政策擴(kuò)散視角下縣級融媒體中心政策的演化機(jī)理分析

摘要：作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，縣級融媒體中心建設(shè)被提升至國家戰(zhàn)略層面。作為一項(xiàng)政策創(chuàng)新，其在全國范圍內(nèi)推廣被看作是一個(gè)政策擴(kuò)散的過程，研究縣級融媒體中心政策擴(kuò)散的演化機(jī)理對于拓展縣級融媒體的研究視角，豐富政策擴(kuò)散理論在中國情境下的應(yīng)用，進(jìn)一步推進(jìn)縣級融媒體中心建設(shè)，具有重要意義。文章基于政策擴(kuò)散理論，對縣級融媒體中心政策（2016—2022年6月）的擴(kuò)散過程進(jìn)行考察。研究結(jié)果顯示，縣級融媒體中心政策擴(kuò)散在時(shí)間上呈現(xiàn)典型“S”型曲線；在空間上，呈現(xiàn)明顯的鄰近效應(yīng)和一定的梯度效應(yīng)；在路徑上，表現(xiàn)為自下而上的吸納輻射擴(kuò)散；政策擴(kuò)散受多重動力機(jī)制的共同作用。

關(guān)鍵詞：縣級融媒體中心；政策擴(kuò)散；政策采納；時(shí)空維度；演化機(jī)理

中圖分類號：G206 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-8883（2022）22-0007-03

一、引言

縣級融媒體中心建設(shè)作為基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)，承載著鞏固壯大基層主流思想輿論陣地、提供綜合性公共服務(wù)平臺、打造基層治理信息流通平臺和助力基層社會治理創(chuàng)新的多重功能。2018年8月，縣級融媒體中心建設(shè)被提升至國家戰(zhàn)略層面。同年9月，明確了“縣級融媒體中心2020年底基本實(shí)現(xiàn)在全國的全覆蓋”的目標(biāo)。至此，縣級融媒體中心建設(shè)工作全面啟動。截至2022年6月，全國已有2500多個(gè)縣級融媒體中心建成運(yùn)行。作為一種政策創(chuàng)新，縣級融媒體中心在全國范圍內(nèi)的蔓延過程可視為一種政策擴(kuò)散。本文從政策擴(kuò)散理論出發(fā)，對縣級融媒體中心政策擴(kuò)散過程進(jìn)行梳理，從時(shí)間與空間二元維度剖析政策擴(kuò)散的各種機(jī)理。

二、政策擴(kuò)散理論概述

政策擴(kuò)散是一項(xiàng)政策方案從一個(gè)層級、區(qū)域或組織傳播到另一個(gè)層級、區(qū)域或組織并被采納和實(shí)施的過程。政策擴(kuò)散理論興起于20世紀(jì)60年代的美國。美國學(xué)者沃克首開先河提出了政策擴(kuò)散理論。羅杰斯、格雷、多羅維茨、西蒙斯等一眾學(xué)者也對此進(jìn)行了有益探索。隨著研究深入，布朗和考克斯總結(jié)了政策擴(kuò)散的三個(gè)特征，即在時(shí)間維度呈現(xiàn)S曲線，在空間維度表現(xiàn)為鄰近效應(yīng)，并且在區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)—追隨”的層級效應(yīng)[1]。有學(xué)者認(rèn)為政策擴(kuò)散主要受到競爭、學(xué)習(xí)、強(qiáng)制與模仿四種機(jī)制的驅(qū)動[2]。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對政策擴(kuò)散理論的研究主要集中于理論方面，包括引介國外政策擴(kuò)散理論和構(gòu)建基于我國本土的公共政策擴(kuò)散理論。王浦劬等將我國公共政策擴(kuò)散的基本模式總結(jié)為自上而下的層級擴(kuò)散模式、自下而上的吸納輻射擴(kuò)散模式、同一層級的區(qū)域或部門間擴(kuò)散模式，以及不同發(fā)展水平區(qū)域間政策跟進(jìn)擴(kuò)散模式[3]。楊宏山等通過梳理國內(nèi)學(xué)術(shù)界已有研究成果，將政策創(chuàng)新府際擴(kuò)散路徑歸納為地方政府間的水平擴(kuò)散、自下而上的吸納推廣、自上而下的試點(diǎn)推廣、自上而下的強(qiáng)制推行和官員異地交流任職[4]。還有學(xué)者從時(shí)空維度對我國公共政策擴(kuò)散現(xiàn)象進(jìn)行了剖析。如張瑋從時(shí)空角度分析了暫住證制度的地理擴(kuò)散模式[5]。另有學(xué)者以縣級融媒體中心政策為案例，分析府際考察學(xué)習(xí)影響政策擴(kuò)散的作用機(jī)制[6]。

