南水北調(diào)中線工程水資源保護和集約節(jié)約利用研究

田 原

2021年習近平總書記在河南南陽主持召開推進南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會時提出，“立足流域整體和水資源空間均衡配置，科學推進工程規(guī)劃建設，提高水資源集約節(jié)約利用水平”“加強南水北調(diào)工程沿線水資源保護”。同年11月，中共中央、國務院印發(fā)的《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，“加快開展南水北調(diào)東中線后續(xù)工程前期工作并適時推進工程建設”“統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”。可見，立足南水北調(diào)中線流域水資源客觀實際，增強沿線城市河湖泊生態(tài)保護治理和綜合利用能力，提升水資源治理保護和水資源調(diào)配利用能力，統(tǒng)籌沿線經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)安全、供水安全、工程安全，是加強社會主義生態(tài)文明建設、實現(xiàn)人水和諧的必然要求。

一、南水北調(diào)中線工程及水源保護的基本情況

南水北調(diào)中線工程是構(gòu)建“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟”的國家水網(wǎng)體系、優(yōu)化水資源空間配置、保障國家水安全的重要區(qū)域，也是助力黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展、中部崛起等國家重大戰(zhàn)略實施的重點區(qū)域。從丹江口水庫的陶岔渠首開始，南水北調(diào)中線工程總干渠跨越河南、河北、北京、天津4省、直轄市，受水區(qū)域主要為沿線的南陽、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、邯鄲、邢臺、石家莊、保定、北京、天津等20多個大中城市，全長1432公里，一期工程于2014年12月12日正式通水。截至2022年1月，累計供水447億立方米（其中生態(tài)補水67億立方米），惠及沿線7900萬人，有力改善了沿線地區(qū)水資源嚴重不足的狀況，產(chǎn)生了良好的政治、經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益。

（一）水源保護工作成效顯著

2006年以來，國務院連續(xù)批準實施了《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》和《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十三五”規(guī)劃》，河南、湖北、陜西三個主要省份集中開展了實施項目區(qū)水污染防治、水源涵養(yǎng)和水土保持治理工程，水源區(qū)土壤侵蝕強度明顯下降，面源污染得到有效控制，水源涵養(yǎng)能力明顯提升，水環(huán)境質(zhì)量持續(xù)得到改善。以河南省水源區(qū)為例，南陽市4個縣和三門峽市盧氏縣、洛陽市欒川縣水土流失治理面積分別是2534平方公里、286.17平方公里、90平方公里，綜合治理后土壤侵蝕模數(shù)由每年4100噸/平方公里下降到1200噸/平方公里以下，減沙效率為71%，林草覆蓋率由47.3%提高到62.5%。2014年總干渠通水以來，“丹江口庫區(qū)水質(zhì)一直保持在優(yōu)于Ⅱ類，其中Ⅰ類水質(zhì)斷面比例占82%以上”，為確?！耙汇逅鄙稀钡於藞詫嵒A(chǔ)。

（二）水資源綜合利用程度不斷提高

2017年河南省率先對沿線主要城市南水北調(diào)取用水結(jié)余指標處置實行“總量控制、動態(tài)管理”辦法。原則規(guī)定，結(jié)余指標配置的總體期限不低于10年。如果超過10年仍有指標結(jié)余的，可在市域和省域范圍內(nèi)進行指標調(diào)整。通過優(yōu)化配置和市場機制盤活存量，實現(xiàn)水資源的高效利用。為科學調(diào)度和利用南水北調(diào)水，河北省人民政府印發(fā)了《關(guān)于建立健全水價調(diào)整補償機制意見的通知》，石家莊市政府印發(fā)了《推進南水北調(diào)配套工程建設和江水利用實施方案》。截至2020年年底，河南、河北兩省分別已有71個和78個縣（市、區(qū)）成為節(jié)水型社會建設達標縣，在節(jié)水載體、用水定額、水價機制等建設上做出了較好示范。

二、南水北調(diào)中線沿線主要城市水資源保護和利用存在的問題

南水北調(diào)中線工程啟動直至通水以來，國家和地方盡管做出了多方面努力，也取得了世人矚目的顯著成效，但是水源區(qū)生態(tài)保護修復和水資源集約節(jié)約利用方面仍然面臨諸多問題。

