鄉(xiāng)村善治視角下村規(guī)民約的價值與完善*

龐慶龍，周端，楊瑜翠

1.玉林師范學(xué)院政法學(xué)院；2.廣西陸川縣人民檢察院

村規(guī)民約是村民結(jié)合地方特色而形成的行為規(guī)范，凝聚著村民的共同意志及價值觀，其制定和實施需要全體村民進(jìn)行協(xié)商討論、表決通過、宣傳落實、監(jiān)督執(zhí)行，充分發(fā)揮了農(nóng)民的主人翁作用，提高了村民在自治過程中廣泛、持久、深入的參與權(quán)利，增強(qiáng)了村民自治的內(nèi)在活力。村規(guī)民約是村民實現(xiàn)自治的形式，同時也是推進(jìn)新農(nóng)村法制化建設(shè)的重要手段。

一、村規(guī)民約的功能定位

國家法律的補(bǔ)充功能。法律具有范圍局限性和實效性。目前，鄉(xiāng)村治理體系與新農(nóng)村法制建設(shè)進(jìn)程緩慢的一個原因是法律政策不能直接被村民內(nèi)化為日常所需的行為準(zhǔn)則，可操作性不強(qiáng)，而村規(guī)民約有效彌合了國家法律與村規(guī)民約的內(nèi)在張力。人的行為具有多樣性，國家法只能為具有社會屬性的人的交往行為提供一個方向性的框架。國家法律調(diào)整范圍有限，在農(nóng)村具有可操作性的行為規(guī)范不多，要求村民掌握并遵從，利用法律解決村民的日常發(fā)生的瑣事，顯得不切實際，一定程度上不符合村民的實際需要。而村規(guī)民約與法律不盡相同，但殊途同歸，二者都屬于行為規(guī)范，能有效規(guī)范村民的生活行為。我國幅員遼闊、人口眾多，各個地域、各個民族甚至各個村莊都不同，村規(guī)民約能夠?qū)⒊橄蟮姆删唧w化，針對各個村莊的具體情況制定一村一規(guī)，進(jìn)而使復(fù)雜、專業(yè)化法律內(nèi)化為村民通俗易懂的規(guī)范，如此，不僅能有效形成自覺遵守行動力，引導(dǎo)群眾積極參與社會治理，提高鄉(xiāng)村社會科學(xué)民主自治能力，而且益于彌補(bǔ)國家法律在鄉(xiāng)村實施的無力之處，有效填補(bǔ)法律的空缺，形成鄉(xiāng)村穩(wěn)定和諧的法治秩序。

維護(hù)社會秩序的功能。新農(nóng)村村治理能力現(xiàn)代化所追求的是社會穩(wěn)定發(fā)展。村規(guī)民約作為有效調(diào)節(jié)社會矛盾的一種方式，能有效維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。村規(guī)民約以柔和的方式對村民的行為進(jìn)行調(diào)控，對維護(hù)農(nóng)村良好的社會秩序發(fā)揮了重要作用。村規(guī)民約是村民自愿參與，提出意見，共同商議，最后表決通過的，能最大限度地體現(xiàn)出村民的共同意愿，村民會基于對自身利益的保護(hù)，自覺遵守村規(guī)民約，并約束自身的行為，維護(hù)正常生活秩序。村規(guī)民約能在法律的基礎(chǔ)上融入自身的優(yōu)勢，對某一方面作出更明確、更具約束力的規(guī)定。如廣西三都鎮(zhèn)大路屯村民，在《禁毒法》的基礎(chǔ)上，制定了大路屯禁毒村規(guī)民約，該村規(guī)的第三條規(guī)定：“拒不配合政府部門管理的涉毒家庭不得參與村集體事務(wù)，不得享受本村集體福利待遇，不得享受村集體供水、供電”。利用本村集體的資源優(yōu)勢，融合法律對村民行為進(jìn)行約束，對于村民而言，生活上的必需資源會比法律上的處罰更直觀，也更具有震懾力，能有效維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。