三、數(shù)據(jù)來源

本文分析對象為2004年至2022年6月期間全國各縣級行政單位成立的融媒體中心。在政府網(wǎng)站、互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎等檢索“縣級單位名稱+融媒體中心+組建/掛牌/成立”等詞條，獲取各相關(guān)部門門戶網(wǎng)站上的通知、新聞通稿以及其他表明相關(guān)縣級行政單位確實(shí)存在縣級融媒體中心建設(shè)具體舉措的頁面信息，并保留每個(gè)縣級行政單位滿足搜索條件下的最早出現(xiàn)的信息，縣級融媒體中心的建立，以其揭牌成立時(shí)間為準(zhǔn)。為確保數(shù)據(jù)真實(shí)性與準(zhǔn)確性，本文仔細(xì)比對不同來源的信息，最終納入2553條數(shù)據(jù)。

四、縣級融媒體中心政策擴(kuò)散模式

（一）縣級融媒體中心政策的時(shí)間擴(kuò)散

在搜集到的有效數(shù)據(jù)中，有關(guān)“縣級融媒體中心掛牌成立”的最早信息出現(xiàn)在2016年7月。截至2022年6月，時(shí)間跨度長達(dá)6年。為了更為直觀地考察政策擴(kuò)散的實(shí)際情況，本研究以縣級融媒體中心揭牌成立年為橫軸，以對應(yīng)年份的縣級融媒體中心建設(shè)積累量為縱軸，繪制總體擴(kuò)散曲線圖（見下圖）。如下圖所示，縣級融媒體中心政策呈階段性穩(wěn)步推進(jìn)的態(tài)勢，大致符合“S”形累計(jì)分布曲線。根據(jù)擴(kuò)散曲線，可將縣級融媒體中心擴(kuò)散過程分為三個(gè)階段。

第一階段為緩慢擴(kuò)散期（2016—2017年）。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，以及新媒體技術(shù)的發(fā)展，傳統(tǒng)縣級媒體面臨一定程度的生存困境。2014年8月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會議審議通過了《關(guān)于推動傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展的指導(dǎo)意見》，對新形勢下如何推動媒體融合發(fā)展提出了明確要求，做出了具體部署。該指導(dǎo)意見的出臺，成為縣級融媒體中心建設(shè)政策擴(kuò)散在政策文獻(xiàn)層面的源流。在此背景下，江西分宜縣率先開展了縣屬融媒體的改革創(chuàng)新工作，將原分屬于不同政府部門的廣播電臺、兩微一端、報(bào)紙等整合起來，成立隸屬于縣委的正科級融媒體中心。此時(shí)，我國縣級融媒體中心建設(shè)尚處于萌芽階段，可借鑒的經(jīng)驗(yàn)和標(biāo)準(zhǔn)不多，因此分宜縣作為“探路者”主要根據(jù)本地實(shí)際情況進(jìn)行政策創(chuàng)新。盡管此前已有部分縣級行政單位進(jìn)行媒體融合的改革探索，但分宜縣的建設(shè)實(shí)踐是第一個(gè)具有影響力與借鑒價(jià)值的案例。隨著分宜縣融媒體改革的經(jīng)驗(yàn)被廣泛宣傳報(bào)道，一些縣級行政單位也陸續(xù)跟進(jìn)，江西吉水縣、袁州區(qū)和河南項(xiàng)城等相繼成立縣級融媒體中心。到2017年底，全國共有37個(gè)縣級行政單位成立融媒體中心。

