，得到切實(shí)的執(zhí)行才能保證其生命力。但是，筆者在對(duì)佛山市部分村民進(jìn)行走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)多數(shù)人面對(duì)“村規(guī)民約”一詞表現(xiàn)出迷茫、疑惑，當(dāng)問(wèn)及村規(guī)民約的一些規(guī)定時(shí)，村民也是一問(wèn)三不知。從這種普遍的現(xiàn)象不難看出，村民法律意識(shí)不高，對(duì)村規(guī)民約熟知度低。究其主要原因是一些村集體制定頒布村規(guī)民約僅僅是為了應(yīng)付上級(jí)工作安排，對(duì)于村規(guī)民約內(nèi)容的宣傳也只是“走過(guò)場(chǎng)”，有的直接設(shè)于宣傳欄做“形式工程”，有的只是簡(jiǎn)單地面向村民照本宣科，導(dǎo)致村民對(duì)于村規(guī)民約只有模糊的印象，并沒(méi)有理會(huì)其中的意思。另外，有些村規(guī)民約內(nèi)容不符合農(nóng)村的實(shí)際情況，多數(shù)村規(guī)民約的內(nèi)容條例只是對(duì)上級(jí)下發(fā)的范本的照抄照搬，不符合一村一品一建的特色結(jié)構(gòu)。

三、佛山市村規(guī)民約司法適用困境解決措施

為了更好地發(fā)揮村規(guī)民約在解決農(nóng)村多元化民事糾紛中的作用，人民法院作為民事訴訟活動(dòng)的主體，應(yīng)對(duì)其現(xiàn)行困境采取解決措施。

（一）統(tǒng)一集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

村民資格一般由是否具有本村戶籍確認(rèn)，但是集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格不同于村民資格，其中牽扯到的主體之間的利益關(guān)系更為復(fù)雜。陳小強(qiáng)在《淺析農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定》一文中也指出：“村民資格不同于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，集體經(jīng)濟(jì)成員資格認(rèn)定更為復(fù)雜，要考慮實(shí)際的生產(chǎn)、生活等多種因素，并且建議從法律上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，讓農(nóng)村充分發(fā)揮自治能力，以期讓農(nóng)民從內(nèi)部解決農(nóng)民集體權(quán)益類糾紛。”[2]雖說(shuō)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方式屬于村民自治的事項(xiàng)，但由于村規(guī)民約制定主體學(xué)識(shí)水平、專業(yè)素養(yǎng)和立場(chǎng)存在很大不確定性，集體經(jīng)濟(jì)組織資格認(rèn)定方式仍需有明確法律法規(guī)的指導(dǎo)。因此，建議由最高人民法院面向農(nóng)村社會(huì)廣泛收集民意，確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格取得和喪失標(biāo)準(zhǔn)，在個(gè)別地區(qū)進(jìn)行試行，然后根據(jù)試行情況和效果進(jìn)行調(diào)整后立法確立集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)堅(jiān)持公平公正的原則，不能有失偏頗，傾向任何一方利益主體。對(duì)于特殊群體，如外嫁女的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不得損害其生存和發(fā)展的權(quán)利；義務(wù)兵的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮到其為我國(guó)國(guó)防事業(yè)做出的貢獻(xiàn)；服刑人員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不得侵害其民事權(quán)利?？傊挥型晟屏⒎▽用?，才能妥善處理好涉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配糾紛，有助于避免相關(guān)部門在審查和認(rèn)定時(shí)“無(wú)法可依”，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧。

（二）建立完善典型案例庫(kù)，為法官審判提供方向

規(guī)范法官自由裁量權(quán)的行使，需要加強(qiáng)司法解釋，建立完善典型案例庫(kù)，為法官審判同類型案件時(shí)提供指導(dǎo)，做到“同案同審?fù)Y(jié)果”的公平審理。案例的編選管理工作需要由一個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，如果任由各級(jí)地方法律機(jī)關(guān)來(lái)做，容易導(dǎo)致案例五花八門、標(biāo)準(zhǔn)不一。因此，應(yīng)由最高人民法院統(tǒng)一管理案例的編選、整理工作，而中、基層人民法院負(fù)責(zé)上報(bào)相關(guān)案例。最高人民法院在編選案例的過(guò)程中應(yīng)注意：第一，在審核該案例時(shí)應(yīng)注意該案例是否有司法解釋，司法解釋是否正確，案件的判決是否公正公平；第二，案例的選擇應(yīng)遵循“少而精”的標(biāo)準(zhǔn)，重“質(zhì)”不求“量”。案例數(shù)量一旦過(guò)多，容易使法官在選擇合適案例時(shí)茫然失措，從而增加法官隨意性審判的風(fēng)險(xiǎn)；第三，對(duì)案例進(jìn)行分類編號(hào)，并將標(biāo)題、關(guān)鍵詞、裁判要點(diǎn)等基本信息設(shè)置為檢索條件，以便相關(guān)主體對(duì)案例進(jìn)行檢索和引用；[3]第四，最高人民法院要發(fā)揮統(tǒng)一案例的作用。對(duì)于中、基層人民法院上報(bào)的案例應(yīng)對(duì)其判決的科學(xué)性和合理性進(jìn)行審查。此外，隨著社會(huì)的發(fā)展和法律的更替，有些已收錄的案例判決可能存在與時(shí)、與立法旨意不符，此時(shí)最高人民法院要及時(shí)對(duì)其進(jìn)行備注或廢止并通知中、基層人民法院。

