碳排放權(quán)交易制度的體系性建構(gòu)

遼寧大學(xué) 許云開

近些年，我國(guó)減排措施取得了一定成果，但仍具有不足。碳排放權(quán)交易是一種利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)企業(yè)節(jié)能減排的有效手段，但現(xiàn)如今相應(yīng)的交易制度在我國(guó)還并不系統(tǒng)，也不成熟。盡管我國(guó)對(duì)該問題提高了重視，先后頒布了多項(xiàng)部門法規(guī)、行政規(guī)章，但這些制度尚不能解決碳排放權(quán)交易市場(chǎng)中錯(cuò)綜復(fù)雜的問題，需要我們?cè)诜此紗栴}、借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于我國(guó)相應(yīng)制度進(jìn)行一定完善，最終完成對(duì)交易制度的體系性建構(gòu)。

一、我國(guó)碳排放權(quán)交易制度的不足

（一）碳排放權(quán)交易立法法律位階過低

現(xiàn)如今，我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法律制度中并不包含碳排放權(quán)交易制度，我國(guó)也沒有制定專門規(guī)定該內(nèi)容的法律。在我國(guó)的法律體系中，與碳排放權(quán)交易制度有關(guān)聯(lián)的法律有《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》等，但這些法律只是在某些條文中有涉及該制度內(nèi)容，并非專門規(guī)定該交易制度。當(dāng)前有關(guān)碳排放權(quán)交易的規(guī)定只是散布在不同的法律中，而專門有關(guān)碳排放權(quán)交易制度的規(guī)定，如《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等只屬于部門規(guī)章，不具有較高法律位階，這很可能會(huì)導(dǎo)致相關(guān)立法存在矛盾和沖突，在具體案件中難以適用。而且大部分新頒布的部門規(guī)章也都只是具有試行作用，這也說明我國(guó)對(duì)于碳排放權(quán)交易制度的系統(tǒng)性建構(gòu)也無從下手，這樣分散和法律效力不強(qiáng)的規(guī)定勢(shì)必會(huì)造成我國(guó)碳排放權(quán)交易的相關(guān)程序、法律責(zé)任等方面的不明確甚至缺失。

（二）相關(guān)法律未系統(tǒng)規(guī)定總量控制制度

1.國(guó)家確定數(shù)額方法的專業(yè)性存疑

現(xiàn)如今，國(guó)家對(duì)于碳排放總量數(shù)額方法確定的專業(yè)性存疑。首先，現(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)及相應(yīng)制度中沒有關(guān)于規(guī)定統(tǒng)一總量數(shù)額的內(nèi)容，也沒有說明具體分配給市場(chǎng)以及各生產(chǎn)部門的總額，僅僅列舉了一些模糊的確定標(biāo)準(zhǔn)。因此現(xiàn)如今所確定的總額實(shí)際上是由政府及相關(guān)部門通過“自由裁量”做出的，其次，對(duì)于碳排放總量制定具有豐富知識(shí)和理論基礎(chǔ)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)參與總量制定的程度還不足，這就導(dǎo)致政府做出相應(yīng)決策時(shí)的準(zhǔn)確性和專業(yè)性也存在一定的缺陷。

2.實(shí)踐中過多的變量因素影響總量的確定

根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第十四條的規(guī)定，碳排放配額總量確定與分配的因素包括如何更好提升經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)以及控制大氣污染物排放等。根據(jù)部分學(xué)者觀點(diǎn)，影響總量確定的因素還有減排潛力、能耗總量控制目標(biāo)、碳排放強(qiáng)度目標(biāo)等規(guī)劃因素。這么一來，在存在如此多變量的情況下，到底應(yīng)當(dāng)以哪幾個(gè)變量為主、哪幾個(gè)變量為輔來確定碳排放的總量是一個(gè)值得思考的問題，現(xiàn)如今，相關(guān)部門的規(guī)章實(shí)際上并沒有一個(gè)明確、肯定的標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)導(dǎo)致確定碳排放總量時(shí)人為干預(yù)和決定的程度過強(qiáng)。