第二階段為快速擴(kuò)散期（2018—2019年）。2018年是縣級融媒體中心政策爆發(fā)式擴(kuò)散的關(guān)鍵年份。2018年8月召開的全國宣傳思想工作會議，提出“扎實(shí)抓好縣級融媒體中心建設(shè)，更好引導(dǎo)群眾、服務(wù)群眾”，這為縣級融媒體中心政策的擴(kuò)散奠定了基調(diào)，指明了方向。2018年9月，全國首批59個(gè)縣級融媒體建設(shè)試點(diǎn)被確定下來，起到了示范效應(yīng)，積累了有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。隨后發(fā)布的《縣級融媒體中心建設(shè)規(guī)范》，為縣級融媒體中心建設(shè)提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，使政策擴(kuò)散加速的條件基本成熟，建立縣級融媒體中心也成為縣級行政單位勢在必行的重要任務(wù)之一?？傊?，由于中央層面密集出臺一系列政策措施，縣級融媒體中心建設(shè)被列入各縣級行政單位的緊急工作任務(wù)，該政策也得以在短時(shí)間內(nèi)在全國范圍爆發(fā)式擴(kuò)散。到2019年底，全國十多個(gè)省份基本實(shí)現(xiàn)縣級融媒體中心全覆蓋。

第三階段為平穩(wěn)擴(kuò)散期（2020—2022年6月）。經(jīng)過前兩個(gè)階段擴(kuò)散，我國縣級融媒體中心在全國的普及率已達(dá)到較高水準(zhǔn)，縣級融媒體中心建設(shè)的存量任務(wù)明顯減少，政策采納量呈遞減趨勢。此時(shí)，縣級融媒體中心建設(shè)進(jìn)入任務(wù)期限的“倒計(jì)時(shí)”階段，少數(shù)尚未建立縣級融媒體中心的各縣級行政單位面臨剛性的任務(wù)指標(biāo)和時(shí)間約束而加快建設(shè)速度。但是，由于政策采納量的減少，擴(kuò)散速度總體變得平緩，平均每月有23個(gè)縣級融媒體中心建成運(yùn)行。

（二）縣級融媒體中心政策的空間擴(kuò)散

本文根據(jù)東北、華北、華東、華中、華南、西南、西北七大區(qū)域來考察縣級融媒體中心政策的擴(kuò)散進(jìn)程。2018年前，因缺乏頂層設(shè)計(jì)與整體規(guī)劃，縣級融媒體中心建設(shè)主要依靠地方自發(fā)地改革探索，只出現(xiàn)了幾個(gè)零星擴(kuò)散源，且集聚在我國經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的華東地區(qū)和華中地區(qū)，例如華東的分宜縣和長興縣、華中地區(qū)的小城市。2018年后，縣級融媒體中心在空間上呈現(xiàn)“全面開花”的格局。通過對比縣級融媒體中心成立時(shí)間發(fā)現(xiàn)，同一區(qū)域內(nèi)的縣級行政單位成立融媒體中心的時(shí)間更為集中。另外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的華東地區(qū)、華中地區(qū)，其縣級融媒體中心的覆蓋率領(lǐng)先于東北等其他地區(qū)。

