大國空間治理的經濟學分析*

李鵬飛 陸 銘

(上海交通大學安泰經濟與管理學院 上海 200030)

一、引 言

一個國家的空間治理要服務于該國的發(fā)展，而大國由于其幅員遼闊、人口眾多，不同地區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦與社會環(huán)境存在明顯差異，必須因地制宜制定政策、協調地區(qū)間關系，并且發(fā)揮中央在不同地區(qū)發(fā)展中的差異化作用，這就為國家治理增添了空間的維度。大國空間治理，既包括轉移支付、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等專注于地區(qū)發(fā)展的政策方針，又包括功能區(qū)劃分、統(tǒng)一大市場建設等統(tǒng)籌協調區(qū)域發(fā)展的舉措。不同的空間治理手段有其特定的目標，但總的來看，大國空間治理的目標應該立足于長期、全局和多維的發(fā)展。其中，長期和全局側重于經濟的增長，而多維則包括經濟增長、社會公平、環(huán)境友好等多個維度的發(fā)展。具體而言，長期的發(fā)展是指在時間維度上穩(wěn)定、可持續(xù)的增長，不會過度依賴短期的要素投入，而是要通過不斷提高要素的利用效率實現經濟高質量發(fā)展。全局的發(fā)展是指在空間維度上的協調發(fā)展，一個國家的經濟增長不僅僅是各地區(qū)經濟表現的加總，更重要的是通過地區(qū)間的分工協作實現全國層面的規(guī)模效應。多維的發(fā)展則意味著要立足于以人為本，兼顧經濟增長、社會公平和環(huán)境友好，滿足人民對美好生活的向往(陸銘，2022a)

在改革開放中轉型的中國，起點是計劃經濟和農業(yè)社會，這使得重塑政府和市場的關系成為中國空間治理的重要方向。受到傳統(tǒng)體制影響的地方政府行為往往偏離長期、全局和多維的發(fā)展目標，因而需要讓市場成為資源配置的決定性力量。市場經濟的核心是價格機制，價格可以反映市場供求關系，而市場力量配置資源意味著商品和要素可以根據價格機制進行跨地區(qū)、跨部門的流動，從而更加有效地配置資源。當然，在大國空間治理中，市場配置資源也存在缺點，比如存在跨界公共品的提供、跨界外部性等市場失靈問題，這時，政府的作用主要是彌補市場的不足。反觀現實，中國仍處于由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的過程中，由于計劃經濟遺留下的體制機制障礙，以及傳統(tǒng)農業(yè)社會形成的本地化思維方式，行政力量引導的資源配置帶來的往往是短期、局部和單維的增長。雖然以過去為參照，中國取得了長足的進步，但需要注意的是，相比于長期、全局和多維的發(fā)展目標，中國仍需進一步轉變空間治理模式，通過不斷釋放改革紅利推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展。黨的二十大報告也提出，“著力破解深層次體制機制障礙，不斷彰顯中國特色社會主義優(yōu)勢，不斷增強社會主義現代化建設的動力和活力，把我國制度優(yōu)勢更好轉化為國家治理效能”。

大國空間治理的出發(fā)點是地區(qū)差異和統(tǒng)一貨幣。我們的研究一直努力呼吁要從統(tǒng)一貨幣區(qū)理論出發(fā)，探討要素自由流動的重要意義，并在空間一般均衡的分析框架下理解地區(qū)間關系。但遺憾的是，區(qū)域經濟、財政金融、土地、勞動力這些問題分屬經濟學不同的二級學科，大量研究往往囿于各自的領域，而缺乏跨領域的一般均衡分析。因此，本文結合我們最新的研究和思考，進一步從理論上梳理與“大國空間治理” 相關的經濟學問題。具體來說，我們從統(tǒng)一貨幣區(qū)理論出發(fā)，討論了欠發(fā)達地區(qū)面臨的“增長—補貼—債務” 三角悖論，闡明了要素自由流動對于大國空間治理的重要意義。在此基礎上，我們結合制度改革的起點，討論了制約要素流動的體制機制和觀念障礙，并從地方政府和中央政府角色定位的角度，為進一步完善空間治理明確了改革方向。最后，我們從人口的空間布局大調整背景出發(fā)，討論了中國城市體系的現狀及未來趨勢，并提出經濟和人口不斷向優(yōu)勢地區(qū)集聚就是一條“在發(fā)展中促進相對平衡” 的道路。在此經濟和人口的空間大變局中，中國要順勢而為，最終實現全體人民共同富裕。

二、大國空間治理的基礎——統(tǒng)一貨幣區(qū)下的要素流動

在大國內部，地區(qū)間差異是客觀存在的。這種情況下，理解地區(qū)間關系、更好地促進不同地區(qū)的發(fā)展，需要在統(tǒng)一的空間一般均衡框架下進行分析，其中統(tǒng)一貨幣是這個框架最為基礎的制度。在同一主權國家內部使用同一種貨幣，形成統(tǒng)一貨幣區(qū)，是國家統(tǒng)一的必然結果，但這一制度對于中國區(qū)域發(fā)展的影響被研究者嚴重忽視。事實上，中國當前面臨的人口、土地、財政等一系列問題，本質上都是因為當前要素的空間配置仍受到傳統(tǒng)體制和觀念障礙的影響，從而偏離了統(tǒng)一貨幣區(qū)的適用條件。可以說，從統(tǒng)一貨幣區(qū)的視角才能更好地理解大國空間治理邏輯，以及要素合理流動和高效集聚對于國家發(fā)展的深遠影響。

(一) 統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢

現代社會中，貨幣的統(tǒng)一能夠對國家經濟帶來巨大的收益: 一方面，貨幣統(tǒng)一可以避免國內不同地區(qū)之間進行貨幣轉換的成本，同時消除匯率波動的影響，讓商品價格變得更加穩(wěn)定，進而顯著增加國內地區(qū)之間的貿易規(guī)模(Rose，2000)；另一方面，貨幣的統(tǒng)一還可以降低國家內部的通貨膨脹風險，同時也能通過消除匯率波動風險帶來更低的金融交易成本，從而有利于國內資本市場的整合(Silva 和Tenreyro，2010)。對于當代中國來說，經濟體量已經全球第二，并且有望很快成為全球第一大經濟體。隨著全球化的深入和數字經濟時代的到來，中國作為一個大國所具有的規(guī)模經濟也能夠更好地發(fā)揮統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢。在國際上，隨著人民幣國際化的不斷推進，中國作為統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢將隨之擴大，從而在國際貿易、國際收支、商品定價等方面獲得更大的話語權。

