內(nèi)生生長型社區(qū)：未來社區(qū)治理的新形態(tài)
——基于成都市成華區(qū)的樣本考察

四川大學公共管理學院 張家銘

社區(qū)是社會治理的堅實堡壘和基本單元，也是現(xiàn)代化國家治理體系的基層空間。社區(qū)作為人民群眾聚居在一定地域范圍內(nèi)所組成的社會共同體，不僅在社會職能上分擔“全能”政府向“有限”政府轉(zhuǎn)變所分解的政府職責，也從政治屬性中折射出公民直接參與的可貴民主價值。社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)土壤的生動實踐，其本質(zhì)重在凸顯治理的多方參與網(wǎng)絡模式，突出政府、公民、企業(yè)及社會組織的平等參與地位，其強調(diào)政府權(quán)力向公眾的回歸，是一個還權(quán)于民、還權(quán)于社會的有機過程。正因如此，社區(qū)治理的實踐環(huán)境、實現(xiàn)資源和實施主體等，都在推動社區(qū)治理在不斷衍變發(fā)展，在汲取地域文化的同時，不斷創(chuàng)新社區(qū)治理共同體模式。近年來，成都市成華區(qū)圍繞中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》以及《四川省“十四五城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展治理規(guī)劃”》《成都市“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等相關文件，積極推進城鄉(xiāng)社區(qū)治理建設工作。并基于本土實踐的基礎上，借鑒了有益經(jīng)驗，創(chuàng)造性地提出了“內(nèi)生生長型社區(qū)”概念。內(nèi)生生長型社區(qū)的凝練，是成都市成華區(qū)對于習近平總書記關于城鄉(xiāng)社區(qū)基層治理重要論述的理論反饋，更是全面貫徹落實中央、省、市關于社區(qū)治理重要戰(zhàn)略部署的有效舉措。對于提升社區(qū)治理發(fā)展質(zhì)量、創(chuàng)新社區(qū)治理成長路徑具有重要意義。

一、內(nèi)生生長型社區(qū)的概念界定

內(nèi)生生長型社區(qū)概念的核心在于“內(nèi)生”二字，其相對“外生”更加注重社區(qū)治理的內(nèi)部性與自發(fā)性。“內(nèi)生”的提出，最早來自經(jīng)濟學家羅默、盧卡斯等人的內(nèi)生增長理論，其主要指代知識、技術等生產(chǎn)要素。但綜合來看，國內(nèi)外并無學者明確提出“內(nèi)生生長型社區(qū)”的概念，與之較類似的概念有“內(nèi)生發(fā)展”“內(nèi)生型”“內(nèi)生式”等。其中，受19世紀末到20世紀初哲學思潮的影響，學者對于“內(nèi)生型社區(qū)”概念的闡釋途徑之一是圍繞文化和傳統(tǒng)展開的。例如Kazuko（1989）認為，內(nèi)生發(fā)展社區(qū)是指社區(qū)的公民通過接觸社區(qū)過去的歷史、文化，并通過現(xiàn)有的條件資源使其不斷納入社區(qū)治理新框架，從而調(diào)整、修改社區(qū)外部知識、技術系統(tǒng)，并不斷創(chuàng)造出新的傳統(tǒng)的社區(qū)。

