在法治軌道上推進社區(qū)樹木保護

中共廣州市委黨校政治學與法學教研部 熊威

一、問題提出

近期12345政府熱線、市長信箱以及網(wǎng)絡上掀起對社區(qū)樹木保護的熱議，相關投訴量增長了數(shù)倍，圍繞社區(qū)樹木保護糾紛案件逐月上升，要求政府加大對于社區(qū)樹木的管理呼聲強烈。根據(jù)12345政府服務熱線和網(wǎng)絡討論檢索發(fā)現(xiàn)，熱議的問題概括起來集中在對于社區(qū)樹木亂砍濫伐、過度修剪和原地復植等方面。過度修剪是指在季節(jié)性修剪中超出正常范圍和城市綠化條例規(guī)定的修剪范圍，以故意造成樹木死亡或者損壞為目的，對樹木枝節(jié)進行過度修剪，影響和危及樹木的生長。包括修剪樹木骨干、給樹木注射有毒有害制劑、損害樹木根部等行為。

二、問題分析

城鎮(zhèn)社區(qū)大多實行封閉管理，實際情況千差萬別，有單位小區(qū)、商品房小區(qū)、政策性住房小區(qū)等。社區(qū)居民忙于工作、早出晚歸，對于社區(qū)內(nèi)部樹木保護無暇關注。相關政府職能部門較少監(jiān)督、檢查社區(qū)內(nèi)樹木綠化情況。城市社區(qū)管理大部分引入市場物業(yè)管理模式，物業(yè)公司成為社區(qū)利益的相對方，有著自己獨立的利益訴求。一些社區(qū)物管人員看到小區(qū)內(nèi)土地價值高、停車位緊張，在利益驅(qū)使下亂砍濫伐社區(qū)樹木、過度修剪樹木造成樹木死亡，為“開辟”社區(qū)內(nèi)停車位讓路。還有個別居民為了自己方便，在自己住房旁邊隨意畫出一片空地作為“停車位”。如果沒有空地，就讓社區(qū)樹木“讓位騰地”，創(chuàng)造“空地”。

社區(qū)居民舉報于政府熱線，希望引起關注或者執(zhí)法監(jiān)督。多數(shù)情況下，由于執(zhí)法人數(shù)緊張和小區(qū)封閉管理原因，執(zhí)法人員還沒有到達現(xiàn)場，相關砍伐、損害樹木證據(jù)就被修飾成“自然死亡”“被風吹倒”“車輛撞倒”等現(xiàn)狀，執(zhí)法難度較大，最后不了了之。社區(qū)樹木死亡和搬遷后復植不到位，也是造成社區(qū)綠化率下降的一個原因。由于社區(qū)樹木“非正常死亡”的原因是利益驅(qū)動，希望涉嫌人員主動復植是沒有可能的。以上種種行為、動因，無疑威脅到社區(qū)樹木生長、破壞了社區(qū)生態(tài)環(huán)境，損害了社區(qū)全體居民的合法權(quán)益，也違反了城市綠化保護法律管理規(guī)范。

執(zhí)法主體執(zhí)法邊界需要進一步理清。第一，社區(qū)內(nèi)的樹木行政主體是否有執(zhí)法權(quán)。例如，《中華人民共和國民法典》第207條①規(guī)定：國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律平等保護，任何組織和個人不得侵犯。第240條規(guī)定：所有人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但是第8條規(guī)定：民事主體從事民事活動，不得違背法律，不得違背公序良俗。第286條規(guī)定：業(yè)主應當遵守法律、法規(guī)以及管理違約，相關行為應當符合節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的要求。地方性法規(guī)，例如《上海市綠化條例》第一條規(guī)定：本條例適用于本行政區(qū)域內(nèi)種植和養(yǎng)護樹木花草等綠化的規(guī)劃、建設、保護和管理。綜上所述，首先說明民法典中對于公民財產(chǎn)權(quán)的保護等規(guī)定與其中對于符合法律和公序良俗規(guī)定并不矛盾，反而給依法管理提供了法律依據(jù)，指明了民法典保護的是合法財產(chǎn)。其次，在法律的授權(quán)下，各個城市頒布的城市綠化條例里都明確了管理范圍和管理職權(quán)，社區(qū)內(nèi)樹木規(guī)劃、建設、保護、管理都屬于本地政府。還有許多人存在模糊認識，認為社區(qū)土地屬于社區(qū)居民集體共有，社區(qū)樹木也屬于集體共有，社區(qū)居民及物業(yè)人員可以隨意處置社區(qū)樹木，政府職能部門、基層政府、居委會無權(quán)過問，甚至搬出民法典來為自己佐證，實際上這是糊涂認識。社區(qū)樹木屬于社區(qū)居民所有，但是樹木管理屬于國家許可事項，對社區(qū)樹木砍伐、搬遷必須履行相應程序、取得國家許可方可進行。故意損壞社區(qū)樹木、過度修剪樹木造成樹木死亡是違法行為。