文化傳承的功能。傳統(tǒng)文化是制定村規(guī)民約的基石，村規(guī)民約的制定與實施是對傳統(tǒng)文化的傳承。誕生在我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會的村規(guī)民約，它以鄉(xiāng)約的形式傳承著忠孝節(jié)義、勤勞本分、與人為善、修身自重等傳統(tǒng)道德文化，弘揚倡導(dǎo)和相鄰、尚節(jié)儉、息爭訟、戒賭博等行為，是中華傳統(tǒng)道德規(guī)范的延續(xù)，是規(guī)范鄉(xiāng)村千家萬戶的道德準(zhǔn)則，其精神內(nèi)涵已深入人心，對于培養(yǎng)人們良好的道德修養(yǎng)，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定有著重要作用。同時，村規(guī)民約是一種“地方性地理知識”，是由特定的文化、倫理和習(xí)慣決定的，具有地方性基因特質(zhì)。因而，村規(guī)民約是文化傳承的縮影與形式。如廣西金秀村就有禁止破壞裝鳥盆的規(guī)定，當(dāng)?shù)卮迕裼杏醚b鳥盆捕鳥的習(xí)慣，規(guī)定破壞裝鳥盆者除了賠償原有損失外，還有可能面臨罰款。這個規(guī)定是在當(dāng)?shù)匚幕?xí)慣前提下制定的，顯然有著當(dāng)?shù)匚幕厣?。?dāng)前，我國政府大力提倡完善村規(guī)民約，對村規(guī)民約文化傳承功能的肯定顯而易見；盡管當(dāng)前村規(guī)民約糅合了大量的法律精神與元素，但仍以傳統(tǒng)文化為根基內(nèi)容。

改善社會風(fēng)氣的功能。隨著村民生活質(zhì)量的提高，攀比風(fēng)氣嚴(yán)重。尤其是在紅白喜事上，酒宴規(guī)格大，禮金數(shù)額高，鋪張浪費嚴(yán)重?；诖?，村規(guī)民約對紅白喜事進(jìn)行了規(guī)定，倡導(dǎo)節(jié)儉風(fēng)尚。例如梅樹村村規(guī)民約規(guī)定，凡任何紅白喜事不得搭臺唱戲；每桌酒席費用與人情禮金不得超過限定數(shù)額。如此規(guī)定極大地減輕了村民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時亦減少了對社會資源的浪費，抑制了攀比風(fēng)氣。此外，村規(guī)民約也有利于涵養(yǎng)誠實守信的時代新風(fēng)正氣，加強(qiáng)社會的良性互動；如橫縣百合鎮(zhèn)羅鳳村的無人菜市，每個籃子有一個塑料袋和標(biāo)價牌，沒有人看管，村民買菜只需把錢放到籃子上，自己就可以把菜拿走。據(jù)了解，這種習(xí)慣延續(xù)多年，當(dāng)?shù)貜膩頉]發(fā)生過丟失蔬菜或錢的情況。當(dāng)?shù)貎?yōu)秀的文化習(xí)慣是村規(guī)民約的重要組成部分，這個無人菜市有助于村民誠實守信的良好品質(zhì)形成，有助于改善社會風(fēng)氣，增強(qiáng)社會凝聚力。再者，村規(guī)民約也是社會主義核心價值觀的實踐途徑。通過將社會主義核心價值觀的精神與內(nèi)容融入村規(guī)民約，引入村民的生產(chǎn)生活實踐中，轉(zhuǎn)化為人們的道德情感認(rèn)同和行為習(xí)慣，推動鄉(xiāng)村移風(fēng)易俗，涵養(yǎng)守望相助、崇德向善的時代風(fēng)氣，進(jìn)而為鄉(xiāng)村發(fā)展與振興提供強(qiáng)大精神動力。

