韌性理論視角下城市社區(qū)應(yīng)急治理研究

成都理工大學(xué) 王思瑤

一、研究背景

十九大報(bào)告指出，要加強(qiáng)社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。同時(shí)，伴隨城市的發(fā)展，社區(qū)數(shù)量急速增長、規(guī)模不斷擴(kuò)大、人口迅速膨脹，社區(qū)內(nèi)在結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜。從2003年SARS事件起，到2008年汶川大地震和雪災(zāi)，2009年的甲型H1N1再到如今2020年的COVID-19和南方特大暴雨洪災(zāi)等發(fā)生的各類突發(fā)事件，嚴(yán)重威脅著城市社區(qū)公共安全和居民的生命財(cái)產(chǎn)安全，給城市社區(qū)安全治理帶來了眾多難題。本文從社區(qū)韌性的角度出發(fā)，認(rèn)為加強(qiáng)基于長遠(yuǎn)發(fā)展而非短期應(yīng)急的韌性社區(qū)構(gòu)建，才是完善我國社區(qū)應(yīng)急治理的關(guān)鍵。社區(qū)應(yīng)急治理不僅需要科學(xué)能力與技術(shù)的提升，更需要加快對社區(qū)應(yīng)急治理體制的完善和修正。

二、韌性社區(qū)視角下城市應(yīng)急治理的相關(guān)概念和理論基礎(chǔ)

（一）相關(guān)概念

1.社區(qū)

社區(qū)是社會學(xué)中使用最多同時(shí)也是歧義最多的詞匯之一。

德國社會學(xué)家滕尼斯在其《社區(qū)與社會》一書中最早提出了“社區(qū)”一詞，但并未給出明確的定義。目前關(guān)于“社區(qū)”的經(jīng)典定義是芝加哥學(xué)派的領(lǐng)軍人物帕克界定的，他指出了社區(qū)的三個(gè)本質(zhì)特征：首先，是有按社區(qū)組織起來的人口；其次，這些人口不同程度地完全扎根于他們賴以生存的土地；最后，社區(qū)中的每個(gè)人都生活在相互依賴的關(guān)系中。

綜上，本文對于社區(qū)的這一概念的界定主要包括地域、人口、共同的社會生活和情感這四個(gè)方面，即在一定的地域范圍內(nèi)，一定數(shù)目的人在共同的社會生活中產(chǎn)生了共同的認(rèn)同感和歸屬感。

2.城市社區(qū)

（二）理論基礎(chǔ)

1.韌性理論及韌性社區(qū)理論

總的來說，有關(guān)“韌性”這一概念的研究主要經(jīng)歷了由工程韌性到生態(tài)韌性再到演進(jìn)韌性的三個(gè)發(fā)展階段。所謂韌性社區(qū)，就是指社區(qū)具有韌性的一些特征屬性，讓社區(qū)能夠在面臨外部壓力的情況下做出反應(yīng)，在保持其自身穩(wěn)定，不受毀滅性或者巨大破壞的基礎(chǔ)上，形成一種新的動態(tài)平衡，從而達(dá)到一種自洽或者優(yōu)化，具有可持續(xù)發(fā)展的能力。

隨著韌性城市、韌性社區(qū)研究與實(shí)踐的日臻成熟，韌性治理被普遍認(rèn)為是一種更具自主性、適應(yīng)性和變革性的可持續(xù)治理思路，為社區(qū)應(yīng)急治理的理念更新和實(shí)踐拓展提供了新視角。

2.應(yīng)急治理理論

應(yīng)急治理通常是指對突發(fā)性特別是危害性強(qiáng)的公共危機(jī)事件的應(yīng)對。筆者認(rèn)為應(yīng)急治理主要強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面：

分別計(jì)算每種型號的超級電容與鐵鋰電池組直接并聯(lián)的功率增強(qiáng)因子，計(jì)算結(jié)果如表3所示?？芍陔姵亟M上直接并聯(lián)不同型號超級電容的6種方案來應(yīng)對脈沖性負(fù)載時(shí)，瞬態(tài)功率改善情況均不明顯，主要是超級電容串聯(lián)組數(shù)太多，導(dǎo)致等效內(nèi)阻遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鐵鋰電池組的等效內(nèi)阻所致。

第一：應(yīng)急治理是基于治理理論基礎(chǔ)上而不是管理理論基礎(chǔ)上的，強(qiáng)調(diào)多方參與。

第二：應(yīng)急治理不僅是應(yīng)急處理當(dāng)前危機(jī)事件，更是強(qiáng)調(diào)應(yīng)急全過程、全周期、閉合循環(huán)。

