全面加強(qiáng)環(huán)渤海污染防控，持續(xù)深化“渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)”

農(nóng)工黨五省(市）聯(lián)合調(diào)研組

保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境是加快建設(shè)海洋強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)人海和諧共生的根本要求和基礎(chǔ)保障。渤海是我國最大的半封閉型內(nèi)海，自然生態(tài)獨(dú)特、地緣優(yōu)勢顯著、戰(zhàn)略地位突出，是京津冀乃至環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略支撐和關(guān)鍵依托。按照農(nóng)工黨中央2021 年重點(diǎn)調(diào)研工作要求，與環(huán)渤海海域相關(guān)的河北、山東、遼寧、北京、天津五省市的農(nóng)工黨組織聯(lián)合開展調(diào)研，為國家全面打贏環(huán)渤海污染防控攻堅(jiān)戰(zhàn)獻(xiàn)計(jì)出力。

一、渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn) 三年行動(dòng)計(jì)劃成效顯著

2018 年11 月30 日，經(jīng)國務(wù)院同意，生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、自然資源部聯(lián)合印發(fā)了《渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》），提出了打好渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)間表和路線圖。

“行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)施以來，河北、山東、遼寧、天津及13 個(gè)沿海城市（區(qū)）均編制實(shí)施了《行動(dòng)計(jì)劃》具體方案，建立健全陸岸海統(tǒng)籌、上下游貫通、部門間協(xié)同的生態(tài)環(huán)境治理和監(jiān)管機(jī)制。在污染治理方面，各省市先后提高了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或入海河流水質(zhì)要求，降低入海污染物濃度，改善近岸海域水質(zhì)。

在生態(tài)修復(fù)方面，各省市在生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)中，也完成了一些成功案例。例如：天津市七里海濕地通過實(shí)施封閉管理、引水調(diào)蓄、生態(tài)移民等一系列工程，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提升，消失10 多年的震旦鴉雀、中華攀雀、文須雀等全球性近危鳥類又重返七里海；北戴河國家濕地公園成功引進(jìn)并繁育了國家一級保護(hù)動(dòng)物朱鹮，世界上最瀕危鳥類之一朱鹮最北部棲息地得以恢復(fù)等。

在監(jiān)管制度方面，各省市均根據(jù)自身實(shí)際情況做了探索和創(chuàng)新。秦皇島市創(chuàng)新性地開展了灣長制實(shí)踐并取得顯著成效，河北省將秦皇島市的先進(jìn)做法率先在全省范圍內(nèi)推行，將所管轄海灣劃定責(zé)任區(qū)、責(zé)任段，建立了市、縣、基層三級灣長責(zé)任體系，部分地區(qū)責(zé)任細(xì)化到行政村，健全了灣長制辦公室等組織體系；天津市從2018 年開始建立了地表水環(huán)境質(zhì)量排名獎(jiǎng)懲機(jī)制，按月對各區(qū)地表水環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行排名通報(bào)和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，實(shí)行“靠后區(qū)”補(bǔ)償“排前區(qū)”，倒逼各區(qū)各部門共同護(hù)水治水。山東省自加壓力，將打好渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)作為重點(diǎn)的同時(shí)，將攻堅(jiān)戰(zhàn)范圍由省轄渤海海域拓展至省轄全海域等。

二、打贏渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)仍需持續(xù)發(fā)力

盡管渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)取得階段性成效，但渤海海洋生態(tài)環(huán)境仍然處于污染排放和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高峰期、海洋生態(tài)退化和災(zāi)害頻發(fā)的疊加期，海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作仍存在一些深層次問題和薄弱環(huán)節(jié)，整體形勢依然不容忽視。具體體現(xiàn)在：

（一）環(huán)境污染治理成效尚不穩(wěn)固

渤海三面環(huán)陸，海水交換和自凈能力差，加之渤海淺海平坡海底地形，其海洋生態(tài)環(huán)境問題具有慣性大、滯后性高、突發(fā)性強(qiáng)等特點(diǎn)，海域水質(zhì)實(shí)現(xiàn)根本改善難度較大。

（二）攻堅(jiān)戰(zhàn)參與范圍仍需拓展

萬流歸海，海洋最大的污染源在陸上。從陸域來看，入海污染控制應(yīng)是整個(gè)流域的統(tǒng)一行動(dòng)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)入海河流上游斷面水質(zhì)目標(biāo)低于入海斷面水質(zhì)目標(biāo)的“倒掛”現(xiàn)象，這對承擔(dān)入海斷面考核責(zé)任的下游地區(qū)造成較大的工作壓力。因此，渤海污染防治需要環(huán)渤海區(qū)域范圍內(nèi)的各個(gè)省市的聯(lián)合防控。