而國內(nèi)有關內(nèi)生型社區(qū)的研究主要包含三個方面：一是內(nèi)生型社區(qū)的實踐探尋研究。例如從整體的城市社區(qū)系統(tǒng)更新出發(fā)，分析城市更新中的社區(qū)導向、社區(qū)循環(huán)與社區(qū)平衡。二是對內(nèi)生型社區(qū)的概念進行界定。例如高沂?。?017）基于日本谷中地區(qū)內(nèi)生型社區(qū)的實地考察，將其定義為以地域特色文化共識所建立的既有的居民自治組織和地方志愿團體，其通過多渠道資金支持和地方分權(quán)支撐運行。三是“外生”與“內(nèi)生”的對比研究。例如張勇（2011）以外生型社區(qū)建設的實踐邏輯為例，分別從社區(qū)建設目標、動力、主體、內(nèi)容和路徑，分別剖析了社區(qū)“外生”的具體內(nèi)涵，并指出未來我國社區(qū)治理實踐中潛在的“內(nèi)生”路徑。如上所述，本文認為“內(nèi)生生長型社區(qū)”是一種以可持續(xù)發(fā)展為目標，能夠圍繞內(nèi)生動力形成內(nèi)外互聯(lián)、多方共力的社區(qū)治理共同體模式。其以社區(qū)共同體相關利益為核心動力，通過社區(qū)文化和價值觀，不斷激活、調(diào)配社區(qū)外生資源，從而推動社區(qū)居民群眾實現(xiàn)自我管理、自我監(jiān)督、自我生長的良性微循環(huán)。

二、內(nèi)生生長型社區(qū)的理論基礎

（一）馬克思主義：利益相關與社區(qū)自治

需求是利益的基礎，而利益是主體的需求滿足。馬克思曾指出：“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益”。內(nèi)生生長型社區(qū)的內(nèi)在動力來源于社區(qū)集體的共同利益。從原始驅(qū)動力來看，其利益相關越緊密，參與社區(qū)治理和社區(qū)建設的動力越強烈。如今隨著市場經(jīng)濟體制的不斷完善，當代中國家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出微縮的特征，越來越多的家庭功能逐步喪失，導致居民逐步對社區(qū)自治體更加依賴?？傮w來看，內(nèi)生生長型社區(qū)存續(xù)的可能便是把握好以經(jīng)濟利益為核心的社區(qū)居民需求，將基于社區(qū)公共空間和社區(qū)精神文化的公共利益意識灌輸于社區(qū)居民，推動社區(qū)居民自治參與。

（二）公共管理：自主治理與集體行動

曼森·奧爾森基于個人理性主義，推導出集體中的每個人在一致行動之前，都會對行為的成本和收益進行分析。雖然小集團比大集團更容易達成一致協(xié)議，但大集團克服集體行動困境同樣也存在可能，即集體行動的結(jié)果給每個人帶來的正向收益大于預期。社區(qū)正是具有這樣條件的大集團。社區(qū)的自主治理，是集體行動的決策過程，是眾多利益相關者共同參與完成制度安排。而這一安排，能確定共同行為準則和協(xié)調(diào)利益關系，其治理主體、治理結(jié)構(gòu)和治理關系，往往也會呈現(xiàn)出“規(guī)模經(jīng)濟”的優(yōu)勢，從而讓最終收益大于預期。

（三）生物生態(tài)：有機生長與持續(xù)發(fā)展

有機生長理論是生物學中較為復雜的理論體系，其被定義為生物體積增加、重量增長，個體由小變大、由幼稚到成熟的過程。相較于外生特征明顯的機械生長，有機生長更側(cè)重于內(nèi)因主導外因作用的生長方式，是一種可持續(xù)的、健康的生長途徑。同理，社區(qū)也是一個有機體。社區(qū)的發(fā)展如同生物一樣，受到陽光、雨露和氣溫等影響，但究其根本仍然在于生物內(nèi)部的基因控制。而社區(qū)居民猶如有機體的細胞構(gòu)成，通過自我規(guī)劃、自我建設的基因，不斷去汲取有助于社區(qū)生長的外部力量，從而讓社區(qū)在持續(xù)發(fā)展的每個階段都符合自身發(fā)展規(guī)律。

