我國國有企業(yè)內(nèi)控制度存在的問題及完善策略

王東彪

（中國海油集團(tuán)能源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 100010）

近年來，很多國有企業(yè)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的同時(shí)，也在不斷優(yōu)化內(nèi)部管理機(jī)制，目的是充分提升國有企業(yè)的運(yùn)營效率，充分發(fā)揮國有企業(yè)的先鋒作用。隨著國有企業(yè)改革不斷推向深入，國有企業(yè)在自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理軟實(shí)力上都逐步向優(yōu)秀企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)。但是，隨著職能分工的不斷細(xì)化，各種管理要求的不斷更新和增加，造成內(nèi)控制度體系性、科學(xué)性和可操作性在不同程度上出現(xiàn)了一些問題。因此，建立系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的內(nèi)控制度能夠明晰各部門的權(quán)責(zé)，明確各管理業(yè)務(wù)流程，促進(jìn)各個(gè)職能部門間的相互配合，從而保障企業(yè)各部門與單位間的相互協(xié)調(diào)與相互制約，在兼顧風(fēng)險(xiǎn)管控和效益、效率的前提下，為國有企業(yè)日常管理和改革發(fā)展提供支持保障。

一、國有企業(yè)內(nèi)控制度概述

1.國有企業(yè)的性質(zhì)

國有企業(yè)作為一種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式同時(shí)具有營利法人和公益法人的特點(diǎn)，其營利性體現(xiàn)為追求國有資產(chǎn)的保值和增值；其公益性體現(xiàn)為國有企業(yè)的設(shè)立，通常是為了實(shí)現(xiàn)國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，起著調(diào)和國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)方面發(fā)展的作用。

2.國有企業(yè)管理制度及制度化管理

制度化管理是現(xiàn)代企業(yè)所必備的一個(gè)基本特征，也是企業(yè)成長(zhǎng)和進(jìn)步的一個(gè)必要階段。所謂企業(yè)制度化管理指的就是企業(yè)內(nèi)部建立一套系統(tǒng)的管理體系，這種管理體系通常由各類管理制度組成，以制度作為企業(yè)內(nèi)部的“法律”來制約和規(guī)范企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營管理行為。

二、國有企業(yè)內(nèi)控制度完善的重要性分析

1.有利于中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度不斷完善

完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，是國有企業(yè)改革的重要任務(wù)。通過完善內(nèi)控制度建設(shè)，把現(xiàn)代企業(yè)制度先進(jìn)的法人治理結(jié)構(gòu)與國有企業(yè)黨組織的設(shè)置、職責(zé)、任務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)一步相互豐富和完善，最終保證企業(yè)形成科學(xué)管理、健康運(yùn)行、和諧發(fā)展的制度體系。

2.有利于加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和持續(xù)健康發(fā)展

企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范是個(gè)永久的話題，重要的基礎(chǔ)在于制度建設(shè)。建立風(fēng)險(xiǎn)防范的長(zhǎng)效機(jī)制，完善各項(xiàng)內(nèi)控制度，是國有企業(yè)一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，需要做出持續(xù)不懈的努力。我國國有企業(yè)在建設(shè)國際一流公司的進(jìn)程中，需要具備國際一流的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，要建設(shè)“百年老店”，有效實(shí)施發(fā)展戰(zhàn)略，就必須打造企業(yè)的“軟實(shí)力”，增強(qiáng)全員風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立系統(tǒng)、規(guī)范、動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，縮短與世界先進(jìn)管理水平的差距；通過優(yōu)化內(nèi)控制度體系，建立與生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模相適應(yīng)的管理方法和可持續(xù)發(fā)展能力。在當(dāng)前形勢(shì)下，國有企業(yè)更加需要化解風(fēng)險(xiǎn)，要持續(xù)加強(qiáng)汲取教訓(xùn)、舉一反三的能力，把制度建設(shè)得更加扎實(shí)，特別是要重點(diǎn)提升內(nèi)控體系的針對(duì)性、完整性和有效性，以有效促進(jìn)國有企業(yè)持續(xù)健康的發(fā)展。