五、縣級融媒體中心政策擴(kuò)散機(jī)理分析

（一）時(shí)間維度：S型曲線

通過上文分析可知，縣級融媒體中心政策擴(kuò)散隨著時(shí)間的推移呈現(xiàn)S型曲線，符合創(chuàng)新擴(kuò)散的一般特征。在擴(kuò)散進(jìn)程中，由于創(chuàng)新的不確定性，縣級融媒體中心政策跟進(jìn)者較少，擴(kuò)散速度較為緩慢。到了擴(kuò)散第二階段，總體上呈現(xiàn)急速增長的趨勢。這一階段，政策采納量已達(dá)到一定數(shù)量，中央層面又對縣級融媒體中心政策進(jìn)行總體規(guī)劃，使得縣級融媒體中心政策的確定性進(jìn)一步增強(qiáng)，政策擴(kuò)散的動力也會更加強(qiáng)勁，政策擴(kuò)散速度隨之變快，擴(kuò)散曲線迅速攀升并保持這一趨勢。等政策擴(kuò)散到了第三階段，此時(shí)政策關(guān)注度有所減弱，擴(kuò)散對象存量逐漸減少，擴(kuò)散速度也隨之減緩，最終趨于停止。

（二）空間維度：鄰近效應(yīng)和梯度效應(yīng)

從空間上看，縣級融媒體中心政策擴(kuò)散過程呈現(xiàn)鄰近效應(yīng)，即當(dāng)某一個(gè)地區(qū)優(yōu)先建立縣級融媒體中心以后，往往會對鄰近區(qū)域產(chǎn)生一定的示范作用和競爭壓力，從而促使縣級融媒體中心政策進(jìn)一步擴(kuò)散。具體而言，地理接壤或鄰邊的縣級行政單位之間的政策勢能彼此接近，相互交流學(xué)習(xí)互動更加頻繁，會更容易獲得融媒體中心政策創(chuàng)新的信息。與此同時(shí)，因?yàn)橄噜彽目h級行政單位之間面臨相似的政績考核壓力，以及提供優(yōu)質(zhì)的新聞宣傳等公共產(chǎn)品的競爭壓力，這種狀況也會驅(qū)使相鄰縣級行政單位通過對另一方的學(xué)習(xí)借鑒建立縣級融媒體中心，最終的結(jié)果是整個(gè)區(qū)域內(nèi)的縣級行政單位都紛紛開展融媒體中心的建設(shè)工作，鄰近效應(yīng)愈發(fā)明顯。如2018年4月，浙江省長興縣在浙江省率先依托報(bào)社與廣電兩大媒體機(jī)構(gòu)，組建縣級融媒體中心，并在隨后被選定為全國縣級融媒體中心建設(shè)現(xiàn)場推進(jìn)會舉辦地。借助鄰近政策先行者的優(yōu)勢，至2019年9月，浙江省89個(gè)縣級行政單位中有89%的單位已經(jīng)掛牌成立縣級融媒體中心，提前完成建設(shè)目標(biāo)。

縣級融媒體中心政策的擴(kuò)散在空間維度也存在一定的梯度效應(yīng)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的地區(qū)由于社會信息流通較大、領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新意識更強(qiáng)、民眾整體受教育程度更高等，一旦這些地區(qū)獲取到周邊區(qū)域的政策信息，或受到上級政府的政策創(chuàng)新激勵(lì)，采納和落實(shí)政策的動機(jī)就會增強(qiáng)，往往會先于其他地區(qū)開展相關(guān)工作。例如，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對較強(qiáng)的華東地區(qū)不僅是縣級融媒體中心建設(shè)的策源地，而且縣級融媒體中心覆蓋率也要領(lǐng)先于其他地區(qū)。但與其他政策“先東部，后中西部”的擴(kuò)散路徑不同，除東北地區(qū)外，其他地區(qū)的建設(shè)速度并無明顯差異，這主要是因?yàn)榻ㄔO(shè)完成時(shí)間有了統(tǒng)一規(guī)劃。