執(zhí)法主體執(zhí)法邊界需要理清也表現(xiàn)在執(zhí)法主體的執(zhí)法責任分工上。城市綠化管理部門和城市管理部門在“三定”方案中明確了各自在公共區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法范圍，但是在社區(qū)內(nèi)部沒有明確，從法規(guī)兜底條款中又都有責任管理，如何協(xié)調(diào)分工管理是一個新的問題。

執(zhí)法主體執(zhí)法邊界需要理清還表現(xiàn)在執(zhí)法自由裁量權(quán)的依據(jù)和適用上。例如，2019年11月9日，閔行區(qū)馬橋鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊接到居民投訴稱**路**弄**號房屋花園內(nèi)有擅自遷移樹木的情況。城市管理部門查實后根據(jù)《上海市綠化條例》規(guī)定，小區(qū)內(nèi)種植的綠化遷移、砍伐均應辦相關手續(xù)，在上海市城市管理部門馬橋中隊在區(qū)綠容局、鎮(zhèn)綠委會的協(xié)助下，確定該樹胸徑為52厘米以及定損價格為44997.12元，對當事人作出責令限期改正擅自遷移樹木的行為，并處罰金134991.36元（注：根據(jù)裁量基準應當給予當事人綠化補償標準三至四倍的處罰，本次處罰使用了最低的三倍的處罰）。該事件經(jīng)新聞媒體曝光后，引發(fā)社會的廣泛關注和討論。上海市城市管理部門公開了執(zhí)法經(jīng)過并向社會公告，認為當事人的目的主要是該樹嚴重影響居民采光、通風和居住安全需遷移樹木的，即便向物業(yè)報備過，但未經(jīng)區(qū)綠化局的許可，擅自遷移了樹木，主觀上是存在過錯的。同時也未自行整改，主動消除或者減輕違法行為危害后果，所以不屬于不予或減輕行政處罰的情形。當事人認為不予或減輕行政處罰，依據(jù)行政處罰法，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。馬橋中隊對該案的處罰事實清楚，證據(jù)確鑿，程序合法，處罰合理，最終該案在中院的調(diào)解下，定紛、息訟、止爭，矛盾得到化解，做到了社會效益、法制效益的平衡。也有人認為，對于普通家庭一起13余萬元的罰款，也是一項沉重的經(jīng)濟負擔。2020年至今，上海市閔行區(qū)②共收到綠化投訴舉報502起，處罰案件74起。如何有效避免同類處罰問題的出現(xiàn)，也是政府部門需要考慮的問題。

在新時代，我們要以更高的政治占位來理解社區(qū)樹木保護問題。它不僅僅是幾棵樹，更帶有濃厚的文化印記和強烈的環(huán)境色彩。習近平總書記多次強調(diào)，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。我們既要綠水青山，也要金山銀山，寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。要正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟增長。[1]也就是說，我們要站在政治的高度來理解城市生態(tài)環(huán)境建設，以學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想的角度理解城市樹木的保護。事實上人民群眾對于社區(qū)樹木確實寄托了許多感情，許多人都是在老榕樹、老槐樹、翠柳楊樹下玩耍長大的。樹木不僅給孩子們提供了陰涼的娛樂場地，也給困難時期的人們供給了槐花、柳葉、果實等食品，還是人們茶余飯后交流感情的舞臺。所以，社區(qū)樹木既有環(huán)境功能，又有實用功能，還有文化功能?，F(xiàn)在的槐花、柳葉以及果實，都成為廣受歡迎的商品。放大一點說，如果人們都沒有環(huán)境保護的意識，政府中的相關人員不能帶頭執(zhí)法，如何要求群眾樹立樹木意識？我們國家幅員廣闊，一些地區(qū)城市綠化本來就不容易，甚至要花很大的成本。社區(qū)樹木得不到保護，城市就會變成人們討厭的“水泥森林”。

2021年12月12日，中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布，根據(jù)廣東省委部署，省紀委監(jiān)委成立廣州市大規(guī)模遷移砍伐城市樹木事件問責調(diào)查組，對相關單位和人員存在的履職不力、失職失責問題進行深入調(diào)查，對10名領導干部嚴肅問責。廣州市大規(guī)?？撤コ鞘袠淠?，嚴重損毀了一批大樹、老樹，破壞了城市自然生態(tài)環(huán)境和歷史文化風貌，傷害了人民群眾對城市的美好記憶和深厚感情，是典型的破壞性“建設”行為，造成了重大負面影響和不可挽回的損失，錯誤嚴重，教訓深刻。[2]正反經(jīng)驗和教訓都證明了“綠水青山就是金山銀山”的道理。