二、部分村規(guī)民約存在的主要問題

（一）制定存在困難

首先，在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下，農(nóng)村人口加速外流，村規(guī)民約的制定并未對其日常在外生活造成很大的影響，因而對此關(guān)注度并不高；其次，村委會組織能力有限，對村民的意見和建議，匯集難度大、過程煩瑣、反饋不及時且制定耗時長，因此不可避免地降低了村民的參與積極性。再者，廣大村民包括村干部在內(nèi)文化水平、法律素養(yǎng)有限，難以避免會直接照搬其他地方的村規(guī)民約或者由政府直接制定的政策，以此來修訂村規(guī)民約。這不僅缺乏針對性而且內(nèi)容難以完全契合村民實際意愿，進(jìn)而導(dǎo)致了村民對村規(guī)民約的認(rèn)可度低。

（二）制定程序不規(guī)范

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，村規(guī)民約的制定需要召開村民會議，村民會議的召開至少需要本村村民過半數(shù)或者三分之二以上的戶參加。而在實際生活中，相當(dāng)一部分村規(guī)民約制定并不是經(jīng)村民會議表決通過的，而是由村委會或者村干部私下討論決定的，大部分村民對于村規(guī)民約并不了解，不能參與其中提出自己的意見想法；有的地方采取挨家挨戶簽字的方式來通過村規(guī)民約，村民為減少麻煩，一般會選擇默不作聲地簽字，基于此方式下村民更多像是服從者，而非參與主體。另外，在制定村規(guī)民約的過程中，地方政府權(quán)力過分介入，要求村民按照政府的要求進(jìn)行制定，帶有強(qiáng)制性，既不符合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，亦不具備相應(yīng)的可操作性，導(dǎo)致村民處于被動地位，無法充分表達(dá)自身的意愿。

（三）內(nèi)容與法律相抵觸

村規(guī)民約合法存在的前提是其內(nèi)容不得與國家法律法規(guī)、政策及其他強(qiáng)制性規(guī)定相沖突，不得侵犯村民的基本權(quán)利。當(dāng)前村規(guī)民約受傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣以及封建思想的影響，有的內(nèi)容與現(xiàn)行的法治精神相違背，與現(xiàn)行法律相沖突，脫離鄉(xiāng)情民意。一是與國家法律矛盾，最為普遍的是外嫁女的權(quán)利被剝奪，部分村規(guī)民約規(guī)定外嫁女不得享受本村的集體利益分配權(quán)，本村小學(xué)的上學(xué)名額優(yōu)先本村村民子女，外嫁女子女的教育權(quán)得不到保障。二是越權(quán)制定處罰措施，部分村規(guī)民約賦予村委會行政處罰權(quán)。據(jù)法律規(guī)定，罰款是一種行為處罰措施，實施主體只有行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織和受委托組織這三類，村委會作為自治組織，不具備罰款實施的主體資格。亦存在直接對違反者進(jìn)行限制人身自由的內(nèi)容，國家法律規(guī)定限制人身自由只能是經(jīng)檢察院批準(zhǔn)或法院決定，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，村規(guī)民約顯然沒有這種權(quán)力。三是濫用國家罪名。國家罪名的確定需經(jīng)國家審判機(jī)關(guān)審判決定，而有的村規(guī)民約直接進(jìn)行了規(guī)定。

（四）缺乏可操作性

部分村規(guī)民約內(nèi)容空泛，對問題的處理缺乏針對性，缺乏具體細(xì)則約束村民日常的生活行為，抑或是內(nèi)容覆蓋范圍過窄，多為黨的方針政策和道德宣傳，這與村民解決日常問題的實際需要不相符。前述內(nèi)容中，對于主體、方式、后果等方面缺乏針對性、缺少執(zhí)行細(xì)則的條款，很大程度上削弱了村規(guī)民約的實際可操作性。