(二) 統(tǒng)一貨幣區(qū)的適用條件

貨幣的統(tǒng)一能夠促進經濟的發(fā)展，但并非所有國家(地區(qū)) 都能夠完全發(fā)揮出統(tǒng)一貨幣區(qū)的優(yōu)勢。在理論上，不同國家(地區(qū)) 之間構成統(tǒng)一貨幣區(qū)需要滿足以下兩個條件之一。第一個條件是國家(地區(qū)) 之間的產業(yè)結構比較類似(Mundell，1961)。這是因為，當面臨外部宏觀沖擊時，只有國家(地區(qū)) 間的產業(yè)結構比較類似，在貨幣區(qū)內部實施統(tǒng)一的貨幣政策才能夠對不同地區(qū)產生相同的影響，從而應對外部的宏觀沖擊。如果國家(地區(qū)) 間的產業(yè)結構并不相似，此時統(tǒng)一的貨幣政策不能有效應對外部的宏觀沖擊，特別是對于遭受負向沖擊的地區(qū)更是如此。最終，統(tǒng)一貨幣反而可能會帶來經濟衰退、失業(yè)率增加和通貨膨脹率升高等后果，使得貨幣統(tǒng)一的成本大于其收益。

在現實中，很多國家內部不同地區(qū)之間的產業(yè)結構差異都比較大，尤其是對中國這樣一個超大規(guī)模的國家而言，地區(qū)間要素稟賦結構天然地存在較大差異，地區(qū)間產業(yè)結構必然不可能完全相似。Mundell (1961) 在理論上也指出，如果貨幣區(qū)內部的產業(yè)結構存在較大差異，同時由于政治原因構成了統(tǒng)一貨幣區(qū)，這就需要國家內部的生產要素——尤其是勞動力——可以完全自由流動，這是統(tǒng)一貨幣區(qū)的第二個適用條件。反之，如果勞動力不能自由流動，人均GDP 均等化意義上的“空間均衡” 難以實現，不同地區(qū)之間勢必存在較大的勞動生產率差異，這在客觀上會要求不同地區(qū)有不同的匯率來適應其差異化的勞動生產率。而統(tǒng)一貨幣區(qū)內統(tǒng)一的貨幣政策，使得相對欠發(fā)達地區(qū)無法通過貨幣貶值來提升競爭力，從而在根本上制約了欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展。值得特別強調的是，在統(tǒng)一貨幣區(qū)內，欠發(fā)達地區(qū)不僅在國際貿易上失去競爭力，在國內地區(qū)之間的貿易中，統(tǒng)一貨幣也相當于地區(qū)間實行了“固定匯率”，欠發(fā)達地區(qū)一樣會失去競爭力。

(三) 中國統(tǒng)一貨幣區(qū)的現狀及影響

在中國，改革開放之后，由于依賴海洋貿易主導的制造業(yè)發(fā)展經濟，沿?！獌汝懼g的發(fā)展條件差異相比于半封閉時期更大。但由于傳統(tǒng)的體制機制和觀念障礙，生產要素(尤其是人口) 難以充分流動，導致不同地區(qū)的勞動生產率存在巨大差異，嚴格說來，偏離了統(tǒng)一貨幣區(qū)的適用條件。①在這個視角下，中國的區(qū)域經濟不平衡問題仍然主要是沿?！獌汝憜栴}，而近年來社會各界普遍關注的南北問題，實際上在人均GDP 差距這一維度上并不明顯(陸銘等，2019)?？偟膩碚f，欠發(fā)達地區(qū)面臨自然條件、制度因素等多方面的制約。第一，欠發(fā)達地區(qū)由于自然、地理、歷史等原因，勞動生產率較低，競爭力較弱。第二，欠發(fā)達地區(qū)往往遠離沿海大港口，中國經濟加入全球化后，出口導向的制造業(yè)發(fā)展對經濟有強大的拉動力，進一步拉開了沿海和內陸的自然條件差異，內陸地區(qū)的競爭力相對更弱。第三，由于人口沒有充分地自由流動，欠發(fā)達地區(qū)仍然需要為大量人口提供公共服務和社會保障。第四，地方政府面臨著為本地居民創(chuàng)造就業(yè)和經濟增長的激勵和動力，需要加大發(fā)展經濟的投資。在這種情況下，如何提高欠發(fā)達地區(qū)的競爭力需要在統(tǒng)一的框架下進行分析。

欠發(fā)達地區(qū)在國際和國內貿易中的競爭力主要取決于三個方面的因素，勞動生產率、工資和匯率水平(見圖1)。首先，在理論上，降低工資和貨幣貶值都能夠提高一個地區(qū)的競爭力。然而，中國欠發(fā)達地區(qū)的工資調整面臨最低工資制度的限制，更重要的是，降低工資會擴大其與發(fā)達地區(qū)的收入差距，不利于共同富裕的實現。此外，在統(tǒng)一貨幣區(qū)下，欠發(fā)達地區(qū)無法通過貨幣貶值來增加競爭力。近來的研究也發(fā)現，對于中國這樣一個統(tǒng)一貨幣區(qū)內的欠發(fā)達地區(qū)而言，如果實際匯率高估，又同時實施了較高的最低工資，那么當地的出口會受到嚴重不利影響(Li 等，2021)。這意味著，提高欠發(fā)達地區(qū)的競爭力必然依賴于勞動生產率的提高。在這種情況下，如果用GDP 總量與人口的比值來度量勞動生產率，那么提高勞動生產率就有做大GDP 總量和人口流出兩個選項。在做大GDP 總量方面，受到地理、自然條件等因素的影響，欠發(fā)達地區(qū)的比較優(yōu)勢往往在于發(fā)展農業(yè)、旅游和自然資源等產業(yè)，而這些產業(yè)的產出規(guī)模受制于自然資源總量，難以成為做大GDP 總量的有效途徑。而鼓勵發(fā)展當地沒有比較優(yōu)勢的產業(yè)會增加當地的財政負擔，使得其過度依賴轉移支付和債務，因此提高欠發(fā)達地區(qū)勞動生產率的最佳選擇就是人口適度流出。隨著人口流出，欠發(fā)達地區(qū)的財政負擔會得到極大改善，而且會推動當地人均資源擁有量的提高，有利于農業(yè)等產業(yè)的規(guī)?；洜I，提高尚未流出居民的收入，進而縮小地區(qū)間的差距。而隨著勞動生產率的逐漸提高，欠發(fā)達地區(qū)匯率高估的程度及其影響也會逐漸下降。對于人口流入地而言，其規(guī)模經濟效應會進一步擴大，對整個國家的經濟增長有益，進而可以通過轉移支付等機制降低整體的政府負債率。當然，在人口大量流入的地區(qū)內部，不同技能的人口間可能會出現收入差距擴大，這需要通過公共服務均等化來縮小居民實際生活水平差距。