開標必須得有招標人進行主持，然后邀請全部的投標人來參與。除了開標工作人員、投標人、監(jiān)督人員和公證人員以外，其他不相關的人員應該予以回避。如果進行某一標段項目進行劃分且對其唱標時，沒有參與投唱標段的人員必須得回避。

三、在法治軌道上推進市域治理現(xiàn)代化

為了我們共同的家園、宜人宜居的生態(tài)環(huán)境，我們必須提高社區(qū)樹木保護的意識和社區(qū)樹木保護治理水平，加大監(jiān)督檢查、懲戒力度，在法治軌道上推進城市社區(qū)治理體系完善和治理能力的提高。

第一，理順機制，廣泛宣傳保護社區(qū)樹木人人有責的理念

保護社區(qū)樹木，不僅僅關乎職能部門、基層政府、物業(yè)公司和社區(qū)居民，事關全社會每個人。因為一個完整健康生態(tài)系統(tǒng)的維護跟每個人息息相關，不存在也不可能存在一個孤立存在而能實現(xiàn)健康發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)。樹立社區(qū)樹木保護理念，需要全社會的參與，更需要建立適應現(xiàn)代管理水平的運營機制。按照“誰執(zhí)法、誰普法”的原則，相應政府職能部門牽頭，聯(lián)合基層政府、居委會，發(fā)動物業(yè)公司、社區(qū)居民廣泛參與，通過掛橫幅、刷標語、新聞媒體等多個渠道，宣傳相關法律法規(guī)、保護社區(qū)樹木的重要性，提高全體居民對于樹木保護的認識。2017年以來，上海市針對住宅小區(qū)中熱點難點問題，引入執(zhí)法閉環(huán)理念，形成了物業(yè)、房管、城管等部門組成的住宅小區(qū)城管執(zhí)法閉環(huán)管理機制，對物業(yè)使用人的違法行為，物業(yè)服務企業(yè)沒有及時勸阻、制止的，沒有在24小時內(nèi)報告城市執(zhí)法部門的，采取雙罰制，即對當事人處罰的同時，對物業(yè)公司并處罰款，處罰信息網(wǎng)上公示并納入征信管理。對物業(yè)服務企業(yè)處罰的信息上報區(qū)房管局。同時在每個居委會設立城管工作室（站），踐行“721”工作法③，采取跨前一步、服務為先、變被動執(zhí)法為主動服務，變末端執(zhí)法為源頭治理，讓社會感受到基層共治的智慧和溫度。

第二，提高治理水平，保護社區(qū)樹木

讓“保護社區(qū)樹木人人有責”能夠深入人心，外化為具體行為，最關鍵的還是相應權(quán)利責任能夠落實到位，建立起與現(xiàn)代城市社區(qū)運營相適應的治理體系和治理能力。我們現(xiàn)有的社區(qū)樹木保護法律法規(guī)不健全，《廣州市綠化條例》立法原意更多針對的是城市公共區(qū)域綠化規(guī)范，對于社區(qū)內(nèi)樹木保護缺乏針對性、可操作性規(guī)定，應該另行立法或者從補充立法的形式，針對社區(qū)內(nèi)樹木保護明確執(zhí)法主體、權(quán)利主體、責任主體以及清晰的法律關系。由于缺乏針對性的法律規(guī)定，在執(zhí)法上也呈現(xiàn)出“都有責任、都不負責任”的情況。政府熱線電話收到投訴，直接轉(zhuǎn)交給相關職能部門，職能部門礙于沒有明確的法律依據(jù)、執(zhí)法人員短缺等情況，應付了事。由于沒有明確的處理結(jié)果，群眾吐槽執(zhí)法不力，對于政府服務熱線也有怨言。重大改革必須于法有據(jù)，首要立法先行。執(zhí)法管理上要建立與現(xiàn)代城市社區(qū)居民生活相適應的管理機制。全體業(yè)主是社區(qū)樹木權(quán)屬人，其代表機構(gòu)-業(yè)委會應該代行權(quán)屬人的責任，對于社區(qū)內(nèi)樹木進行登記造冊，定期檢查核對樹木生長、以及樹木周圍環(huán)境情況。社區(qū)物管公司無疑是社區(qū)內(nèi)相關管理責任的主體。一方面受全體業(yè)主委托管理社區(qū)，是民事合同的相對方，承擔相應的管理責任，包括社區(qū)內(nèi)樹木日常管理、保護、報告、復植等責任，是社區(qū)內(nèi)樹木保護的具體執(zhí)行機構(gòu)，并對社區(qū)業(yè)委會負責。圍繞“物業(yè)合同”，建構(gòu)起現(xiàn)代社區(qū)樹木管理體系，社區(qū)樹木死亡、搬遷要履行相應的法律程序，并負責扶植責任。職能部門執(zhí)法、宣傳，基層政府負責屬地管理。全體社區(qū)居民參與保護、監(jiān)督。壓實物業(yè)公司主體責任，使其不僅成為社區(qū)樹木保護民事責任主體，也是行政責任的主體。