三、加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)的完善路徑

（一）加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從“產(chǎn)業(yè)興旺、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”的要求可知，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的重要前提與基礎(chǔ)，亦是促進(jìn)村規(guī)民約發(fā)展的重要一步。一方面要保障村民的收入來源，政府要貫徹落實國家對農(nóng)村的優(yōu)惠政策，對符合國家優(yōu)惠政策的村民進(jìn)行財政補(bǔ)貼；對失業(yè)村民，進(jìn)行就業(yè)技能培訓(xùn)，倡導(dǎo)多元化就業(yè)；另一方面政府要引領(lǐng)村民適緊跟國家發(fā)展潮流，例如廣西地區(qū)可利用“一帶一路”的區(qū)位優(yōu)勢，打造屬于當(dāng)?shù)氐奈幕厣?，不斷吸引外來投資和鼓勵青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重組，增加內(nèi)生動力，形成結(jié)合型的經(jīng)濟(jì)模式，增加和豐富農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的多元化，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，村民生活水平提高，是推進(jìn)村規(guī)民約建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，村規(guī)民約又作用于推動農(nóng)村法制建設(shè)。

（二）完善審查監(jiān)督機(jī)制

政府作為審查監(jiān)督的實施主體，其應(yīng)在職權(quán)范圍內(nèi)設(shè)立審查監(jiān)督部門對村規(guī)民約進(jìn)行備案審查。監(jiān)督與審查缺一不可，基于此，要制定詳細(xì)的審查監(jiān)督規(guī)范，依法對村規(guī)民約的制定程序、實施內(nèi)容是否合理合法進(jìn)行嚴(yán)格審查。對于不主動上報備案審查的村規(guī)民約，政府要主動組織相關(guān)人員去到當(dāng)?shù)兀瑢Ξ?dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約進(jìn)行審查備案，發(fā)現(xiàn)不合法不合理的，要求村委會糾正，糾正后再次上報審查，確保制定實施的村規(guī)民約內(nèi)容合法。政府成立專門的村規(guī)民約巡查小組，聯(lián)合對村規(guī)民約進(jìn)行定期與不定期相結(jié)合的督查，對村干部或者相關(guān)的工作人員實行追責(zé)制度，如有發(fā)現(xiàn)濫用職權(quán)，謀取不正當(dāng)利益，損害村民共同利益的行為，依法追究相關(guān)法律責(zé)任。

（三）發(fā)揮律師、司法行政人員引領(lǐng)作用

目前村規(guī)民約在內(nèi)容、程序制定等方面存在一些問題，解決這些問題，不僅要從本村內(nèi)部優(yōu)化，還需借助律師和司法行政人員的力量。在內(nèi)容制定方面確保村規(guī)民約的合法性?！稇椃ā放c《村民委員會組織法》均賦予了村規(guī)民約相應(yīng)的法律效力，村規(guī)民約的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)遵守國家法律規(guī)定，不得逾越法律底線。在內(nèi)容制定過程中，律師顧問、司法行政人員對給出的制定意見依據(jù)進(jìn)行講解，從國家法律，省級地方性法規(guī)，再到市級地方性法規(guī)，嚴(yán)格遵循村規(guī)民約不與上位法抵觸的原則，對村規(guī)民約內(nèi)容進(jìn)行合法性審查。其次，律師和司法行政人員要尊重地方文化習(xí)俗，不能只為了村規(guī)民約的合法性，而排斥當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗的融入。具有文化特色是村規(guī)民約的優(yōu)勢，律師和司法行政人員要引導(dǎo)村民在村規(guī)民約中融入當(dāng)?shù)匚幕?xí)俗，更大限度發(fā)揮村規(guī)民約的作用。最后，律師和司法行政人員可以引領(lǐng)村民在內(nèi)容制定上，有針對性地對村規(guī)民約各部分進(jìn)行細(xì)化，不可過于空泛，需規(guī)定違反后果的執(zhí)行細(xì)則，包括違反標(biāo)準(zhǔn)，違反后果，違反后執(zhí)行主體這三部分，以實質(zhì)性保障村規(guī)民約的權(quán)威性與可操作性。