（三）國(guó)家對(duì)碳排放權(quán)初始分配規(guī)定不足

在國(guó)際實(shí)踐中，碳排放權(quán)初始分配主要有免費(fèi)分配、有償分配、免費(fèi)和有償相結(jié)合的混合模式這三種分配方式。免費(fèi)分配的發(fā)放量標(biāo)準(zhǔn)主要是基于企業(yè)的歷史排放量或者其他歷史參數(shù)來確定，而有償分配主要有拍賣和固定價(jià)格出售等形式，其利用市場(chǎng)機(jī)制分配碳排放配額，混合模式包括漸進(jìn)混合模式和行業(yè)混合模式。漸進(jìn)混合模式是在碳交易市場(chǎng)建立一開始時(shí)實(shí)行配額全部或大部分免費(fèi)分配，然后再逐步提高拍賣比例，最終實(shí)現(xiàn)全部拍賣。行業(yè)混合模式對(duì)容易轉(zhuǎn)嫁成本的行業(yè)采用拍賣或有償分配的方式，對(duì)碳密集型和競(jìng)爭(zhēng)激烈的行業(yè)則采用免費(fèi)分配的方式，鼓勵(lì)其參與碳交易市場(chǎng)。國(guó)際上大部分碳交易體系在初期都選擇了以免費(fèi)分配為主、逐步提高拍賣比例的漸進(jìn)混合模式，或根據(jù)行業(yè)特征分別選擇拍賣或免費(fèi)分配的行業(yè)混合模式。從目前碳排放權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)踐來看，我國(guó)碳排放權(quán)交易配額分配采取的是以免費(fèi)發(fā)放為主、有償方式為輔的原則，在我國(guó)天津、上海、湖北、廣東、深圳等地都進(jìn)行了類似規(guī)定。

2.個(gè)人公平和區(qū)域公平難以實(shí)現(xiàn)平衡

結(jié)合我國(guó)社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)普遍不高的國(guó)情，我國(guó)初始碳排放權(quán)的分配大多采用了主要根據(jù)各企業(yè)歷史碳排放量免費(fèi)發(fā)放部分配額的方式。但這樣的分配方式在一定程度上有損個(gè)人公平和社會(huì)公正，許多企業(yè)可能會(huì)擔(dān)心如果現(xiàn)在通過使用各種技術(shù)、方法取得更多的減排成效，反而由于排放量的下降，使得下放給自己的配額也會(huì)隨之減少。這樣的制度，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)不愿意積極實(shí)施節(jié)能減排，反而是那些不注重節(jié)能減排的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者獲得了更多的碳排放配額，從而更多地降低生產(chǎn)成本，這顯然是不合理的。不僅如此，這樣的分配方式也不利于實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平，與企業(yè)配額分配所類似，對(duì)于那些注重節(jié)能環(huán)保和生態(tài)保護(hù)工作的地區(qū)，其反而獲得的碳排放初始配額更少，而且對(duì)于某些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)而言，其較小的碳排放量導(dǎo)致其獲得更少的碳排放免費(fèi)配額，這也加重了該地區(qū)企業(yè)投入的生產(chǎn)成本，而不利于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一定程度上會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間貧富差距的擴(kuò)大。

（四）碳排放權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高與交易范圍過窄

1.市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)過高

根據(jù)《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第八條和第十四條第二款規(guī)定可知，省級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門向本行政區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)排放單位分配規(guī)定年度的碳排放配額。而重點(diǎn)排放單位必須符合屬于全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的覆蓋行業(yè)或者是年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳的企業(yè)。也就是說，不符合上述兩個(gè)條件的企業(yè)，生態(tài)環(huán)境主管部門就無法向其分配碳排放限額。

然而在現(xiàn)實(shí)生活中，許多不符合上述條件的生產(chǎn)者也要進(jìn)行一定的碳排放，迫切需要進(jìn)行碳排放權(quán)的交易。而將某些特定行業(yè)以及排放量不足的企業(yè)排除在碳排放權(quán)交易范圍之外，實(shí)際上是不合理地?fù)p害了他們的利益。