（三）路徑：自下而上吸納輻射擴(kuò)散

“地方創(chuàng)新—中央吸納—地方跟進(jìn)”是我國公共政策實(shí)踐中常態(tài)化的政策擴(kuò)散路徑之一。具體而言，下級政府的政策創(chuàng)新取得成效后會被上級政府關(guān)注并吸納，上級政府在采納這一政策后，再將其推廣至其他下級政府。就縣級融媒體中心政策而言，這一過程主要發(fā)生在縣級行政單位和中央政府之間?？h級融媒體中心政策最初源于江西省分宜縣、浙江省長興縣等地的融媒體改革創(chuàng)新，改革的成功經(jīng)驗(yàn)被多方報(bào)道宣傳以后，吸引了中央層面的關(guān)注與重視。中央層面在認(rèn)真研究其成功經(jīng)驗(yàn)之后將其吸納為一項(xiàng)全國性政策，并密集出臺一系列政策舉措，從頂層設(shè)計(jì)架構(gòu)來切入縣級融媒體中心政策推廣工作。在此基礎(chǔ)上，各地縣級行政單位出于現(xiàn)實(shí)需要相繼采納，縣級融媒體中心政策在如此情況下得以急劇擴(kuò)散。由此可見，縣級融媒體中心政策擴(kuò)散路徑實(shí)際上是一種自下而上的吸納輻射擴(kuò)散。

（四）機(jī)制：多重?cái)U(kuò)散機(jī)制共同作用

縣級融媒體中心政策的創(chuàng)新和擴(kuò)散活動受到學(xué)習(xí)機(jī)制、競爭機(jī)制、強(qiáng)制機(jī)制的共同作用。第一，中央層面通過在全國范圍內(nèi)設(shè)立縣級融媒體中心建設(shè)試點(diǎn)區(qū)，營造良好的政策宣傳氛圍，樹立政策實(shí)踐的榜樣和典型，如“江陰模式”“汝南模式”，倡導(dǎo)后進(jìn)者向縣級融媒體中心建設(shè)試點(diǎn)地區(qū)學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，以此推動政策擴(kuò)散。第二，同一區(qū)域內(nèi)各縣級行政單位在提供相對優(yōu)質(zhì)的新聞宣傳等方面處于競爭狀態(tài)，這就驅(qū)使相鄰縣級行政單位傾向于采納與對方相似的政策，客觀上促使縣級融媒體中心政策擴(kuò)散。第三，縣級融媒體中心政策擴(kuò)散處于中央層面的引導(dǎo)之下，中央層面通過“行政指令”，以剛性的任務(wù)指標(biāo)和時(shí)間約束來推進(jìn)政策擴(kuò)散?？偠灾?，多重機(jī)制共同驅(qū)動縣級融媒體中心政策在全國范圍內(nèi)擴(kuò)散開來。

六、結(jié)語

對我國縣級融媒體中心發(fā)展實(shí)踐進(jìn)行分析可知，該政策具備較為典型的中國式公共政策擴(kuò)散與變遷的一般特征，與現(xiàn)有文獻(xiàn)從時(shí)空維度分析公共政策擴(kuò)散的內(nèi)在機(jī)理的研究保持了較高的一致性。隨著時(shí)間的變化，政策擴(kuò)散過程大致符合較為典型的S型曲線擴(kuò)散趨勢，有著較為明顯的緩慢擴(kuò)散期、快速擴(kuò)散期和平穩(wěn)擴(kuò)散期等三個(gè)階段劃分。在空間上，不僅具有鄰近效應(yīng)，還表現(xiàn)出一定的梯度效應(yīng)，即同一區(qū)域內(nèi)各縣級行政單位建立融媒體中心的時(shí)間較為集中，且該政策大致呈現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的華東、華中地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的東北地區(qū)、西南地區(qū)擴(kuò)散的趨勢，政策擴(kuò)散基本遵循著“地方創(chuàng)新—中央吸納—地方跟進(jìn)”的一般路徑。另外，政策擴(kuò)散不僅受到學(xué)習(xí)機(jī)制的驅(qū)動，還受到競爭機(jī)制、強(qiáng)制機(jī)制等多重機(jī)制的共同作用。總之，本研究揭示了我國縣級融媒體中心政策擴(kuò)散的演化機(jī)理。

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作者簡介 柳少華，碩士在讀，研究方向：公共政策。