圖1 欠發(fā)達地區(qū)提升競爭力的三條路徑

由于欠發(fā)達地區(qū)在統(tǒng)一貨幣區(qū)內難以提升競爭力，勞動力流動不夠充分，同時需要提供社會保障和公共服務，地方政府又有很強的促進本地經濟總量發(fā)展的激勵，因此，當面臨“收支不足” 時，欠發(fā)達地區(qū)不得不依賴上級政府的轉移支付，或自身的舉債。換句話說，欠發(fā)達地區(qū)會面臨增長動力不足、依賴轉移支付、擴張政府債務這三者之間的權衡和組合，簡稱“增長—補貼—債務” 的三角悖論。相應地，可以把中國經濟加入全球化之后的區(qū)域經濟發(fā)展分為三個階段。第一個階段是從20 世紀90 年代到2003 年，這一階段中國沒有大規(guī)模實施對于欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付，而經濟全球化的進程給沿海地區(qū)帶來了快速的經濟增長，地區(qū)之間的人均GDP 差距明顯擴大，其背后是欠發(fā)達地區(qū)的經濟增長動力相對不足。第二個階段是2003 年到2008 年，這一階段中國經濟通過融入全球化進程，實現了經濟的快速增長，中央的稅收收入快速增長，財政盈余規(guī)模不斷擴大。在這一背景下，欠發(fā)達地區(qū)獲得了來自中央的大量財政轉移支付，地區(qū)間人均GDP 差距在2004 年之后出現了拐點式下降。但是，大量財政轉移支付被用于在地理條件欠佳地區(qū)進行偏離當地比較優(yōu)勢的工業(yè)建設，這為之后出現的資源空間錯配埋下了隱患，同時出現了欠發(fā)達地區(qū)嚴重依賴轉移支付的局面。第三個階段是2009 年之后，中國經濟增長速度和政府財政收入增長速度雙雙出現下滑，中央轉移支付對于欠發(fā)達地區(qū)的支持未能進一步增長。為了防止地區(qū)間差距擴大，伴隨著4 萬億財政支出計劃，中央默許地方政府通過融資平臺大量發(fā)行債務，發(fā)展地方經濟。這一階段雖然地區(qū)間人均GDP 差距繼續(xù)縮小，但是地方政府債務持續(xù)上升，特別是欠發(fā)達地區(qū)出現了更高的負債率，經濟資源在空間上的配置效率有所惡化(鐘輝勇等，2022)。

在短期內，欠發(fā)達地區(qū)政府依靠轉移支付或者債務來提供公共服務是有必要的，但在人口流動不暢和經濟增長壓力下，欠發(fā)達地區(qū)往往會投資于違背當地比較優(yōu)勢的產業(yè)和基礎設施，降低了資金利用效率，還可能產生債務的道德風險問題，增加整個國家的財政負擔。近來的研究用中國城市一級的數據，具體地研究了中國統(tǒng)一貨幣區(qū)內地方政府債務的形成。結果發(fā)現，一個城市實際匯率高估的程度每上升1%，當地的人均地方政府城投債就上升0.184%—0.256%，而且這一現象主要存在于欠發(fā)達地區(qū) (Gao 等，2021)。此外，在欠發(fā)達地區(qū)競爭力不足的情況下，如果通過轉移支付來縮小地區(qū)間差距，可能會出現地方政府的“道德風險” 問題，轉移支付越多，地方政府負債越多，而且這一現象僅存在于中西部地區(qū)。研究顯示，1 元的轉移支付會使中西部地區(qū)發(fā)行大約0.3 元的城投債(鐘輝勇和陸銘，2015)。中國欠發(fā)達地區(qū)政府債務更重的現象與歐元區(qū)內欠發(fā)達國家主權債務負擔更重的經濟學機制是類似的，進而可能由欠發(fā)達地區(qū)政府部門債務問題引發(fā)區(qū)域性金融風險。由于中國是一個單一制國家，中國金融機構的地方分支最終都在總部進行結算，因此區(qū)域性的金融風險可能通過向上傳遞，最終導致全國的系統(tǒng)性金融風險(鐘輝勇和陸銘，2015)。

在不同地區(qū)天然存在巨大差異的情況下，要素的自由流動是大國空間治理的基礎，這是統(tǒng)一貨幣區(qū)的特性所決定的，當前中國面臨的地方政府債務問題在根源上是統(tǒng)一貨幣區(qū)下的空間要素錯配。只要地理和規(guī)模經濟這兩個因素(或其一) 對地區(qū)間經濟增長潛力影響足夠大，而勞動力又未能充分自由流動，在統(tǒng)一貨幣區(qū)內，欠發(fā)達地區(qū)又面臨國內國際貿易實際匯率過高的局面，中央政府就一定會面臨地區(qū)間發(fā)展差距、地方政府債務和財政轉移支付之間的三角悖論，至少會面對三者之一。然而，在現實中，統(tǒng)一貨幣區(qū)視角下“增長—補貼—債務” 的三角悖論沒有被充分認識到，政府反而希望通過限制大城市發(fā)展、加大對欠發(fā)達地區(qū)的建設用地指標和轉移支付等政策來加大對欠發(fā)達地區(qū)的投資，從而產生了人口—土地—資金空間錯配、增長動能弱、投資回報低、債務難持續(xù)等問題。值得說明的是，在很多已有的有關人口、土地、財政的研究中，如果缺乏空間一般均衡的整體框架，僅僅針對特定問題和政策進行分析，即使方法嚴謹、論證完整，其提出的解決方案也難逃“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳” 的局限，甚至有可能事與愿違，加重扭曲。在化解地方政府債務問題上，限制地方政府發(fā)債、進行財政重整，或者打破剛性兌付、加大對地方的財政轉移支付等方式，都可能只是表面解決問題，甚至可能同時帶來地區(qū)間差距拉大、隱性負債增加或者加重中央對地方的財政轉移支付負擔等新問題(鐘輝勇等，2022)。因此，我們再次呼吁，在統(tǒng)一貨幣區(qū)的框架下用空間一般均衡的思維分析經濟發(fā)展的客觀規(guī)律，并在此基礎上對阻礙要素流動的傳統(tǒng)體制機制和觀念障礙進行改革，才是大國空間治理的應有之義。黨的二十大報告也進一步明確，要構建全國統(tǒng)一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系，這為統(tǒng)一貨幣區(qū)框架下的制度改革明確了總體方向。

三、大國空間治理的現實障礙——制度與觀念

在地區(qū)差異和統(tǒng)一貨幣的背景下，推動要素的跨地區(qū)自由流動與合理集聚是大國治理的基礎。然而，受制于制度改革的起點和農業(yè)社會傳統(tǒng)下的本地化思維，中國仍然存在阻礙要素自由流動的體制機制和觀念障礙，從而出現行政引導資源配置偏離經濟規(guī)律的現象，不利于長期、全局和多維的發(fā)展。針對這一問題，大國空間治理的關鍵在于深化體制機制改革，引導地方政府在長期、全局和多維的發(fā)展中更好發(fā)揮作用，同時充分發(fā)揮中央的協調保障作用。在地區(qū)發(fā)展方面，大國空間治理要改革導致市場分割、重復建設的行政體制，促使地區(qū)間的關系由分割轉變?yōu)榉止?，在協同發(fā)展中有效競爭。在宏觀政策方面，大國空間治理應該引導地區(qū)間的資源配置符合客觀經濟規(guī)律，突出中央的協調機制和兜底保障作用，在“做大蛋糕” 的基礎上，提高“分蛋糕” 過程中的公平和效率。

(一) 大國空間治理應該立足于制度改革的起點

中央政府往往希望通過空間治理縮小地區(qū)差距，消除市場分割，充分發(fā)揮國家規(guī)模效應。學術界的普遍共識是，中國地區(qū)間的收入差距明顯，這不利于社會公平和經濟的長期增長，而政府對解決這些問題具有不可替代的作用。目前存在爭議的是，什么樣的空間治理手段更適合中國國情，而這一問題需要結合中國制度改革的起點進行分析。