三、內(nèi)生生長型社區(qū)的成華區(qū)樣本

（一）內(nèi)生生長型社區(qū)的特色經(jīng)驗

1.以黨建引領貫通社區(qū)發(fā)展

中國城市社區(qū)治理與社區(qū)發(fā)展，最本質(zhì)的特征是基層黨組織的領導。內(nèi)生生長型社區(qū)雖然注重其動力來源的內(nèi)部性，但也并不完全排斥社區(qū)外部力量的參與。在成華區(qū)樣本中，黨建引領首先貫穿于社區(qū)思想意識的凝練與社區(qū)文明的塑造之中。各社區(qū)基于社會主義核心價值觀，結(jié)合自身文化在公共空間呈現(xiàn)出既有思想又有溫度的生活場景，弘揚主旋律的同時，不斷豐富社區(qū)文化的內(nèi)涵。其次黨建引領貫穿于社區(qū)的組織建設與組織發(fā)動。各社區(qū)圍繞“共建、共治、共享”的社會治理思路，充分挖掘片區(qū)內(nèi)各組織形態(tài)，形成了“街道黨工委-社區(qū)黨委-街區(qū)綜合黨委”區(qū)域化大黨建格局。最后黨建引領還貫穿于內(nèi)生生長型社區(qū)的生長各階段之中。尤其在生長萌芽之時，便通過基層黨組織的引領，動員凝聚社區(qū)黨員及居民群眾共同展望社區(qū)未來發(fā)展。

2.以場景營造激活社區(qū)空間

社區(qū)公共空間是現(xiàn)代城市居民多樣化活動的重要載體。隨著工業(yè)社會向現(xiàn)代社會不斷演進，社區(qū)公共空間也正由單純側(cè)重功能滿足的“場所”向側(cè)重價值判斷的“場景”不斷演繹。成華區(qū)注重以場景化思維營造社區(qū)公共空間。一是圍繞居民需求，打造舒適便捷的生活場景，主動依托15分鐘社區(qū)便民生活服務圈，引入各類幼托機構(gòu)、養(yǎng)老服務，為空間的公共性實現(xiàn)加持，向社區(qū)居民提供多元化的公共服務。二是立足空間配置，打造互通互融的鄰里場景。通過公共廚房、公共讀書室、公共茶館等公共空間的配置，構(gòu)建和諧融洽的鄰里關系，為社區(qū)內(nèi)部空間提升溫度。三是基于資源稟賦，打造形態(tài)顯著的文旅場景。以社區(qū)傳統(tǒng)文化為內(nèi)核，適時增添現(xiàn)代精神文明內(nèi)容，不斷豐富社區(qū)文旅場景的樣貌與形式。四是聚焦市井特色，打造業(yè)態(tài)豐富的消費場景。借勢利用成都城市的品牌營造，實現(xiàn)老成都市井特色與新成都國際時尚的交織融匯，以社區(qū)資源收儲、產(chǎn)業(yè)植入等方式的正向收益支持社區(qū)生長。

3.以自我造血維系社區(qū)生長

所謂造血，就是指社區(qū)的資金運作不再單純依靠政府部門的財政撥款，而是以自我創(chuàng)收為主，輔之以其余資金補助。實現(xiàn)社區(qū)自我造血，是建設內(nèi)生生長型社區(qū)的核心要素，更是發(fā)展內(nèi)生生長型社區(qū)的必然要求。成華區(qū)樣本實現(xiàn)自我造血，一是共建社區(qū)基金，鏈接轄區(qū)單位、企業(yè)、商家、個人募捐等資源，通過財富增值、盈利反哺和投資收益的方式，保障社區(qū)資金周轉(zhuǎn)正常。二是優(yōu)化整合社區(qū)空間，利用社區(qū)閑置空間適時引入創(chuàng)業(yè)孵化平臺，打造產(chǎn)業(yè)共享空間。或者以折疊式空間，理念，對老舊小區(qū)空間進行改造，引入公益性車輛管理等社會機構(gòu)，實現(xiàn)盈利創(chuàng)收。三是創(chuàng)新探索“公益性+市場化”的合作模式，整合社區(qū)資源，打造社會企業(yè)合伙人模式。通過文創(chuàng)產(chǎn)品、手工作品、惠民教育，實現(xiàn)盈利并支持社區(qū)發(fā)展基金。