（五）我國(guó)碳排放權(quán)交易監(jiān)管制度存在的問題

1.公眾參與管理和監(jiān)督不足

其實(shí)阮小棉是記得的，她在裝傻。她總不能告訴顧盼，那個(gè)賊她認(rèn)得，叫老八，他們是同伙，她也是故意被顧盼撞到，好讓老八逃之夭夭。

由于碳排放途徑多樣、排放額計(jì)算方式復(fù)雜、困難，從而導(dǎo)致很難精準(zhǔn)確定企業(yè)單位的碳排放額，從而也很難有效計(jì)算碳排放市場(chǎng)主體的碳交易額。與此同時(shí)，碳排放權(quán)主要受政府部門管理、控制，碳排放、碳交易數(shù)額確定的工作往往都是由政府及其工作人員進(jìn)行。事實(shí)上，無論哪個(gè)國(guó)家或多或少都難以避免地會(huì)存在一些貪污腐敗，其為了謀取自身利益可能會(huì)對(duì)企業(yè)的上述數(shù)額進(jìn)行虛假統(tǒng)計(jì)或者虛假上報(bào)，這就會(huì)導(dǎo)致碳排放權(quán)的交易失去其應(yīng)有的公平性，對(duì)于部分企業(yè)在碳排放權(quán)交易過程中所從事的壟斷行為、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為、過量排放行為等違法措施，與這些企業(yè)有利益關(guān)系的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或監(jiān)管人員對(duì)其行為也可能會(huì)視而不見。

2.國(guó)家對(duì)超額排放的處罰力度偏弱

《環(huán)境保護(hù)法》第59條規(guī)定了罰款是違法排放污染物的企業(yè)、生產(chǎn)者承擔(dān)法律責(zé)任的主要方式。然而該條法律規(guī)定并未明確按日處罰的計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也很難確定罰款的具體數(shù)額。且從事環(huán)境違法行為而被罰款的數(shù)額對(duì)企業(yè)而言往往也是微不足道，對(duì)過量排放污染物的較輕處罰不僅會(huì)使生產(chǎn)者沒有足夠動(dòng)力去更新技術(shù)、設(shè)備等以減少污染物排放，而且各企業(yè)甚至?xí)榱酥\取更高的經(jīng)濟(jì)收益而從事過度排放等違法行為，這對(duì)于我國(guó)環(huán)境事業(yè)的發(fā)展顯然是極其不利的。

二、我國(guó)碳排放權(quán)交易制度的完善路徑

（一）國(guó)家通過專門立法提升碳排放權(quán)交易法律的位階

針對(duì)我國(guó)碳排放權(quán)交易制度的法律位階普遍較低的問題，我國(guó)應(yīng)在環(huán)境保護(hù)基本法中將碳排放權(quán)交易制度確立為環(huán)境法的基本制度，并對(duì)碳排放權(quán)交易的內(nèi)容和程序等做出明確規(guī)定，并且根據(jù)這些規(guī)定制定一部?jī)?nèi)容完備的《碳排放權(quán)交易法》。同時(shí)，注意協(xié)調(diào)碳排放權(quán)交易立法與其已有法律中有關(guān)碳排放權(quán)交易的內(nèi)容，使碳排放權(quán)交易相關(guān)立法更具統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。

（二）健全碳排放權(quán)總量控制制度

1.指定專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估

全面、精確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)于碳排放額的總量確定以及分配等都至關(guān)重要，而數(shù)據(jù)的測(cè)量、統(tǒng)計(jì)往往也需要相對(duì)專業(yè)、獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)才能順利完成，然而中國(guó)現(xiàn)如今基本沒有一個(gè)符合上述要求的碳排放第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。因此在未來的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的發(fā)展過程中，需要政府支持第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立與健全工作，并且積極鼓勵(lì)碳排放領(lǐng)域?qū)I(yè)人士加入評(píng)估機(jī)構(gòu)，但與此同時(shí)，要堅(jiān)決保證評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估、決策工作不受政府干預(yù)，成為獨(dú)立的第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)于各地區(qū)、各行業(yè)排放量以及全國(guó)碳排放總量進(jìn)行系統(tǒng)性、專業(yè)性、中立性的測(cè)量、評(píng)估。