（四）加強(qiáng)普法宣傳教育

村民文化水平、公民意識、法律意識參差不齊，對村規(guī)民約的制定和實施有著重要的影響。增強(qiáng)村民公民意識、法律意識，提高法律素養(yǎng)，有利于提高村民對村規(guī)民約重要性的認(rèn)識，保障村規(guī)民約的順利運行。首先，要重點對村干部進(jìn)行法律教育與培訓(xùn)。村干部作為村集體的領(lǐng)導(dǎo)者與決策者，其自身的法律意識和普法能力與推動村規(guī)民約的普及適用有著密切的聯(lián)系。增強(qiáng)村干部的法律意識，有利于村規(guī)民約的推廣和適用。其次，村委會和基層黨委可以定期召開村民座談會，加強(qiáng)對村規(guī)民約的宣傳和教育；政府和村委會也可以聯(lián)合組織開展群眾性活動，以村民群眾喜聞樂見的方式，結(jié)合地方民族特色，組織舉辦具有觀賞性的法律文件宣傳活動，如此，既能讓村民娛樂放松，亦能接受法律法規(guī)知識的熏陶，促進(jìn)村民對法律文化、村規(guī)民約的理解，從而形成遵紀(jì)守法內(nèi)生動力。最后，村委會還可以聘請專業(yè)律師駐村，為村民解決法律疑難創(chuàng)造條件，在此過程中，可收集村民遇到的法律問題作為案例，以案釋法，進(jìn)而增強(qiáng)村民對法律法規(guī)、村規(guī)民約的認(rèn)同感。

（五）精神鼓勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合

如何調(diào)動村民遵守村規(guī)民約的積極性，是真正發(fā)揮村規(guī)民約實際作用的重要一環(huán)。不能調(diào)動村民積極性的村規(guī)民約，就像失去靈魂一樣，流于形式。調(diào)動村民的積極性可以選擇精神鼓勵和物質(zhì)獎勵相結(jié)合的方式，精神鼓勵是指對遵守村規(guī)民約、有貢獻(xiàn)的戶進(jìn)行評選，對評比的示范戶予以表彰，并在示范戶家中懸掛示范戶標(biāo)牌。物質(zhì)獎勵是指對于評比出來的示范戶可以到本村指定的商店兌換相應(yīng)的生活用品或者折算成現(xiàn)金領(lǐng)取。不僅能在精神層面上使村民獲得榮譽(yù)感，而且能在物質(zhì)方面給予村民，能有效培養(yǎng)村民自覺遵守村規(guī)民約的意識。有獎勵就相對應(yīng)要有懲罰，對于違反村規(guī)民約，經(jīng)村委會多次提醒，不改正不積極履行相應(yīng)義務(wù)的，在全村通報批評；多次違反的，拉入黑名單，停止享受優(yōu)惠政策，直到違反者改正后才能恢復(fù)，以此來調(diào)動村民遵守村規(guī)民約的積極性。

完善的村規(guī)民約是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有效載體，是推動農(nóng)村法制化建的效途徑。農(nóng)村是傳統(tǒng)的熟人社會，在思想與觀念層面，缺乏與現(xiàn)代法律相適應(yīng)的轉(zhuǎn)換載體，而村規(guī)民約為歷史文化遺留，早已深入人心，亦符合當(dāng)?shù)靥攸c。以村規(guī)民約為主體進(jìn)行深入挖掘，將其作為國家法在農(nóng)村法制建設(shè)缺失的一種重要的補(bǔ)充方式，并適時結(jié)合當(dāng)代法律精神加以發(fā)展完善，這對于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化，以及農(nóng)村法制化建設(shè)具有極其重要的時代意義。