中華人民共和國成立初期，工業(yè)主要集中在北京、上海等少數大城市及東北地區(qū)，廣大內陸地區(qū)的經濟發(fā)展滯后，地區(qū)差距明顯。與此同時，因為西方國家的經濟封鎖，中國的對外經濟不發(fā)達，東南沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢不明顯，且面臨一定的國家安全威脅。在這樣的背景下，政府在資源配置中向中西部地區(qū)傾斜，通過經濟的均勻分布客觀上縮小了地區(qū)差距。改革開放之后，尤其是20 世紀90 年代中期之后，中國經濟闊步走向開放。在以商品和資本的跨國流動為基本特征的全球化進程中，東部地區(qū)率先發(fā)展，中國區(qū)域經濟格局出現了重大調整，地區(qū)之間的發(fā)展差距明顯擴大。但需要注意的是，這時的地區(qū)差距主要因為人口分布的調整滯后于經濟布局的調整(陸銘等，2019)。然而，在傳統(tǒng)的發(fā)展思維下，政府和社會各界把區(qū)域經濟的均衡發(fā)展理解為經濟和人口的均勻分布，加上人們忽視了集聚效應對制造業(yè)和服務業(yè)的意義，所以希望通過行政力量引導資源流動到欠發(fā)達地區(qū)，從而實現經濟的均衡發(fā)展。中央政府先后提出并實施了西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，落實了一系列引導要素流動和資源配置的政策，并且在2004 年之后形成了以建設用地傾向內陸地區(qū)為標志的政策拐點(陸銘和向寬虎，2014；陸銘，2017)。

在改革開放前，計劃經濟時期和半封閉經濟狀態(tài)下的一系列政策舉措促使人口和經濟分布的重心偏北、偏內陸，同時也形成了嚴格的戶籍制度和公共服務按戶籍人口配置的體系。改革開放以來，雖然相關的改革在不斷推進，但過去形成的制度體系對于人口流動的阻礙作用仍然存在。此外，在改革開放前，政府在資源配置中發(fā)揮著決定性作用，這種體制傳統(tǒng)也使得一些地方的市場力量較為薄弱。更重要的是，在封閉經濟和人口流動不暢的情況下，推動經濟活動的均勻分布成為協調地區(qū)發(fā)展的重要方式，這也使得平均主義思維在區(qū)域發(fā)展中長期占據重要地位。經濟和人口的均勻分布、傳統(tǒng)體制下的政府角色與制度體系，以及地區(qū)發(fā)展中的均衡思維，共同組成了中國制度改革的起點。忽視這一起點，不僅不利于解決問題，還會使得原本用來解決問題的做法產生更多問題。值得反復強調的是，在以人為本的發(fā)展理念下，區(qū)域發(fā)展應該著眼于實現地區(qū)間人均意義上的均衡發(fā)展。大國空間治理應該形成三項基本共識: 經濟的集聚發(fā)展是現代經濟的規(guī)律使然；人口的自由流動是出于對美好生活的向往；人口流動和要素集聚是兼顧經濟效率與社會公平的。而在統(tǒng)一貨幣區(qū)的視角下，這三點共識的理論邏輯得以進一步強化，這是本文以及我們之前一系列的研究反復強調的。

在當前的學術研究中，對于具體政策和制度改革的研究較多，政府與市場在經濟發(fā)展中的作用也得到了很多討論，但對于文化觀念等非正式制度因素在中國改革開放中的影響的相關研究還處于起步階段，尤其是計劃經濟和農業(yè)社會時期形成的一些思想觀念至今仍然束縛著人們的行為和政策的制定(李鵬飛，2021)。在中國這樣的轉型國家，規(guī)章制度和政策的轉變往往是直接而迅速的，但在過去形成的非正式制度與執(zhí)行機制只能隨著時間逐漸調整。更值得注意的是，如果沒有非正式制度與執(zhí)行機制的配合，規(guī)章制度的改變往往無法達到人們所期望的結果(North，1990)。此外，在國家轉型的早期，制度的變革可以釋放一定的積極性，但隨著改革的深入，觀念上的轉變則顯得更加重要。當前，伴隨著統(tǒng)一大市場建設和經濟、人口的空間集聚，仍然有些非常流行但不利于現代化發(fā)展的觀念。例如，集聚效應常常被稱為發(fā)達地區(qū)和(大) 城市對欠發(fā)達地區(qū)、小城市和農村的“虹吸效應”，人口流入地仍然存在對外來人口的歧視觀念①已有研究發(fā)現，在一些人口流入地，說方言的能力成為外來人口的身份識別機制，從而影響勞動力市場表現(Chen 等，2014)。此外，街頭的隨機問卷和信息干預實驗表明，簡單地提供一些信息，說明外來人口對本地經濟社會發(fā)展的作用，只能使外來人口對外來人口的態(tài)度改善，不能改變本地戶籍人口對外來人口的態(tài)度，甚至本地出生人口對外來人口的態(tài)度出現了惡化(Lu 等，2021)。這意味著，即使正式制度造成的勞動力流動障礙被制度改革所破除，那些由文化和觀念所導致的勞動力流動障礙在長期仍然會阻礙統(tǒng)一貨幣區(qū)發(fā)揮作用，而這也需要改善大國的空間治理來解決。等。如果不重視文化觀念等非正式制度的影響，那么不僅正式制度的改革效果會大打折扣，而且改革的不順利還有可能成為阻礙改革的理由，使得改革停滯甚至倒退。當然，非正式制度的變革始終是緩慢的。在實踐中，尊重客觀發(fā)展規(guī)律，轉變思想觀念，不斷深化正式制度改革，是空間治理的主要內容。

(二) 深化行政體制改革，促進地區(qū)間要素流動和分工協作

地方政府是大國空間治理的參與者、實踐者和推動者，協調處理好地區(qū)間的關系更是大國空間治理的關鍵。對于大國而言，分權治理是必不可少的，而中國在保持政治權力集中的前提下，不斷擴大地方在經濟方面的權力，使得地方政府能夠根據自身的信息優(yōu)勢，結合當地條件進行發(fā)展，并滿足民眾的多元需求?？梢哉f，地方政府在地區(qū)發(fā)展、資源配置等方面的作用不容忽視。

在過去的幾十年間，中國的行政管理體制在調動經濟資源、釋放市場活力、促進區(qū)域經濟增長方面起到了不容忽視的作用。以財政分權為例，除了提高地方公共品供給水平，其對中國區(qū)域經濟發(fā)展也能起到積極作用。根據相關研究，行政分權和財政分權，以及由此導致的地方政府競爭，是地方政府推動經濟發(fā)展的主要激勵。地方政府通過基礎設施建設和產權保護等，為市場經濟發(fā)展提供良好外部環(huán)境(Montinola 等，1995)。此外，以經濟增長業(yè)績考核為重點的官員晉升制度對于調動官員發(fā)展經濟的積極性具有重要作用，政府官員通過基建和稅收等手段招商引資，以實現所制定的GDP 計劃增長目標(周黎安，2004，2007；Li 等，2019)。近年來，越來越多的文獻認為，經濟增長帶來官員晉升的假說并不能得到足夠穩(wěn)健的數據支持(陶然等，2010；姚洋和張牧揚，2013；Wiebe，2021)，在理論邏輯和因果推斷的意義上也存在很多質疑(林挺進，2010；Shih等，2012；楊其靜和鄭楠，2013；陸銘，2017)。即使觀察到官員追求本地經濟增長的行為，也只是在財政分權體制之下，地方政府要最大化本地稅收(陶然和蘇福兵，2021；呂冰洋和陳怡心，2022)。總的來說，在經濟發(fā)展的早期，資本積累比較匱乏，經濟發(fā)展中的規(guī)模效應還不那么重要，因此追求轄區(qū)內短期經濟增長的模式發(fā)揮過積極的作用。