4.以多元共治服務社區(qū)需求

社區(qū)建設是多元主體在社區(qū)的舞臺上共同發(fā)揮作用、共同參與行動的過程。而要妥善解決社區(qū)需求的滿足問題，就必須建立一套良好的多元共治機制，實現(xiàn)主體在社區(qū)建設中的協(xié)商互動，最終達成內(nèi)生生長的社區(qū)形態(tài)。成華區(qū)內(nèi)生生長型社區(qū)在探索過程中，首先建立了一項協(xié)商議事制度，在堅持居民議事會、居民代表大會議事制度的基礎上，搭建協(xié)商共治會對話平臺，組織利益相關方進行協(xié)商對話。其次通過建立一套積分兌換體系，為社區(qū)居民提供更多的生活服務便民資源，在為社區(qū)義工、社區(qū)組織帶來積分獎勵的同時，也為社區(qū)商鋪、社區(qū)企業(yè)帶來居民流量，進一步促進內(nèi)部商居大融合。最后則是搭建了一個多元互動平臺，利用成華區(qū)信息基礎設施和智慧社區(qū)試點工程破除社區(qū)壁壘，以線上線下雙向路徑保證以居民需求為導向，推動社區(qū)治理，社區(qū)服務由“單打獨斗”向“多元共治”實現(xiàn)轉(zhuǎn)變。

（二）內(nèi)生生長型社區(qū)的實施困境

1.制度引領缺位，基層權(quán)責錯位

內(nèi)生生長型社區(qū)的生長，受限于社區(qū)制度框架。社區(qū)制度治理的關鍵在于通過制度所形成的架構(gòu)，規(guī)范社區(qū)主體的行為方式，使得社區(qū)生長更具穩(wěn)定性、階段性和長久性。而目前成華區(qū)樣本社區(qū)仍然缺乏一套具有導向性與規(guī)范性的頂層設計制度，難以久久為功。其次區(qū)級層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)度不夠、權(quán)責匹配度不高，導致社區(qū)各層級存在權(quán)責不一致的問題。社區(qū)居民委員會常?！坝辛κ共怀?、有氣出不來”，權(quán)力難以支持其行使職責，財力難以支持其解決事務。

2.資源閑置分散，自我供給不足

鑒于成華區(qū)特殊的歷史背景，該片區(qū)老舊小區(qū)偏多，新舊小區(qū)并存，社區(qū)類型各樣，社區(qū)結(jié)構(gòu)和層次差異較大。加之各社區(qū)的區(qū)位地理條件不同，社區(qū)之間資源稟賦和資源配置存在較大差異。各社區(qū)服務資源交流仍較閉塞，難以精準對接社區(qū)內(nèi)部服務需求，實現(xiàn)社區(qū)內(nèi)生循環(huán)。此外，目前內(nèi)生生長型社區(qū)仍處于探索建設之中，未能充分發(fā)揮居民自我供給所帶來的在地化、靈活性和成本低的優(yōu)勢，未能以組織的形式將社區(qū)居民供給力量聚集起來。

3.舊有思維束縛，內(nèi)部活力匱乏

成華區(qū)因其特殊的區(qū)位因素，大批國企曾先后在此落地生根。在老國企生活區(qū)，傳統(tǒng)的“單位意識”依然束縛著大部分老舊社區(qū)居民，他們?nèi)匀灰蕾囌鲗У纳鐓^(qū)服務供給模式，習慣一出問題就找政府的解決思路。而在新建社區(qū)，年輕人往往因為工作壓力很少參與社區(qū)治理，鄰里關系相對生疏，社區(qū)歸屬感不強，社區(qū)認可感不高，社區(qū)內(nèi)部發(fā)展活力較為匱乏。