（三）構(gòu)建村規(guī)民約規(guī)則體系和規(guī)則意識(shí)，提高村規(guī)民約的執(zhí)行力

村規(guī)民約作為自治的重要內(nèi)容，生命力在于是否能夠較好落實(shí)。而村民和村組織作為村規(guī)民約的實(shí)施對(duì)象和實(shí)施主體，對(duì)于維持村規(guī)民約的生命力具有重要作用。一方面，要加大對(duì)村民的法制教育,進(jìn)一步健全有關(guān)規(guī)章制度,積極開(kāi)展社會(huì)主義精神文明建設(shè),以提高村民的社會(huì)主義法制觀念。通過(guò)深入開(kāi)展普法宣傳教育活動(dòng),以普及法律常識(shí)活動(dòng)為契機(jī),通過(guò)宣講《村民委員會(huì)組織法》《土地承包法》等法律、法規(guī),加深村民對(duì)村規(guī)民約的理解,提升村民對(duì)村規(guī)民約建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí),提高村民遵守良好村規(guī)民約的自覺(jué)性。[4]另一方面，針對(duì)村集體存在的“形式主義”，要建立健全村規(guī)民約監(jiān)督機(jī)制，建立村規(guī)民約監(jiān)督小組，監(jiān)督小組成員由村干部和村內(nèi)德高望重、文化水平高、公正道義、村民群眾信得過(guò)的村民代表聯(lián)合構(gòu)成，及時(shí)對(duì)村規(guī)民約的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和落實(shí)。此外，監(jiān)督小組要對(duì)村規(guī)民約不合時(shí)、侵犯村民合法權(quán)益的條款及時(shí)進(jìn)行修正，維護(hù)好村規(guī)民約的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、合法性。

四、結(jié)語(yǔ)

正確對(duì)待村規(guī)民約在基層治理體系中的地位，發(fā)揮人民法院在村規(guī)民約建設(shè)中的主體作用，采取系列措施彌補(bǔ)村規(guī)民約內(nèi)在機(jī)理的缺陷，更好地實(shí)現(xiàn)村規(guī)民約的作用，是國(guó)家法律政策的要求，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的時(shí)代要求。歷史實(shí)踐證明，在鄉(xiāng)村社會(huì)的民事糾紛解決過(guò)程中，村規(guī)民約比法律解決糾紛更為有效。在理論上，不同規(guī)定、規(guī)則都能發(fā)揮解決民事糾紛的功能，只是有一定程度上的差異，關(guān)鍵點(diǎn)在于能否更好地提供對(duì)策解決民事糾紛。村規(guī)民約在民事司法方面的糾紛解決過(guò)程中具有不可替代性，所以村規(guī)民約不會(huì)被國(guó)家正規(guī)的解決糾紛方式替代，只會(huì)與之共。但是，僅靠訴訟活動(dòng)并不能做到真正的定紛止?fàn)?，農(nóng)村社會(huì)秩序的維護(hù)關(guān)鍵在于農(nóng)村社會(huì)治理能力的整體提升。而如何提高社會(huì)治理的整體能力仍是一個(gè)需要思考的問(wèn)題。為了構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村社會(huì)，筆者認(rèn)為應(yīng)該注重法治與村規(guī)民約解決民事糾紛功能之間的關(guān)系和存在的問(wèn)題，進(jìn)而促進(jìn)兩者的良性互動(dòng)。村規(guī)民約會(huì)隨著時(shí)代文明的變化更加規(guī)范化，所以要因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜，對(duì)如今村規(guī)民約面臨的發(fā)展困境予以解決完善，充分發(fā)揮村規(guī)民約在提升基層治理水平的積極作用，進(jìn)而維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)裁判文書網(wǎng)- wenshu.court.gov.cn。