然而，在官員晉升與分權機制下的地方增長，本質上來說是一種受限于官員任期的短期增長，是更加關注本地轄區(qū)的局部增長，是以GDP 為核心的單一維度增長，它與全社會所追求的長期、全局和多維的發(fā)展是不一致的。隨著經濟發(fā)展水平的提高，國內市場一體化和規(guī)模經濟的效應變得日益重要，地方政府“為增長而競爭” 的模式帶來的投資和債務驅動、市場分割、片面追求轄區(qū)內經濟增長等負面影響就顯現出來了(陸銘，2017，2022a)。

具體而言，在時間維度上，發(fā)展政策應該根據現實需要進行動態(tài)調整，但在當前行政體制下，主政官員的任期較短，這使得地方政府往往會更傾向于通過短期投資拉動經濟增長，在宏觀投資上更傾向于基礎設施等生產性投資，而擠占對教育醫(yī)療等公共品的投入；在微觀企業(yè)政策上更注重企業(yè)產能的擴張，而忽略技術研發(fā)。這種依賴要素投入帶來的增長會降低經濟動態(tài)效率，甚至會因為偏離比較優(yōu)勢的低回報投資而帶來地方債務負擔，不利于地區(qū)經濟的長期發(fā)展。

在空間維度上，地區(qū)間的競爭是市場競爭的必要組成部分，但行政體制的特點會使得地區(qū)間競爭偏離客觀規(guī)律。招商引資時，地方政府間的過度競爭會壓低土地價格，提供更多配套，給政府財政帶來不必要的負擔；在產業(yè)政策上，地方政府容易陷入低水平的重復建設，加重地區(qū)間的產業(yè)同構(吳意云和朱希偉，2015；趙婷和陳釗，2020)；在市場秩序上，地方政府則有可能會阻礙商品和要素在地區(qū)間的自由流動，對本地企業(yè)進行地方保護，導致地區(qū)間的市場分割；從程度上看，中國省界的市場分割效應僅略好于歐洲的國界(Zheng 等，2022)。

在發(fā)展階段上，將經濟增長作為國家發(fā)展的初級目標是符合個人和社會發(fā)展需要的，但在當前的行政體制下，地方政府往往對GDP 過分關注而忽視其他目標。比如，長期以來，因為專注經濟發(fā)展，對民眾關注的公共服務、環(huán)境保護和對收入差距的統(tǒng)籌力度不夠，忽略了人民對美好生活的多元需求。與此同時，值得強調的是，近些年中國政府非常重視環(huán)境保護和能源消耗，但“一刀切” 的舉措有時會矯枉過正，為了環(huán)境保護而忽視經濟增長也并不是一個最佳策略，如何在多維目標之間進行權衡，并有效提高空間治理效能值得研究。

此外，在學術界，一些研究認為“官員晉升錦標賽” 是中國制度的優(yōu)勢所在，是改革開放四十多年來經濟發(fā)展的重要原因，這是值得討論的。上級政府以經濟發(fā)展成績考核官員，這在過去一段時間確實可能存在，但如果以此來解釋中國經濟增長奇跡，則實屬誤解。改革開放四十多年來，中國政府積極轉變發(fā)展理念，對外積極參與國際分工，對內不斷強化市場機制在資源配置方面的作用，充分發(fā)揮自身人口數量和質量優(yōu)勢，再加上較為完整的工業(yè)體系等，這些是基于經濟增長理論來解釋中國經濟騰飛的根本因素(陸銘，2022a)。地方政府的競爭，對于發(fā)揮地方的積極性確實具有重要作用，但如果忽略上述的幾個條件而單單強調政府間競爭的作用，則存在以偏概全之嫌。更重要的是，即使政府間競爭對于經濟增長有一定作用，在當前行政體制下，更多的也是短期、局部和單維的增長，這與過去四十多年中國取得的偉大成就并不相符，更與現代經濟所需要的全國統(tǒng)一大市場不相符，與全體人民所追求的長期、全局、多維發(fā)展不相符。即便在發(fā)展的早期，規(guī)模經濟效應還不強的時期，地方政府追求的短期、局部和單維的增長與國家整體的長期、全局、多維發(fā)展還比較兼容。然而，在經濟高度全球化和現代化的今天，兩者之間的矛盾日益突出，這也是近來社會各界越來越關注統(tǒng)一大市場的原因。更進一步地講，如果離開現代經濟增長理論的普遍適用性，忽視中國轉型時期存在的體制性結構性問題，對內不利于凝聚更高水平改革開放的共識，對外也不利于為其他發(fā)展中國家提供源于中國的可資借鑒的經驗(陸銘，2022a)。

(三) 轉變發(fā)展理念，推動央地協同發(fā)展

中央政府是大國空間治理的另一重要角色，在地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮謀劃、統(tǒng)籌和主導作用。具體而言，中央政府的謀劃作用在于中央根據各地發(fā)展的區(qū)位條件，推進全國主體功能區(qū)規(guī)劃，并嚴格規(guī)范各地的開發(fā)建設。統(tǒng)籌作用在于中央根據客觀規(guī)律統(tǒng)籌全國的資源配置，尤其是行政范圍內的資源，比如轉移支付、建設用地指標等，使得資源的空間配置能夠符合各地的發(fā)展需要和比較優(yōu)勢。需要注意的是，在統(tǒng)籌資源配置時應該減少對行業(yè)、地區(qū)和所有制間資源配置的直接干預。主導作用在于中央出于共同富裕的需要，必須要做好公共服務的保障和兜底工作，維護社會的公平正義和穩(wěn)定團結。

在不同地區(qū)的主要規(guī)劃中，中央政府需要通過全局謀劃，劃定標準，不斷細化和落實主體功能區(qū)劃分。不同地區(qū)的發(fā)展條件不同，但都有做大經濟和人口規(guī)模的動機，因此除了要在地方政府層面不斷深化行政體制改革，中央政府要從國家整體出發(fā)，對不同地區(qū)的發(fā)展進行總體規(guī)劃，從而約束明顯違背本地區(qū)位條件的政府行為。目前國家已經逐步推出相關功能區(qū)規(guī)劃，但其重要性和指導意義仍需引起更多重視。近期發(fā)布的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》 已經提出將縣城細分為大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農產品主產區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城等進行分類規(guī)劃，這對于不同縣城找準定位、根據自身比較優(yōu)勢發(fā)展具有重要指導意義。可以說，功能區(qū)劃分是中央政府依照客觀經濟發(fā)展趨勢和區(qū)位條件對地方政府行為加強協調和指導的基礎。