（三）內(nèi)生生長型社區(qū)的深化路徑

1.優(yōu)化制度安排，有效放權(quán)賦能

內(nèi)生生長型社區(qū)仍然萌芽于“黨政軍民學、東西南北中”的土壤環(huán)境中。強化黨建引領，是推進社區(qū)制度設計和安排的根本和關鍵。將黨的領導貫穿于社區(qū)的生長之中，注重利用黨的領導和黨員干部的模范作用，激發(fā)社區(qū)居民自治參與的活力。首先必須增強基層黨組織的組織力。在社區(qū)建立“黨支部書記+黨支部委員+黨支部小組長+網(wǎng)格觀察員”的四級組織體系，形成社區(qū)居委會、群團組織、社區(qū)組織、社會企業(yè)等共同參與的社區(qū)黨建格局。充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，黨員主動“亮身份、亮職責、亮承諾”，為社區(qū)生長盡其所能，以樹立和學習榜樣的方式增強社區(qū)居民的主體身份意識。其次要進一步構(gòu)建并優(yōu)化內(nèi)生生長型社區(qū)的頂層制度安排。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，充分協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)部多方利益，并以制度促進長效化的社區(qū)服務機制，增進居民的滿足感和幸福感。最后須進一步將治理重心下沉基層，給予社區(qū)更大的試點建設權(quán)。各社區(qū)可結(jié)合自身情況，探索出不同的內(nèi)生生長發(fā)展路徑和模式，并在實踐中不斷糾偏，以經(jīng)驗提煉和理論化的方式，不斷豐富內(nèi)生生長型社區(qū)的內(nèi)涵。

2.資源聚合配置，實現(xiàn)自我供給

大力挖掘社區(qū)內(nèi)部及周邊資源，借助政府的行政力量助推資源聚合配置，促進社區(qū)內(nèi)外資源交流互換，實現(xiàn)資源流通增值，激發(fā)社區(qū)生長動能。一是可以建立社區(qū)資源庫。將社區(qū)內(nèi)的技術、知識、人力及文化等資源以清單的方式進行呈現(xiàn)，借助大數(shù)據(jù)等前沿信息技術繪制資源地圖，將社區(qū)內(nèi)的資源存儲與資源結(jié)構(gòu)進行標注，并通過算法將資源進行整理和分類。此外，各社區(qū)也要建立居民的需求清單和問題清單，以此形成供需精準對接。二是提高社區(qū)的自我供給能力。通過盤活社區(qū)閑置資源、激活社區(qū)公共空間實現(xiàn)社區(qū)自我造血，以建立社區(qū)自治組織的形式，實現(xiàn)供給力量聚集和內(nèi)部分工，逐步規(guī)范運行。以問卷訪談、走訪入戶的方式，精準收集居民需求，通過協(xié)商對話，實現(xiàn)社區(qū)服務的有效自我供給。

3.深耕歷史底蘊，凝聚價值共識

成華區(qū)擁有較為悠久的歷史。雖然大批國企的入駐，曾一定程度上束縛社區(qū)思維理念的進步，但同時也必須發(fā)掘熟人社區(qū)溫暖熱情的積極一面。面對老舊小區(qū)，必須充分深耕成華區(qū)的歷史底蘊，綜合運用民族志、口述史、年鑒記錄的方式，了解社區(qū)的成長脈絡，提煉社區(qū)的文化名片，從而喚醒社區(qū)居民的集體記憶，以構(gòu)建社區(qū)公共生活體的方式打破舊有思維。面對新建小區(qū)，需充分打造社區(qū)公共空間，通過場景營造的方式，讓居民沉浸在社區(qū)精神文明之中。以年輕人較為熟悉的社交方式，傳遞社區(qū)發(fā)展理念，增強其參與社區(qū)治理的熱情。此外，各社區(qū)也可充分借助外部的社會和市場力量，規(guī)劃社區(qū)文化空間，以建立社區(qū)博物館、展覽館的方式，不斷凝聚社區(qū)的價值共識。