第三：應(yīng)急治理應(yīng)對的事件包括自然災(zāi)害和社會危機(jī)事件，涵蓋廣闊。

盡管應(yīng)急治理這一理論尚未成熟，學(xué)術(shù)界也沒有將其刻意與應(yīng)急管理進(jìn)行區(qū)別，二者仍然存在混用替用的情況，對于應(yīng)急治理的概念也沒有達(dá)成一個(gè)共識，但從近年來的數(shù)據(jù)來看，這個(gè)研究方向也引發(fā)了學(xué)術(shù)界的不少關(guān)注。

三、韌性理論新要求下我國城市社區(qū)應(yīng)急治理存在的梗阻

（一）組織韌性：黨建引領(lǐng)不突出，政社關(guān)系不明晰

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會治理的特色和獨(dú)特優(yōu)勢，在城市社區(qū)治理中也同樣如此。無論是在基礎(chǔ)設(shè)施上還是在思想上、組織上，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是社區(qū)能夠具有韌性的根本保證。

組織韌性是應(yīng)對突發(fā)事件的重大保障，在城市應(yīng)急治理中，需要政府、企業(yè)、個(gè)人、非政府組織等主體共同參與。在傳統(tǒng)的應(yīng)急治理體系中，基層黨組織和政府始終扮演主導(dǎo)者、控制者角色，獨(dú)攬災(zāi)害治理的所有過程。這種單一主體參與模式雖然一定程度上方便了單一型災(zāi)害或突發(fā)事件的管理和控制，但是不利于最大限度集中社會資源，參與應(yīng)急治理的主體十分受限。同時(shí)政府缺少競爭和約束，可能存在效率低下、管理混亂、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，不利于防災(zāi)救災(zāi)。

其中，受政社關(guān)系不明的影響，社區(qū)在應(yīng)急治理中始終扮演政府的“執(zhí)行者”和“傳聲筒”等角色，政府這種命令式的管理模式壓制了社區(qū)的參與意識，本應(yīng)成為“第一反應(yīng)陣營”的社區(qū)只能被動反應(yīng)。這樣既增加了上級政府的應(yīng)對時(shí)長，也可能因?yàn)槠洳涣私饩唧w情況而做出錯(cuò)誤的判斷。所以在城市應(yīng)急治理中應(yīng)遵循多組織參與的原則，提高社區(qū)的組織韌性，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上集中各種優(yōu)質(zhì)資源投入救災(zāi)防災(zāi)。

（二）制度韌性：治理方式不靈活，治理模式不系統(tǒng)

如果韌性社區(qū)的制度設(shè)計(jì)越完善，那么應(yīng)急治理的效果就會越加突出。就目前來看，社區(qū)應(yīng)急治理在實(shí)踐中的制度設(shè)計(jì)中還存在一定不足：

一方面，由于科層制帶來的權(quán)威壓力，應(yīng)急制度難以具體化和落實(shí)。上級將應(yīng)急任務(wù)直接下達(dá)給下級，加重了基層社區(qū)在應(yīng)急治理當(dāng)中的壓力，基層單位可能會基于“科層制”面對突發(fā)危機(jī)時(shí)無法及時(shí)做出有效的應(yīng)對。

另一方面，社區(qū)的應(yīng)急治理模式單一，制度落實(shí)不到位，而且應(yīng)急制度執(zhí)行程度較弱。我國仍存在部分城市以及社區(qū)缺乏韌性，在面對突發(fā)危機(jī)時(shí)因沒有形成應(yīng)對體系而不知如何下手，導(dǎo)致危機(jī)擴(kuò)大化，應(yīng)急決策難以得到有效實(shí)施。雖然目前城市社區(qū)依法依規(guī)設(shè)置了諸多應(yīng)急治理制度，并且也提出了相應(yīng)的應(yīng)急指揮制度章程，但這些章程的可操作性都是有限的，當(dāng)突發(fā)事件真正發(fā)生時(shí)，部分社區(qū)管理者依然習(xí)慣于憑借其經(jīng)驗(yàn)、直覺去應(yīng)對。