在生產要素(尤其是行政力量所管理的資源) 的跨地區(qū)配置中，中央政府要依據客觀經濟規(guī)律來發(fā)揮統(tǒng)籌作用。2000 年以來，中國開始實施一系列區(qū)域平衡發(fā)展政策，希望形成優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域發(fā)展格局。在實際操作上，中央政府主要通過財政轉移支付、金融和信貸支持、建設用地指標傾斜等方式幫助中西部地區(qū)發(fā)展，已經有很多研究對相關政策進行了效果評估。以西部大開發(fā)戰(zhàn)略為例，在已有文獻中，關于西部大開發(fā)政策的評估仍然存在一定爭議，相對一致的結論是，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的各項優(yōu)惠政策使得西部地區(qū)的投資數額、經濟總量得到明顯提高，但經濟效率的提高并不明顯(劉瑞明和趙仁杰，2015；袁航和朱承亮，2018；Jia 等，2020)。值得說明的是，已有研究側重于對局部效應的分析，最新研究更是通過地理斷點等方法考察西部大開發(fā)的政策效果。這些研究的識別較為清楚，但很少考慮投入產出效率，也沒有運用一般均衡視角綜合研究全國的資源配置情況。地區(qū)傾向性政策雖然可以緩解地區(qū)發(fā)展差距擴大的一時之急，但從全局發(fā)展的視角來看，其長期效果受制于地理、資源條件和統(tǒng)一貨幣區(qū)的雙重制約。事實上，通過資源傾斜的方式幫助中西部地區(qū)發(fā)展，如果投資的數量和結構偏離了當地的比較優(yōu)勢，那么不僅收效甚微，還有可能給資源的空間配置效率和總體經濟發(fā)展帶來負面影響。比如，2003 年之后，國家將建設用地指標的配置作為平衡地區(qū)發(fā)展的手段，從而在東部地區(qū)收緊了土地供應，導致這一地區(qū)房價快速上升(韓立彬和陸銘，2018)，并進一步推動了工資上漲(陸銘等，2015)。同時，房價的快速上漲引導企業(yè)增加購買房產，對實體經濟的投資產生了擠出效應(Han 和Lu，2017)。而在中西部地區(qū)，“建設新城—土地抵押與再融資—新城擴大建設” 的循環(huán)成為當地政府拉動短期經濟增長的主要方式之一，導致中西部地方政府負擔的債務更重(常晨和陸銘，2017)。面對地區(qū)間發(fā)展條件和發(fā)展階段的差異，中央政府有必要通過區(qū)域政策引導資源的空間配置，但一定要從各地區(qū)的自身比較優(yōu)勢出發(fā)，遵循客觀經濟規(guī)律，只有這樣才有利于國家實現長期、全局和多維的發(fā)展。

對于區(qū)域平衡發(fā)展政策的討論，不能停留在要不要的層次上，而是要討論怎么做的細節(jié)，即如何實施“有效的財政轉移支付”。在統(tǒng)一貨幣區(qū)內，隨著要素的合理流動和高效集聚，一些地區(qū)難免會出現人口減少、經濟活力下降的局面。在這個過程中，雖然地區(qū)間的人均收入差距是下降的(Li 和Lu，2021)，但仍有可能會使得一些地區(qū)在基礎設施、公共服務等方面的供給能力下降，這時中央政府要積極做好兜底保障工作，努力實現共同富裕的目標。對于人口持續(xù)流出的地區(qū)，一方面，公共服務可能難以做到規(guī)模化供給，中央政府需要通過轉移支付等手段保障各地區(qū)基本公共服務的供給，通過建設學校、醫(yī)院等方式，提高當地的人力資本水平，為未來發(fā)展奠定基礎；另一方面，對于這些地區(qū)具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，如農業(yè)、旅游業(yè)、手工業(yè)、資源型產業(yè)、邊境貿易等，其基礎設施的建設可能存在不足，因此需要針對這些產業(yè)進行相應扶持，以保證當地民眾的發(fā)展需要。轉移支付是中央政府協調央地關系、實現共同富裕的重要手段。在分稅制改革下，地方政府的財權和事權不匹配，通過轉移支付平衡地方財政收支是統(tǒng)一貨幣區(qū)制度下的必然產物，其本身是具有積極意義的。在目前的實踐中，中央向欠發(fā)達地區(qū)的財政轉移支付有削弱地區(qū)間市場分割的作用(范子英和張軍，2010)，也有證據表明轉移支付對經濟增長能夠起到一定的積極作用(鄭世林和應珊珊，2017；王麗艷和馬光榮，2018)。面向未來，轉移支付應該成為中央政府發(fā)揮保障兜底作用的最有力抓手，專注于推進基本公共服務均等化和滿足欠發(fā)達地區(qū)具有比較優(yōu)勢產業(yè)的發(fā)展需要，在分好蛋糕的同時，兼顧公平與效率。

在討論到轉移支付等地區(qū)傾向性的政策時，有必要對學術研究做一些方法論的討論。在當前對于各項政策評估的研究中，因為追求識別方法的精確，往往看到的是局部的、平均的政策效應，容易導致對一般均衡效應考慮不足，甚至得到與事實截然相反的結論，這是值得深思的。一方面，改革開放以來，中國推行了很多政策試點，這在經濟學研究中被作為政策評估的重要樣本，是有意義的。然而，在中國現實中，試點工作一定是中央和地方政府的重點工作，因此試點政策的各種資源保障和政策配套往往是十分充足的，通過試點政策測算出來的政策效應，在推廣過程中會因為重視程度下降、配套不足、一般均衡效應等大打折扣。具體研究的外延性有限問題是普遍存在的，因此有必要對特定政策的制定背景等進行充分討論。另一方面，政府仍然在很多行政資源的配置中發(fā)揮決定性作用，對于這部分的研究，則要有全局思維，一城一地的獲益可能是以全國整體效率的下降為代價的，這在相關政策評估中必須要考慮，尤其是在政策影響非常大的情況下。最有代表性的例子是對于開發(fā)區(qū)政策的研究，如果僅僅做局部平均效應的評估，只要在實行開發(fā)區(qū)政策的地區(qū)加大投入，很容易得到開發(fā)區(qū)有利于當地經濟增長的結果。但是，開發(fā)區(qū)政策是有條件的，遠離沿海的地區(qū)恰恰缺乏開發(fā)區(qū)政策產生積極效應的規(guī)模經濟和集聚經濟，使得那里的開發(fā)區(qū)政策無助于提高企業(yè)的全要素生產率(Lu 和Xiang，2016；Chen 等，2019)。當然，這也并不是說當前的一些研究方法本身存在技術上的問題，我們想強調，沒有一種方法是可以讓現實讓位于技術的。在具體分析中，要充分考慮政策背景、配套條件和地區(qū)間資源再配置效應(displacement effects) 等情況，既要有經濟學常識，又要對現實狀況有著清楚的認識，唯有如此，才能讓經濟學研究落在實處。