3.有利于滿足全球一體化和國內(nèi)外監(jiān)管要求

很多國有企業(yè)都在積極適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)一體化的國際環(huán)境，實(shí)施國際化戰(zhàn)略，不少企業(yè)已在海外開展業(yè)務(wù)并在海外運(yùn)營管理國有資產(chǎn)。在經(jīng)濟(jì)全球化迅速發(fā)展、投資經(jīng)營日益國際化的今天，當(dāng)遇到全球金融危機(jī)或經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，很多企業(yè)都難以獨(dú)善其身。在“走出去”的過程中，無時(shí)無刻不面對(duì)紛繁復(fù)雜的國際環(huán)境，諸如地緣政治因素導(dǎo)致的政策變動(dòng)、國際公司間的博弈、商品價(jià)格大幅波動(dòng)、資本市場(chǎng)巨幅震蕩等各種復(fù)雜因素交織在一起，進(jìn)一步加大了企業(yè)國際化經(jīng)營的各種風(fēng)險(xiǎn)。從國際趨勢(shì)看，對(duì)內(nèi)部控制體系和風(fēng)險(xiǎn)管理重要性的認(rèn)識(shí)越來越得到普遍認(rèn)同，相關(guān)法律法規(guī)的數(shù)量越來越多，體系結(jié)構(gòu)日趨嚴(yán)密，國際資本市場(chǎng)的監(jiān)管要求愈加嚴(yán)格。隨著國有企業(yè)在境內(nèi)外上市，直接面臨著美國薩班斯·奧克斯利法案和國資委《中央企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理指引》等內(nèi)外部法律法規(guī)的監(jiān)督和約束。通過整合和優(yōu)化公司的內(nèi)部控制體系和完善公司的風(fēng)險(xiǎn)管理，以效益、效率和風(fēng)險(xiǎn)平衡的理念為核心建立統(tǒng)一、規(guī)范和有效運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)管理體系，有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)，提升科學(xué)管理水平，迅速提升公司的國際競(jìng)爭(zhēng)力。

4.有利于提升生產(chǎn)經(jīng)營工作效率

內(nèi)控制度的健全是企業(yè)各類人員做到程序規(guī)范、責(zé)任明確、職責(zé)清晰的關(guān)鍵。為了強(qiáng)化內(nèi)部管理，提升管理經(jīng)營效率，需要通過完善內(nèi)控制度，幫助企業(yè)內(nèi)部的各級(jí)管理人員能夠在各自的權(quán)限范圍內(nèi)更好地行使自己的職權(quán)以及承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，進(jìn)而有效地將內(nèi)部的各個(gè)部門權(quán)責(zé)、各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行連接，形成完整的管理鏈條。建立統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)部制度體系，并不斷完善優(yōu)化，使之成為一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一整體，能夠有效地避免企業(yè)內(nèi)部相互扯皮推諉越權(quán)等情況的出現(xiàn)，讓企業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營管理活動(dòng)有章可循、有據(jù)可依，使其形成合力，不斷提升工作效率，從而保障企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

三、我國國企內(nèi)控制度建設(shè)存在的問題

1.內(nèi)控制度的體系性、科學(xué)性和可操作性有待加強(qiáng)

隨著國有企業(yè)改革不斷推向深入，國有企業(yè)在自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理軟實(shí)力上都逐步向優(yōu)秀企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)邁進(jìn)，但隨著職能分工的不斷細(xì)化，各種管理要求的不斷更新和增加，造成內(nèi)控制度體系性、科學(xué)性和可操作性在不同程度上出現(xiàn)了一些問題。比如，因管理職能分散或內(nèi)部制衡過強(qiáng)，制度的制定出臺(tái)缺乏統(tǒng)一歸口的頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)規(guī)劃，制度層級(jí)錯(cuò)位、內(nèi)容沖突時(shí)有發(fā)生；制度出臺(tái)過程不科學(xué)不規(guī)范，征求意見過程不充分，職能管理部門自說自話，難以形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，決策發(fā)布流程隨意性強(qiáng)，制度起草部門將制度視為維護(hù)部門利益而非服務(wù)管理的工具等；照抄照搬上級(jí)制度文件，不考慮基層實(shí)際情況等，內(nèi)容空洞，明顯不具有指導(dǎo)性和可操作性，僅為出臺(tái)制度而出臺(tái)，造成最終規(guī)定與執(zhí)行“兩張皮”。