2.在全國(guó)范圍內(nèi)規(guī)定一個(gè)固定總量

我國(guó)可以通過立法確定碳排放總量控制機(jī)制，明確碳排放總量控制制度的具體內(nèi)容，并規(guī)定一個(gè)具體明確的全國(guó)碳排放配額總量，并嚴(yán)禁企業(yè)超過該量進(jìn)行排放的行為。處于碳排放市場(chǎng)監(jiān)管內(nèi)的所有生產(chǎn)者在一定時(shí)間的最大排放量應(yīng)控制在規(guī)定的排放總量?jī)?nèi)。通過推動(dòng)強(qiáng)制減排市場(chǎng)的發(fā)展，充分展現(xiàn)碳排放權(quán)這一資源的價(jià)值，防止各地區(qū)的各行業(yè)和各企業(yè)過量排放溫室氣體而超過大氣承載能力。

3.根據(jù)各地、各行業(yè)對(duì)于碳排放量的需求分別確定額度

在對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的固定總量確定完成后，我國(guó)就按照國(guó)家級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門→各省級(jí)相關(guān)主管部門→各縣市等行政區(qū)劃→行政區(qū)劃內(nèi)的各單位和企業(yè)的順序進(jìn)行總量上的合理分配，而分配標(biāo)準(zhǔn)不能僅僅根據(jù)各地區(qū)、各企業(yè)歷史碳排放量來進(jìn)行確定。

首先，我國(guó)要綜合考慮東西部發(fā)展，兼顧企業(yè)的地理位置、社會(huì)環(huán)境等因素，在分配時(shí)更加注重公平正義，加緊對(duì)低碳技術(shù)水平較高地區(qū)和產(chǎn)能過剩重點(diǎn)行業(yè)的配額分配，對(duì)于從事低碳生產(chǎn)取得顯著成果的企業(yè)可以適當(dāng)?shù)囟喟l(fā)放一些配額，以鼓勵(lì)社會(huì)形成一種重視節(jié)能減排、低碳發(fā)展的風(fēng)氣。

（三）構(gòu)建碳排放權(quán)初始分配制度

1.堅(jiān)持免費(fèi)分配與有償分配相結(jié)合的原則

我國(guó)現(xiàn)如今并不完全否認(rèn)免費(fèi)分配這一分配方式是更為合理的，也更加順應(yīng)我國(guó)碳排放市場(chǎng)的現(xiàn)狀?，F(xiàn)如今公眾以及各企業(yè)的環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，很多企業(yè)甚至對(duì)什么是碳排放權(quán)交易都一無所知，倘若直接一概采取有償分配，會(huì)挫傷其參與碳排放權(quán)交易的積極性，轉(zhuǎn)而可能會(huì)違法排放更多的溫室氣體。同時(shí)，完全采用有償分配會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)波動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)可能較大，不適宜我國(guó)現(xiàn)如今的實(shí)際情況。

但是與此同時(shí)，我國(guó)不能全部采用免費(fèi)分配的方式。首先，每個(gè)企業(yè)獲得的碳排放配額都是固定且有限制的，這樣的固定配額可能并不符合其從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需要。部分采用有償分配，企業(yè)就可以向仍具有剩余配額的其他企業(yè)購(gòu)買碳排放量，這不僅可以激勵(lì)企業(yè)從事節(jié)能減排活動(dòng)以留有剩余額度，從而獲取交易利潤(rùn)，也可以讓過度排放的企業(yè)付出更多的生產(chǎn)成本。其次，有償分配可以滿足不同企業(yè)各自的需求，更有效地實(shí)現(xiàn)資源合理配置，防止碳排放交易市場(chǎng)過度僵化而失去活力。

2.降低免費(fèi)配額發(fā)放量

我國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，隨著社會(huì)發(fā)展逐漸降低免費(fèi)配額發(fā)放量。這不但可以督促生產(chǎn)者更加注重對(duì)溫室氣體的減少排放，逐步加大對(duì)企業(yè)減排行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)刺激，而且有利于改革我國(guó)現(xiàn)如今以行政分配模式為主的碳排放權(quán)市場(chǎng)分配機(jī)制，最終采取少部分免費(fèi)分配，以有償分配為主要手段的分配體系，利用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)環(huán)境資源優(yōu)化配置，推動(dòng)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排。