從大國空間治理出發(fā)，長期、全局和多維的發(fā)展本質是要提高資源配置效率，發(fā)揮大國應有的規(guī)模紅利。為了更好地實現這一目標，大國空間治理一方面要打破行政壁壘，促進市場一體化，不斷深化地區(qū)分工；另一方面，大國空間治理也要積極應對要素自由流動后的結果，保障好要素流出地區(qū)的基本需要，在“在發(fā)展中營造平衡” 的道路上實現共同富裕的目標。在實踐層面，要進一步明確長期、全局和多維的發(fā)展目標。對于教育醫(yī)療等人力資本投資，要為政府支出責任劃定基本標準，保證個人基本發(fā)展和國家長期發(fā)展的需要；對于地區(qū)發(fā)展政策，要減少地區(qū)間的無謂競爭和重復建設，增強產業(yè)分工協作水平，提高全局的經濟發(fā)展質量。與此同時，面對新發(fā)展階段的需要，應該根據各地發(fā)展情況，在政府考核中增加居民幸福感、環(huán)境保護等指標，營造多維并舉的發(fā)展格局。在中長期，要強化對于來自基層的多元需求的回應性，且在勞動力流動中增強“用腳投票” 對于地方政府的約束力。

四、大國空間治理的未來——人口空間布局的視角

在城市規(guī)模效應和深化改革的推動下，人口等生產要素將更加自由地流動，中國經濟和人口向中心城市和城市群集聚的趨勢必然會持續(xù)，這意味著一些地區(qū)的經濟和人口規(guī)模將繼續(xù)增長，而另一些地區(qū)則會面臨經濟結構調整和人口外流的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，經濟和人口空間格局大調整的長期趨勢關乎大國空間治理的未來，并涉及區(qū)域協調發(fā)展、公共服務均等化、轉移支付、基礎設施建設等一系列問題。因此，從人口空間布局調整的角度，討論如何通過大國空間治理實現長期、全局和多維的發(fā)展具有重要意義。

(一) 中國城市體系的現狀與齊夫法則

城市經濟學的研究表明，一個國家內的城市人口分布一般遵從齊夫法則(Zipf's Law)，即一個國家第N大的城市人口，大約是首位城市人口數量的1/N。這一法則的含義在于，由于規(guī)模效應補償了邊際成本遞增，大城市的增長速度并不會比小城市慢。在城市規(guī)模分布的相關文獻中，關于齊夫法則是否成立仍存在爭論，但兩類文獻的主要不同在于樣本選擇和城市范圍的定義。幾乎所有支持齊夫法則的文獻都采用了斷尾數據(Kausik 和Basu，2009；Arshad 等，2018)，而更重要的是，已有研究證實，基于城市功能(而非行政邊界) 劃分的城市范圍定義會提高對齊夫法則的擬合程度。

在中國，齊夫法則存在部分失效的情形，一般認為，這是因為中國長期存在的戶籍制度限制了人口向經濟中心特別是向一些特大和超大城市的集聚。但需要注意的是，國內和國外研究中的城市定義存在差異。中國的城市是一個行政管轄范圍的概念，而國外城市主要有兩種定義: 一是經濟自治意義上存在的市，這樣的市比較小，僅相當于中國的縣(甚至鎮(zhèn))；二是在經濟連片發(fā)展意義上的都市圈，其50 公里半徑范圍之內，可能存在幾個甚至幾十個市。因此，當使用國際一般規(guī)律分析中國城市時，需要明確城市的范圍。在已有文獻中，關于中國城市規(guī)模的衡量方式主要有三種，一是采用市區(qū)的非農業(yè)人口，二是采用城市常住人口，三是采用基于地理和經濟特征界定的城市范圍內的常住人口。其中，第三種定義與國際標準更為一致，也逐漸成為當前研究中的通用做法。Li 和Lu (2021) 用夜晚燈光連片發(fā)展來定義經濟意義上的城市(都市圈)，發(fā)現中國城市體系高度吻合齊夫法則，但排名前三十位的都市圈則偏小。

(二) 面向未來的中國人口空間分布大調整

預測未來人口的空間分布對于大國空間治理手段和方式的調整具有重要的指導意義。然而，近些年來，中國的戶籍制度改革不斷深入，人口流動規(guī)模十分龐大。這種情況下，相關制度的調整可能導致人口流動的模式和趨勢與過去相比發(fā)生明顯變化，進而導致基于當前趨勢預測未來人口分布的方法失效。

事實上，經濟活動始終是人口流動的主要原因，而地區(qū)收入差距的縮小會減少人口流動的動力。這意味著，當各個地區(qū)的實際收入大致相等時，人口流動將趨于穩(wěn)定，這時地區(qū)間的經濟和人口分布將達到穩(wěn)定狀態(tài)(即空間均衡狀態(tài))。相對于人口規(guī)模，經濟規(guī)模的影響因素是更加可測的。因此，可以先預測不同地方的經濟規(guī)模，然后再通過對地區(qū)間人均收入差距的分析來預測人口的分布。根據Li 和Lu (2021) 的研究，在空間均衡的人口分布狀態(tài)下，未來中國的人口將進一步向沿海和中心城市周圍集聚，但城市間人均GDP 差距比當前更小，最終降到今天美國和日本城市間人均GDP 差距的較低水平，這符合“在集聚中走向平衡” 的全球發(fā)展趨勢。值得說明的是，2030 年預測人口規(guī)模相對于2015 年下降的城市絕大多數位于中西部地區(qū)，而且很多城市的人口規(guī)模在當前已經出現下降趨勢。雖然上述預測是在第七次人口普查之前做的，但其對于人口流動方向的判斷與第六、七次人口普查期間實際發(fā)生的人口流動方向高度一致(李杰偉等，2021)。這意味著未來中國的人口向沿海和中心城市周圍集聚的大趨勢不會改變。而且，人口普查數據還顯示出，在每一個城市群的外圍地區(qū)均出現了人口收縮，人口流入和人口流出地之間的分化日益明顯。在一些人口負增長的城市，外圍地區(qū)人口也仍然在向當地的中心城區(qū)集中，呈現出“集中式收縮” 的態(tài)勢(李杰偉等，2021)。為此，基礎設施建設、公共服務等的空間配置要進行相應調整，空間治理則要順應人口集聚趨勢不斷進行調整完善。

(三) 順應人口空間布局調整的客觀規(guī)律

長期以來，社會各界對于城市發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足。在改革開放以后，限制大城市人口增長、鼓勵小城市發(fā)展的政策長期存在，對城市化和城市體系產生了限制，造成了效率損失，不利于國家的經濟發(fā)展(Au 和Henderson，2006；王小魯，2010；Lu 和Wan，2014)。事實上，經濟活動和人口向以大城市為核心的都市圈和城市群的集中是現代經濟發(fā)展的重要趨勢。隨著經濟逐步進入后工業(yè)化階段，服務業(yè)在經濟和就業(yè)中所占比重越來越高，以中心城市為核心的都市圈和城市群將在現代服務業(yè)的發(fā)展中產生越來越強的引領作用。同時，在制造業(yè)的升級換代過程中，生產性服務業(yè)越來越集中在中心城市，并為其他中小城市的制造業(yè)賦能，而都市圈范圍之內的中小城市因為接近中心城市，受到的輻射帶動作用更大。由于中心城市的輻射帶動作用是隨著到核心城市的距離而衰減的，因此生產要素的集聚主要發(fā)生在中心城市及其周圍地區(qū)，這是城市發(fā)展的客觀規(guī)律。