（三）心理韌性：應(yīng)急教育不到位，互助意識不深入

社區(qū)心理韌性是一種壓力和危機(jī)下恢復(fù)和成長的心理機(jī)制，是社區(qū)居民基于地方傳統(tǒng)、知識和文化轉(zhuǎn)變?yōu)榧w行動的過程，是在應(yīng)對突發(fā)公共事件時(shí)表現(xiàn)出的有效應(yīng)對和適應(yīng)。

在社區(qū)心理韌性的構(gòu)建領(lǐng)域，筆者認(rèn)為主要是社區(qū)居民缺乏相互之間的信任、缺少互相幫助和基礎(chǔ)的應(yīng)急知識及應(yīng)急能力，導(dǎo)致他們不能在面臨突發(fā)事件的時(shí)候鎮(zhèn)定下來，做出正確判斷和反應(yīng)，并且在經(jīng)歷了災(zāi)難以后難以及時(shí)調(diào)整和學(xué)習(xí)進(jìn)步。提升居民的心理韌性，增強(qiáng)互助以自助的心理認(rèn)同，是符合當(dāng)下“共建共治共享”理念的。由于我國城市化進(jìn)程非常快，城市成員很多來自不同的地域，有不同的文化背景，在城市中從事不同的職業(yè)，導(dǎo)致城市人口流動快、異質(zhì)強(qiáng)，這些都是造成社區(qū)居民對所在城市社區(qū)的歸屬感和依賴感不強(qiáng)的原因。相對于從前的熟人社會、社區(qū)，現(xiàn)在的社區(qū)往往是陌生人居多，人情關(guān)系相對冷漠，這也造成了社區(qū)居民在需要集體行動的時(shí)候表現(xiàn)出不及時(shí)、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)；在面臨突發(fā)事件時(shí)敏感度低、反應(yīng)滯后；在社區(qū)應(yīng)急治理、救災(zāi)減災(zāi)過程中參與度低。

四、城市社區(qū)應(yīng)急治理建設(shè)的新探索

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，黨建引領(lǐng)下的還權(quán)賦能

黨建引領(lǐng)是當(dāng)下基層治理創(chuàng)新的重要主題，本文關(guān)于社區(qū)韌性的探討則提示我們要在政黨整合治理與多中心治理之間取得某種平衡和達(dá)成優(yōu)勢互補(bǔ)。社區(qū)組織韌性應(yīng)急治理機(jī)制的完善需要黨作為基層治理的一條紅線貫穿于整個(gè)社區(qū)治理系統(tǒng)當(dāng)中，并且動員各種力量積極參與社區(qū)治理。必須堅(jiān)持黨組織的引領(lǐng)才能保障治理有序和高效。與此同時(shí)，不能將引領(lǐng)狹義地理解為控制和包辦，而是在多元主體各自的主體意識和責(zé)任感之上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

還權(quán)賦能，強(qiáng)調(diào)的是歸還權(quán)力和賦予能力，是指在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，政府的統(tǒng)一調(diào)度下，方向基調(diào)保持一致的基礎(chǔ)上，敢于將基層治理的權(quán)力分還給社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)組織以及居民個(gè)人，讓社區(qū)主體能夠在社區(qū)治理中有更大的發(fā)揮空間，讓他們行使參與社區(qū)治理的權(quán)利，同時(shí)也是盡到社區(qū)一分子的責(zé)任，為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)出一份力量。

（二）治理主體多元化，增強(qiáng)社區(qū)協(xié)同治理能力

社區(qū)的協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)的是多主體參與治理,尤其重要的是輔之以專業(yè)的社會工作人才。

社區(qū)是社會治理的最小單元，基層政府在面對這一重要防線的時(shí)候，無法做到全面關(guān)注，也不應(yīng)該以一己之力包辦一切,提供所有的所需資源。首先，基層政府應(yīng)當(dāng)扮演牽頭者的角色，去引領(lǐng)搭建一個(gè)多元主體參與、合作共治的平臺，鼓勵各個(gè)社會治理主體都能積極主動參與到社區(qū)治理中去，協(xié)調(diào)配合，共同促進(jìn)韌性社區(qū)建設(shè)；同時(shí)，基層政府還應(yīng)該積極培育各類基層社會組織，以此來拓寬居民自我管理、自我實(shí)現(xiàn)的渠道，培養(yǎng)居民參與社區(qū)事務(wù)的意識和能力；最后，基層政府要主動推動居民委員會、業(yè)主委員會以及其他社會組織的發(fā)育和成長，充分發(fā)揮社會組織在基層社區(qū)治理中的利益表達(dá)和秩序整合功能。