第三、提高治理能力，完善監(jiān)督檢查機制

社區(qū)樹木保護也是相關職能部門履行城市管理主體責任的組成部分，相應管理職能包括宣傳、執(zhí)法、監(jiān)督檢查?，F(xiàn)有社區(qū)樹木保護，不能缺少執(zhí)法權(quán)干預。沒有執(zhí)法權(quán)就沒有威懾力，就難以制止違法行為。職能部門如果能定期巡查、臨時摸查、定時抽查相結(jié)合，應該會取得良好的效果。每個社區(qū)居民是社區(qū)樹木保護的權(quán)利人、受益者，也是社區(qū)樹木保護的監(jiān)督者，樹立起主人翁的責任感，同一切破壞社區(qū)樹木的行為和現(xiàn)象作斗爭。

社區(qū)治理是現(xiàn)代社會治理的一個重要組成部分。社區(qū)是我國改革開放后，特別是21世紀以來伴隨著商品房入市而出現(xiàn)的新的城市單元，和過去以福利房為主體的社區(qū)在法律主體、權(quán)利義務關系、法律依據(jù)、救濟途徑都明顯不同。構(gòu)建與此相適應的城市社區(qū)治理模式，是新時代必須要面對的時代命題。社區(qū)內(nèi)樹木只是其中的一個縮影，社區(qū)內(nèi)公共財產(chǎn)保護、鄰里關系、社區(qū)環(huán)境、垃圾處理等牽一發(fā)動全身，都涉及社區(qū)治理，處理不好容易引發(fā)糾紛。中共中央印發(fā)《法治社會建設實施綱要（2020-2035）》提出，“加快建立健全社會領域法律制度，完善多層次多領域社會規(guī)范，強化道德規(guī)范建設，深入推進誠信建設制度化，以良法促進社會建設、保障社會善治”的要求，以保護社區(qū)樹木切入探索社區(qū)治理模式，對于法治社會建設、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有一定的意義。

完善相關立法工作，明確職責法定

在法治軌道上推進社區(qū)治理現(xiàn)代化，首要前提就是要“法治軌道”完備，指引明確，不能互相沖突，還要規(guī)定清楚“司機”的職責，不能“爭地盤”，也不能無人管。一斑窺全豹，在社區(qū)樹木保護治理過程中，體現(xiàn)了我國社會治理在向精細化、專業(yè)化縱深方向發(fā)展進步。同時也要求我們的各項工作都要體現(xiàn)出相應的特征，立法要求精細化、專業(yè)化，管理崗位也要有相應的配置，方能適應治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

社區(qū)樹木保護是屬于城市管理部門的職責還是綠化部門的職責并沒有明確的法律規(guī)定，特別是社區(qū)內(nèi)綠化復植。從行政管理角度應該說行政執(zhí)法的查處是屬于城市管理部門的職責，涉及社區(qū)物業(yè)調(diào)整、規(guī)劃屬于規(guī)劃建設部門或者是城鄉(xiāng)建設部門，而綠化復植則屬于綠化部門的職責，這一點法律應該給予明確。在自由裁量權(quán)方面，是否應該和公共綠化樹木采取同樣的處罰規(guī)則還是另行規(guī)定也需要調(diào)查研究，以求法律規(guī)定的完備。社區(qū)內(nèi)樹木的保護涉及面比較廣，有物業(yè)公司、業(yè)主、還有外雇園丁等。政府部門也有多個主體，例如居委會、城管部門、不動產(chǎn)管理部門以及城市綠化部門等。各自責任明確，就不會出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)的樹木得到妥善安排。

注釋

①本文中沒有列明法律條文出處的，文中具體條文都是引自《中華人民共和國民法典》。

②數(shù)據(jù)來源于《2020年度上海市閔行區(qū)城市管理局年度工作報告》。

③讓70%的問題用服務手段解決，20%的問題用管理手段解決，10%的問題用執(zhí)法手段解決。