2.內(nèi)控制度體系龐雜冗余

內(nèi)控制度體系龐雜也是很多國有企業(yè)面臨的一項(xiàng)難題。問題形成的主要原因包括：國家相關(guān)政策法規(guī)已變化，相應(yīng)制度已不適用，但未及時(shí)廢止；公司深化改革、職能權(quán)限調(diào)整，管理方式、業(yè)務(wù)流程變更或取消，但未及時(shí)修訂；制度存在的背景及條件已不成立，或者提前出臺(tái)，但實(shí)際工作中一直未使用等。上述原因造成國有企業(yè)內(nèi)控制度存在不同程度的冗余，形成一定數(shù)量的“僵尸制度”。繁多的制度之間缺乏關(guān)聯(lián)性，甚至存在制度之間相互沖突的情況，不僅容易造成管理混亂，也極易在內(nèi)外部監(jiān)督檢查過程中引發(fā)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

3.制度執(zhí)行和落實(shí)方面有待加強(qiáng)

除了制度設(shè)計(jì)層面的問題外，在執(zhí)行和落實(shí)上，目前也有些亟待解決的問題。首先是宣貫工作做得不足。在制度建設(shè)完成后，企業(yè)業(yè)務(wù)主管部門或者風(fēng)控牽頭部門應(yīng)該及時(shí)將企業(yè)的新制度進(jìn)行普及和宣傳，讓基層職工能夠第一時(shí)間了解相關(guān)要求，但很多企業(yè)宣貫只是走過場(chǎng)，宣貫了即代表落實(shí)了。其次是被宣貫對(duì)象學(xué)習(xí)不夠深入。在制度宣貫過程中，相關(guān)人員沒有真正搞懂弄清具體要求，也沒有及時(shí)申請(qǐng)答疑解惑，最終造成無法理解制度所提出的要求，在執(zhí)行中“動(dòng)作變形”或者干脆不執(zhí)行。

4.監(jiān)督與檢查措施有待加強(qiáng)

大部分國有企業(yè)已經(jīng)形成了“三道防線”工作機(jī)制，但業(yè)務(wù)部門、風(fēng)控部門和審計(jì)部門這“三道防線”在相互融通相互促進(jìn)方面仍有很大的提升空間。業(yè)務(wù)管理人員針對(duì)工作中所識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)未能及時(shí)反饋給審計(jì)人員，造成審計(jì)人員無法針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有針對(duì)性的審計(jì)，對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)也沒有及時(shí)反饋給風(fēng)控管理人員，造成風(fēng)控人員無法針對(duì)審計(jì)問題及時(shí)制定和修訂制度體系文件、優(yōu)化管理流程，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的有效管控。

四、加強(qiáng)我國國企內(nèi)控制度的完善策略

1.提高決策層和管理層對(duì)于內(nèi)控制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)

制度化管理是企業(yè)成長(zhǎng)必須經(jīng)歷的一個(gè)階段。在企業(yè)的整體管理中制度就相當(dāng)于大樹的根系，支撐著每一個(gè)枝干環(huán)節(jié)，企業(yè)的管理者要充分意識(shí)到制度建設(shè)的必要性。近期出臺(tái)的《中央企業(yè)董事會(huì)工作規(guī)則（試行）》明確指出“董事會(huì)應(yīng)當(dāng)推動(dòng)完善企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、內(nèi)部控制體系、合規(guī)管理體系和違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系”。董事會(huì)及管理層的認(rèn)識(shí)和態(tài)度決定著一個(gè)公司的內(nèi)部控制的“基調(diào)”，因此，要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，以上率下，組織制定制度，率先執(zhí)行制度，并推動(dòng)遵章守紀(jì)、違規(guī)必究成為根深蒂固的企業(yè)文化。在現(xiàn)代企業(yè)管理制度不斷完善的同時(shí)，企業(yè)必須按照社會(huì)發(fā)展的要求，積極探索和制定科學(xué)合理的管理措施，不斷提升內(nèi)控制度建設(shè)水平，只有這樣，才能夠最大限度地發(fā)揮企業(yè)的潛能，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