近年來，中心城市和城市群的發(fā)展在中國被提高到前所未有的戰(zhàn)略高度，增強中心城市和城市群的經濟和人口承載力逐漸成為社會各界關注的熱點，但在具體實踐中，關于人口空間布局調整仍然存在一些觀念誤區(qū)有待澄清。

第一，當前社會中仍然普遍擔心存在大城市病問題，這在一定程度上也導致超大城市的戶籍制度改革滯后。事實上，人口增長與城市擁堵和污染等城市病問題之間的關系并不強，城市的擁堵和污染問題主要與城市的產業(yè)結構、技術條件和管理水平有關(李杰偉和陸銘，2018；鄭怡林和陸銘，2018；李杰偉和韓立彬，2020)。

第二，隨著一些省份強省會戰(zhàn)略的實施，社會上普遍擔心出現“一城獨大” 的局面，從而對省內其他城市產生虹吸效應。事實上中國的一些中心城市并不是“城市”，而是下轄多個區(qū)縣的都市圈。根據城市發(fā)展的客觀規(guī)律，中心城市的“一城獨大” 是都市圈發(fā)展的常見模式，而其他城市可以通過人口和要素的流動實現人均意義上的均衡發(fā)展。當前，在廣東、四川、湖北、安徽、河南等一些省域范圍內，也已經出現了人口向省會和大城市集中，但不同城市間人均GDP 差距下降的現象(陸銘，2022b)。

第三，隨著近年來戶籍制度改革的不斷深入，一些學者認為當前的人口流動已經十分充分。事實上，中國中小城市的戶籍制度改革確實取得了明顯進展，但特大、超大城市的戶籍制度改革仍然滯后，甚至在2014 年后一度出現加強控制人口的情況。從城市數量上看，戶籍制度改革取得巨大進展，但從對人口流動的影響上看，特大、超大城市才是流動人口規(guī)模大的城市，這方面改革的滯后對于人口流動產生的阻礙作用仍然十分明顯。更重要的是，由于地方財政激勵不足等因素的影響，當前與戶籍制度掛鉤的教育、醫(yī)療等公共服務的供給存在嚴重的空間錯配，這對于流動人口的阻礙作用不容忽視。破除人口流動障礙的體制機制改革絕不僅針對戶籍制度，而是要對基礎設施配套、公共服務供給等方面的既有行政體制進行系統(tǒng)性的改革，以實現供給與需求的適配。

第四，對于中心城市與周邊城市、城市群內部不同城市之間的關系，仍有待進一步厘清。城市群的發(fā)展不是每個城市發(fā)展的簡單加總，城市群的核心邏輯在于城市間通過產業(yè)分工、互聯互通等實現規(guī)模效應，在同一產業(yè)的產業(yè)鏈上下游實現空間集聚效應，這意味著城市間在產業(yè)布局、基礎設施建設等方面的協調至關重要。中國的體制一方面具備協調城市群發(fā)展的優(yōu)勢，尤其是當城市群內的城市都位于同一省份，省政府對省內城市間的協調作用更強。但另一方面，如果城市群和都市圈跨越了省級行政邊界，則統(tǒng)一規(guī)劃和配置資源會面臨很多問題，這也會嚴重制約中心城市和城市群的發(fā)展。

總的來說，雖然城市群和都市圈的經濟增長極作用逐漸得到社會各界的重視，但對于實踐中的很多問題，目前的研究關注度仍十分不足，要不斷破除阻礙要素流動的體制機制和觀念障礙，讓市場力量成為增強中心城市和城市群的經濟和人口承載力的主要方式，政府更好地發(fā)揮協調保障作用。

五、總 結

在中央財經委員會第五次會議中，習近平總書記提出，“新形勢下促進區(qū)域協調發(fā)展，要按照客觀經濟規(guī)律調整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進各類要素合理流動和高效集聚”，“增強中心城市和城市群等經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經濟和人口承載能力”，這種發(fā)展理念為新時代的大國空間治理模式奠定了重要基礎。

大國發(fā)展的獨特優(yōu)勢在于統(tǒng)一大市場下的規(guī)模經濟效應，而大國空間治理則是大國發(fā)揮這一優(yōu)勢，實現長期、全局和多維發(fā)展的重要手段。面對地區(qū)間的勞動生產率差異和統(tǒng)一的貨幣，生產要素的自由流動是大國空間治理的基礎。通過生產要素的流動，地區(qū)間的生產率會逐漸收斂，此時統(tǒng)一貨幣下的匯率水平才能夠反映各地區(qū)的平均生產率水平，最終走向“在發(fā)展中營造平衡” 的道路。現實中，中國制度改革的起點是經濟和人口重心偏北、偏內陸的計劃經濟，且存在阻礙要素流動的傳統(tǒng)體制和觀念障礙。為了更好地發(fā)揮規(guī)模經濟效應，實現共同富裕，大國空間治理的關鍵在于深化改革，引導地方政府在長期、全局和多維的發(fā)展中更好地發(fā)揮作用，同時充分發(fā)揮中央的協調保障作用。為了保障要素的合理流動和高效集聚，在地區(qū)層面，要增強官員更替前后的政策一致性，通過協調機制減少市場分割，根據不同地區(qū)的特點完善政府考核體系，引導地區(qū)間的關系由分割與競爭轉變?yōu)榉止づc合作。為了有效應對要素流動的結果，保障社會公平正義，中央政府的協調保障作用至關重要。中央政府要以主體功能區(qū)為依托推進地區(qū)分工，尊重客觀發(fā)展規(guī)律，提高資源的空間配置效率，以有效的轉移支付為抓手推進基本公共服務一體化，幫助欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產業(yè)。

面向未來，黨的二十大報告強調，“深入實施區(qū)域協調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產力布局，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系”?；诖?，大國的空間治理要根據常住人口空間布局和對各地人口增長趨勢的科學預測，以大城市改革為突破口，不斷增強中心城市和城市群的經濟和人口承載力。在新的發(fā)展階段，中心城市和城市群將成為中國區(qū)域協調發(fā)展新格局的重要空間載體，以中心城市和周邊地區(qū)緊密連接而形成的都市圈，將成為引領國家創(chuàng)新發(fā)展的增長極，承載更多的經濟活動和人口。在要素合理流動和高效集聚的另一面，缺乏發(fā)展制造業(yè)和現代服務業(yè)條件的地區(qū)，則需要更多承擔糧食主產區(qū)和生態(tài)保護區(qū)的職能，并通過人口的適度流出，促進相關產業(yè)的規(guī)?；同F代化，提高當地人口的人均收入。相應地，國家應通過有效的轉移支付幫助重點生態(tài)功能區(qū)、農產品主產區(qū)、困難地區(qū)發(fā)展當地具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，并優(yōu)化公共服務的數量、質量和空間布局，最終實現共同富裕。