（三）陸源污染排海壓力依然巨大

長期以來，環(huán)渤海區(qū)域形成了工業(yè)集聚區(qū)密集、重化工產(chǎn)業(yè)突出、海港分布眾多的發(fā)展態(tài)勢，海洋資源開發(fā)強(qiáng)度高、利用方式粗放，導(dǎo)致利用效率相對較低。此外，運(yùn)輸船舶、石油作業(yè)平臺(tái)等海上各類污染源排放的監(jiān)測、監(jiān)管體系尚存在一定的缺失。

（四）生態(tài)退化趨勢尚未根本遏制

沿海灘涂作為海陸相互作用的重要緩沖帶，是水生生物、鳥類的重要棲息地，也是陸源污染物向海洋輸移的重要凈化帶。盡管國家已明令禁止違法違規(guī)圍填?；顒?dòng)，并開展了岸線保護(hù)與修復(fù)。但長期以來的海岸帶過度開發(fā)，導(dǎo)致沿海灘涂大面積減少，自然岸線銳減，生物多樣性降低，海岸動(dòng)態(tài)平衡遭到破壞。

（五）海洋環(huán)境安全形勢依然嚴(yán)峻

渤海獨(dú)特的自然條件使得其海水交換能力差、生態(tài)環(huán)境極其脆弱。由于海洋對港口、冶金、石化等重化工產(chǎn)業(yè)具有重要支撐作用，環(huán)渤海地區(qū)聚集眾多大型石化、化工、冶金等重化工項(xiàng)目，這些行業(yè)的原料、產(chǎn)品或廢棄物往往涉及有毒有害物質(zhì)或危險(xiǎn)品，其生產(chǎn)、貯存、運(yùn)輸過程中均隱含著不同程度的突發(fā)事故風(fēng)險(xiǎn)。

為此，建議：

一、推進(jìn)渤海立法，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)推進(jìn)

一是加快推進(jìn)渤海環(huán)境保護(hù)法立法進(jìn)程。依法加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益、建設(shè)美麗中國的重要保障?！堕L江保護(hù)法》已頒布實(shí)施，《黃河保護(hù)法》已通過國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，真正實(shí)現(xiàn)了區(qū)域（流域）立法的突破。建議參考長江、黃河區(qū)域立法經(jīng)驗(yàn)，以渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為參照，規(guī)范對渤海綜合治理產(chǎn)生影響的各類行為，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、尺度和方法，真正實(shí)現(xiàn)聯(lián)控聯(lián)防、無縫銜接。

二是統(tǒng)籌優(yōu)化沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)格局。建議國家發(fā)改委牽頭會(huì)同相關(guān)部委和各地政府，共同研究制定新時(shí)期背景下環(huán)渤海區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以海洋資源環(huán)境承載為約束，從宏觀頂層設(shè)計(jì)層面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)能規(guī)模、產(chǎn)業(yè)布局等。同時(shí)，引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)工業(yè)、綠色發(fā)展等理念與技術(shù)，將排放盡量消除在陸域，最大限度減少大型石化、化工、冶金等大型項(xiàng)目聚集帶來的海洋環(huán)境影響。

三是加強(qiáng)陸海統(tǒng)籌。針對渤海作為封閉式海域海水交換能力差的特點(diǎn)，設(shè)立專門的環(huán)渤海統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，健全完善入海河流水污染聯(lián)合處置機(jī)制。

二、實(shí)行量質(zhì)雙控，持續(xù)深化污染防治攻堅(jiān)行動(dòng)

一是在鞏固和完善入海污染物濃度控制的基礎(chǔ)上盡快研究制定入海主要污染物總量控制實(shí)施方案。分階段持續(xù)降低污染物入?？偭俊＝ㄗh加快推進(jìn)入海污染物總量核算與控制制度科技攻關(guān)，研究提出渤海海域主要控制入海污染物種類、總量控制目標(biāo)及實(shí)施路徑，為“十四五”末能夠在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面推行入海污染物總量控制制度，實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)行的濃度控制拓展到濃度和總量雙控制度，為切實(shí)降低入海污染物總量奠定基礎(chǔ)。

二是持續(xù)推進(jìn)新時(shí)期渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)。建議按照“貫通陸海污染防治和生態(tài)保護(hù)”的總體思路，對新時(shí)期渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行下一階段的系統(tǒng)謀劃，研究制定第二期渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，并作為重要任務(wù)納入新一輪污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)中。

三是加強(qiáng)海上污染源防治力度。建立環(huán)渤海海洋污染源生活污水排放聯(lián)合監(jiān)管系統(tǒng)，盡快完善統(tǒng)一各類海洋污染源生活污水排放標(biāo)準(zhǔn)，提升渤海污水自動(dòng)監(jiān)測要求，加強(qiáng)對海洋污染源污水排放過程監(jiān)測和管控能力，有效防控海上污水排放。