2.明確內(nèi)控制度建設(shè)的基本原則

在制度建設(shè)過程中，重點(diǎn)要堅(jiān)持幾項(xiàng)基本原則。首先，要堅(jiān)持戰(zhàn)略引領(lǐng)。內(nèi)控制度體系建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞企業(yè)戰(zhàn)略，聚焦公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化，持續(xù)提升運(yùn)營效率和管控水平，構(gòu)建與中國特色國有企業(yè)相匹配的內(nèi)控制度體系。其次，要堅(jiān)持融會(huì)貫通。把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)，堅(jiān)持黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營深度融合，形成一整套系統(tǒng)完備的內(nèi)控制度體系，避免兩張皮。再次，要堅(jiān)持依法治企。深入推進(jìn)依法依規(guī)治企，將增強(qiáng)法治意識(shí)與推進(jìn)公司治理體系和治理能力現(xiàn)代化結(jié)合，健全完善規(guī)章制度，確保企業(yè)制度體系與國家法律法規(guī)同頻共振。最后，要堅(jiān)持系統(tǒng)集成。落實(shí)管控要求，堅(jiān)持系統(tǒng)思維，做好頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步強(qiáng)化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內(nèi)控理念，將風(fēng)險(xiǎn)管理和合規(guī)管理要求嵌入業(yè)務(wù)流程，形成全面、全員、全過程、全體系的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)全面提升內(nèi)控體系有效性，加快實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

3.提升內(nèi)控制度制定流程的科學(xué)性

國有企業(yè)應(yīng)逐步明確制度組織、起草、審核、批準(zhǔn)、發(fā)布、復(fù)審、修訂、解釋的流程和權(quán)限。由承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管控職能的部門統(tǒng)一設(shè)計(jì)制度框架，組織起草、發(fā)布、宣貫、檢查、修訂內(nèi)控制度。加強(qiáng)對(duì)征求相關(guān)方意見環(huán)節(jié)的重視程度，充分了解各方對(duì)于制度的意見，將問題和分歧消滅在征求意見階段，提升制度后期的可操作性。通過明確分層授權(quán)批準(zhǔn)制度的方式，進(jìn)一步強(qiáng)化制度制定、審核的科學(xué)性和權(quán)威性，如明確涉及公司治理層面的制度由董事會(huì)審議，涉及經(jīng)營管理層面基本制度由董事長(zhǎng)工作會(huì)審議，管理辦法由總經(jīng)理辦公會(huì)審議，操作細(xì)則由業(yè)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后發(fā)布等程序。制定過程中堅(jiān)持精簡(jiǎn)集約，持續(xù)精簡(jiǎn)、優(yōu)化和完善內(nèi)控制度體系，及時(shí)清理低效無效、不適應(yīng)公司發(fā)展的制度，構(gòu)建精簡(jiǎn)高效、與公司發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的內(nèi)控制度體系。

4.加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)過程和執(zhí)行情況的監(jiān)督

國有企業(yè)應(yīng)通過建立科學(xué)、合理的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，為內(nèi)控制度的不斷完善提供保障。內(nèi)部監(jiān)督部門或負(fù)責(zé)內(nèi)控檢查評(píng)價(jià)的部門在進(jìn)行內(nèi)控審核時(shí)必須保證其獨(dú)立性、科學(xué)性及權(quán)威性，嚴(yán)格按照內(nèi)控制度及相關(guān)規(guī)定開展審核工作，及時(shí)溝通反饋內(nèi)控制度在設(shè)計(jì)和執(zhí)行方面存在的問題。要不斷提升內(nèi)部監(jiān)督部門工作人員的專業(yè)性，使工作人員能夠全面掌握內(nèi)控體系知識(shí)，提高內(nèi)部監(jiān)督部門的監(jiān)督能力，調(diào)動(dòng)其工作積極性，為強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

5.提升內(nèi)控制度管理信息化水平

在信息化、數(shù)字化時(shí)代，需要以技術(shù)賦能為手段，加強(qiáng)內(nèi)控制度體系信息化統(tǒng)一規(guī)劃部署，進(jìn)一步提升內(nèi)控制度管理的信息化和智能化水平。通過信息化手段固化內(nèi)控體系管控措施，實(shí)現(xiàn)制度結(jié)構(gòu)化管理、在線分析和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，打通信息“孤島”，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、有機(jī)融合，為促進(jìn)流程有效運(yùn)轉(zhuǎn)和優(yōu)化，持續(xù)提升企業(yè)管理水平注入新動(dòng)力。

五、總結(jié)

從整體上來看，我國國有企業(yè)在日常管理中已經(jīng)充分認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)的重要性，但在很多方面仍有待進(jìn)一步提高。在現(xiàn)代企業(yè)管理制度不斷完善的同時(shí)，企業(yè)必須按照社會(huì)發(fā)展的要求，積極探索和制定科學(xué)、合理的管理措施，不斷提升內(nèi)控制度建設(shè)水平，只有這樣，才能夠最大程度地發(fā)揮企業(yè)的潛能，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。