（三）實(shí)施應(yīng)急治理全過程，注重應(yīng)急工程系統(tǒng)性

韌性理論下的城市社區(qū)應(yīng)急治理強(qiáng)調(diào)綜合性，要求城市社區(qū)應(yīng)急思路必須從應(yīng)急處置轉(zhuǎn)向全周期管理，提升社區(qū)的過程韌性。將全周期治理理念引入基層應(yīng)急治理，提升社區(qū)的過程韌性，要在社區(qū)日常治理中建立起從危機(jī)預(yù)警到?jīng)Q策、行動、再到恢復(fù)、總結(jié)、學(xué)習(xí)適應(yīng)的閉環(huán)治理思路，保障各個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連、各個(gè)主體權(quán)責(zé)明確，保障治理體系適用于不同階段并持續(xù)發(fā)揮作用。

（四）培育社區(qū)應(yīng)急文化，提升居民應(yīng)急意識和應(yīng)急能力

社區(qū)文化的打造對社區(qū)韌性的塑造具有根本性的作用。一種共同認(rèn)可的社區(qū)文化和意識比強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定，其影響更潛移默化、深遠(yuǎn)持久，更深入人心。

基于當(dāng)前社區(qū)居民存在應(yīng)急能力不足、互助意識不強(qiáng)、應(yīng)急實(shí)踐不夠的問題，想要加強(qiáng)社區(qū)應(yīng)急文化培育，需要因地制宜結(jié)合社區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行。筆者認(rèn)為可以從如下三個(gè)方面展開：

首先，要加強(qiáng)應(yīng)急文化的宣傳水平，營造濃厚的社區(qū)應(yīng)急文化氛圍，提升居民的危機(jī)意識。充分利用各種現(xiàn)代化信息技術(shù)開展全民應(yīng)急文化宣傳教育，鼓勵居民積極參加防災(zāi)、備災(zāi)、救災(zāi)的技能知識培訓(xùn)，增強(qiáng)居民的理論知識儲備水平。整合線上線下宣傳渠道，讓應(yīng)急治理的消息從眼從耳開始，逐漸深入人心。

其次，要重視鄰里關(guān)系，形成一種助人以自助的良性循環(huán)、良好氛圍。居民是社區(qū)當(dāng)中最重要最有活力的資源，社區(qū)居民之間的持續(xù)的互動與交往能夠增進(jìn)人們之間的感情，提升信任度。有情感基礎(chǔ)的人們就有可能在危難時(shí)刻團(tuán)結(jié)起來、組織起來，伸出援助之手。一旦當(dāng)這種互助以自助的文化形成，應(yīng)急治理也就完成了最根本的構(gòu)建，相信其體制機(jī)制也能平穩(wěn)運(yùn)行下去。

最后，社區(qū)可以定期與相關(guān)組織或者部門聯(lián)合開展應(yīng)急治理演習(xí)活動，讓居民能夠做到既懂理論又能上手，在面對突發(fā)事件時(shí)不慌不忙、冷靜沉著地應(yīng)對。

五、結(jié)語

城鎮(zhèn)化飛速進(jìn)行的過程中，各種自然災(zāi)害和社會突發(fā)危機(jī)事件層出不窮，社會系統(tǒng)的脆弱性和各類風(fēng)險(xiǎn)愈益凸顯，近年來，隨著國家治理重心的不斷下沉，社區(qū)作為應(yīng)急治理的基本單元，承擔(dān)著前沿陣地的重大責(zé)任，可以說社區(qū)應(yīng)急治理能力對突發(fā)公共事件起到了直接的決定作用。

韌性理論是近三年來的學(xué)術(shù)增長點(diǎn)，將韌性理論運(yùn)用于城市社區(qū)應(yīng)急治理的全過程，如何使得城市社區(qū)在面臨天災(zāi)人禍時(shí)，具有冷靜的緩沖機(jī)制、快速反應(yīng)的能力和受創(chuàng)后自行修復(fù)優(yōu)化的功能是本文的主要研究方向。

本文主要是通過對有關(guān)文獻(xiàn)的閱讀和梳理，歸納當(dāng)前韌性理論運(yùn)用于城市社區(qū)的應(yīng)急治理研究現(xiàn)狀，同時(shí)提出自己關(guān)于優(yōu)化治理模式的一些簡單看法，缺乏對典型案例的實(shí)地深入調(diào)研，理論結(jié)合實(shí)際的程度還不夠。