三、完善聯(lián)防聯(lián)治，推進(jìn)渤海環(huán)境監(jiān)管一體化

一是擴(kuò)大陸域管控范圍。針對渤海污染治理的參與主體，建議堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌原則，由三省一市的“1+12”個(gè)沿海城市（區(qū)），擴(kuò)展到“3+2”省級地區(qū)，即京津冀魯遼。其中，北京市作為京津冀和環(huán)渤海區(qū)域的核心城市，同屬海河流域，技術(shù)措施先進(jìn)，可為其他地區(qū)提供技術(shù)經(jīng)濟(jì)支持。同時(shí)，建議管控海域適度向外擴(kuò)展到渤海灣口及臨近黃海區(qū)域，以保證渤海灣補(bǔ)水水質(zhì)狀況。

二是全面推行灣長制。實(shí)踐表明，灣長制對于海洋生態(tài)環(huán)境管理成效顯著，通過黨政“一把手”負(fù)責(zé)制，直接進(jìn)行海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策和管理，有利于協(xié)調(diào)各部門力量，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段改善海洋生態(tài)環(huán)境。建議在環(huán)渤海區(qū)域全面推行灣長制，建立“區(qū)域-省-市-區(qū)-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級灣長制度。定期互通水質(zhì)狀況、污染防治工作進(jìn)展等信息，實(shí)現(xiàn)信息共享、區(qū)域共管。

三是建立全時(shí)空范圍的環(huán)境安全應(yīng)急體系。建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)“一源、一景、一案”制度，即針對區(qū)域內(nèi)每一個(gè)重點(diǎn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源，每一種可能發(fā)生的事故情景，分別提出對應(yīng)的處理預(yù)案。結(jié)合環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源布局和區(qū)位條件，以天津市濱海新區(qū)為主，建立若干個(gè)環(huán)渤海環(huán)境安全應(yīng)急基地，做好應(yīng)急專業(yè)隊(duì)伍和物資裝備的儲(chǔ)備工作，保證事故發(fā)生后第一時(shí)間趕到事故現(xiàn)場。

四、加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)，增強(qiáng)渤海灣藍(lán)色碳匯能力

一是建立渤海水質(zhì)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在海洋水質(zhì)改善后，因地制宜適時(shí)啟動(dòng)渤海生態(tài)修復(fù)、恢復(fù)工作。近期應(yīng)高度重視圍填海人工岸線生態(tài)重建、受破壞海岸帶生態(tài)修復(fù)等問題，進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，嚴(yán)密論證，采取因地制宜、針對性強(qiáng)、差異化的保護(hù)與修復(fù)措施，避免造成二次破壞。

二是發(fā)展以海洋牧場為核心的綠色海洋養(yǎng)殖業(yè)。在渤海灣內(nèi)大力推廣青島、煙臺(tái)、天津等地“海洋牧場”建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，在有效養(yǎng)護(hù)海洋生物資源、改善海域生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，提供更多優(yōu)質(zhì)安全的水產(chǎn)品，并通過發(fā)展生態(tài)旅游、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)提升等舉措，有效延伸產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，將良好生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給。

三是多措并舉增強(qiáng)海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力。深入實(shí)施“藍(lán)色海灣”整治修復(fù)工程和海岸帶保護(hù)，加強(qiáng)岸線岸灘修復(fù)、濱海濕地修復(fù)和生態(tài)擴(kuò)容工程。借鑒人工魚礁建設(shè)思路，開展人工岸線建設(shè)與生態(tài)修復(fù)。發(fā)揮海洋生物的固氮、固碳特性，開展以增殖放流為主的生態(tài)修復(fù)工作，保障海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。

五、優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)碧海銀灘“兩山”轉(zhuǎn)化

一是大力發(fā)展“親海型”循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)。大力推廣河北曹妃甸首鋼集團(tuán)、天津北疆電廠、山東濱州石化化工產(chǎn)業(yè)等循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，依托核心產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，創(chuàng)新行業(yè)間工藝配套鏈接技術(shù)及資源、能源循環(huán)利用關(guān)鍵技術(shù)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向上下游兩端延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，全面提高資源綜合利用率和產(chǎn)品附加價(jià)值。

二是強(qiáng)化港口合作。環(huán)渤海是我國重要的北方港口分布區(qū)，分布著天津港、營口港、唐山港、秦皇島港、黃驊港、錦州港、煙臺(tái)港等重要沿海港口。通過各種市場要素整合環(huán)渤海灣港口資源，強(qiáng)化港口合作機(jī)制與市場化機(jī)制，避免無序競爭，促進(jìn)港口資源最大程度獲得發(fā)揮。

三是大力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。將濱海旅游與碧水藍(lán)天海洋生態(tài)景觀、綠色生產(chǎn)產(chǎn)品和綠色制造相結(jié)合，提高濱海生態(tài)旅游和工業(yè)旅游等品牌知名度，體現(xiàn)渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作成效和綠色工業(yè)制造先進(jìn)水平，實(shí)現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。