（四）完善碳排放權(quán)準(zhǔn)入制度

1.適當(dāng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

首先，對(duì)于碳排放權(quán)交易的主體資格，要降低行業(yè)限制標(biāo)準(zhǔn)和排放量限值標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)行業(yè)覆蓋范圍，讓更多對(duì)于碳排放權(quán)交易有實(shí)際需求的生產(chǎn)者可以加入市場(chǎng)中從事交易，推動(dòng)市場(chǎng)自由化發(fā)展。并且生態(tài)環(huán)境部可以組織意向企業(yè)開展模擬交易活動(dòng)，使市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)更加合理化。

但是，適當(dāng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)并不意味著任何主體都能加入碳排放權(quán)交易活動(dòng)中來。首先，應(yīng)根據(jù)地方報(bào)送系統(tǒng)和核查機(jī)構(gòu)出具的關(guān)于企業(yè)適格能力的報(bào)告來決定全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的參與主體。其次，國(guó)家要建立市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)進(jìn)行限制，并加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管；而相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的制定和實(shí)施，則需要國(guó)家加強(qiáng)資信評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，間接提高信用等級(jí)評(píng)估的客觀性、真實(shí)性，為市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)考量增加一道有效的防火墻。

（五）明確碳排放權(quán)市場(chǎng)監(jiān)管制度

1.實(shí)行專門監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管制度

首先，針對(duì)我國(guó)碳排放權(quán)交易機(jī)構(gòu)分工模糊、混亂的問題，我國(guó)可以設(shè)立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)，實(shí)行獨(dú)立性垂直管理和專門監(jiān)管，各級(jí)環(huán)境監(jiān)管委員會(huì)之間系領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而保證碳排放標(biāo)準(zhǔn)的一致性和權(quán)威性。與此同時(shí)，在排放數(shù)據(jù)的檢測(cè)、報(bào)告、核查工作得以保障的基礎(chǔ)上，實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一管理，保障相關(guān)法律的實(shí)施，保障各交易主體的權(quán)益。

其次，我們可以采用協(xié)同監(jiān)管制度，進(jìn)行協(xié)同監(jiān)管的主要是從事碳排放權(quán)交易服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)以及與地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有直接利益的居民等社會(huì)公眾，通過第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，使得國(guó)家從政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管兩方面確保監(jiān)管體系的完備、公正和權(quán)責(zé)分明。

2.將監(jiān)管領(lǐng)域適當(dāng)擴(kuò)展至交易各個(gè)方面

我國(guó)政府現(xiàn)如今對(duì)于碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管領(lǐng)域只主要集中于分配、交易等方面，這樣的監(jiān)管范圍是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。政府應(yīng)當(dāng)通過完善市場(chǎng)主體登記管理制度，將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍、企業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境報(bào)告等重點(diǎn)內(nèi)容記錄在冊(cè)，進(jìn)行主體資質(zhì)的監(jiān)督；通過加大對(duì)過量排放污染氣體行為的懲罰而對(duì)當(dāng)事人行為產(chǎn)生的社會(huì)效果進(jìn)行監(jiān)管；通過使用各種手段調(diào)節(jié)價(jià)格的方式，防止市場(chǎng)失靈，促使碳排放權(quán)交易市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，規(guī)制各種損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、破壞市場(chǎng)秩序的行為。

四、結(jié)語(yǔ)

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的正常運(yùn)行，與國(guó)家環(huán)境息息相關(guān)，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)政策、科技創(chuàng)新戰(zhàn)略等重要問題。構(gòu)建一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)有序、制度完備的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)在我國(guó)任重而道遠(yuǎn)，而需要我國(guó)做的第一步就是從立法層面進(jìn)行碳排放權(quán)交易制度的體系性建構(gòu)，通過完善一系列制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)該問題的立法層面專業(yè)化處理，促進(jìn)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)更好地建設(shè)和運(yùn)行，早日實(shí)現(xiàn)碳排放量達(dá)到峰值，實(shí)現(xiàn)我國(guó)人與自然和諧共生。