（一）水質(zhì)持續(xù)達標壓力較大

據(jù)不完全統(tǒng)計，每年進入土壤及水體中的化肥流失量為9.2萬噸、農(nóng)藥流失量為200噸，水質(zhì)逐月達標困難較大。水庫水源區(qū)和上游保護治理區(qū)49個縣（市、區(qū)）屬于秦巴山區(qū)連片貧困區(qū)，生態(tài)保護和環(huán)境治理歷史欠賬多，且目前大多都劃入了國家重點生態(tài)功能區(qū)，工業(yè)發(fā)展受到很大限制，而保護治理的邊際成本卻不斷提高，降低了流域水生態(tài)保護和水環(huán)境治理的主觀積極性。“十三五”期間，國家未安排專項投資，國家水土保持重點工程水土流失防治資金每平方公里僅補助約為35萬元。防治投入不能滿足生態(tài)建設實際需求。由于項目涉及發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利等多個部門，各部門項目資金支持范圍有限，項目謀劃和實施不能統(tǒng)一，專項資金績效不明顯。

（二）制度建設不完善

目前南水北調(diào)水資源保護和管理利用的主要依據(jù)是《南水北調(diào)工程供用水管理條例》，在地方層面僅有《河南省南水北調(diào)飲用水水源保護條例》頒布并實施，總體來看，現(xiàn)有法規(guī)對南水北調(diào)總干渠沿線和配套工程水資源保護工作缺乏具體且有強制力的處罰措施，相關(guān)機構(gòu)缺乏必要的執(zhí)法權(quán)，難以對環(huán)境違法行為產(chǎn)生足夠的威懾力?！秶抑攸c生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點)辦法》規(guī)定，中央財政通過財政轉(zhuǎn)移支付，采取資金補償方式彌補水源區(qū)的保護成本和發(fā)展損失。國家對水源區(qū)的這些補償主要集中于污染治理和生態(tài)恢復項目建設，屬于還歷史欠賬的末端控制政策，存在補償標準偏低、補償途徑單一、協(xié)商參與機制不健全等問題，無法有效地調(diào)動各方積極性。

（三）水資源綜合利用能力有待提高

南水北調(diào)中線工程通水后，給沿線主要城市提供了可靠的水源，使城市建設有了更多的選擇余地和空間，但沿線主要城市仍存在南水北調(diào)水源利用不足問題。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前除鄭州、石家莊和北京、天津之外，總干渠沿線大約有12個大中地市用水指標存在不同程度結(jié)余。由于水費按照基礎(chǔ)水價+計量水價進行征收，既不利于用水指標結(jié)余的地市水資源利用，同時也增加了財政負擔。此外，受制于前期供水水量指標分配，有些地區(qū)如鄭州、石家莊和天津等新增供水區(qū)域的需求也一時難以得到滿足。

（四）不確定風險隱患依然存在，安全供水難以保障

南水北調(diào)中線工程河南、河北段沿線多地河湖水網(wǎng)體系聯(lián)通能力、行洪排澇能力受地理氣候特征影響較大，暴雨洪水和臺風冰凍災害風險不容忽視。例如2016年和2021年汛期工程沿線發(fā)生的特大暴雨洪災，不僅直接危及了總干渠新鄉(xiāng)段、鄭州段、鶴壁段的供水安全，也給沿線城市造成了重大財產(chǎn)損失。此外，盡管國家批復治理了200多條溝道，但因受投資限制，還有大部分溝道仍未治理，部分已治理溝道未治理徹底，總干渠沿線還存在一些防洪安全隱患。此外，南水北調(diào)中線工程為單線輸水，在水源區(qū)枯水年份或遇到突發(fā)重大環(huán)境事件及正常檢修等情況時，難以保證全線持續(xù)供水，存在斷水風險；尤其對僅有南水北調(diào)單一水源的水廠影響較大，安全供水難以保障，一旦供水中斷，將對沿線以江水作為主要水源的20余座大中城市的生產(chǎn)生活帶來重大影響。

三、推進南水北調(diào)中線沿線主要城市水資源保護和綜合利用的建議

堅持“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，全面提升南水北調(diào)中線水資源保護和綜合利用水平。

（一）健全水土防護標準體系，確保水質(zhì)安全

以河湖長制為牽引，強力推進保護區(qū)水環(huán)境綜合整治，專門成立南水北調(diào)中線水源區(qū)保護和水上管理綜合執(zhí)法機構(gòu)，協(xié)調(diào)聯(lián)動河南、湖北、陜西3省水源區(qū)和丹江口庫區(qū)縣市水生態(tài)保護和水環(huán)境治理工作。設立水資源稅返還基金，針對水資源費改稅改革出臺專門政策，明確“在開采地納稅”，統(tǒng)籌安排沿線省市的水資源稅集中征繳，按一定比例返還丹江口庫區(qū)水源地使用，建立水源地生態(tài)保護和工程維護運行常態(tài)化資金保障機制。建立項目資金整合機制，針對目前南水北調(diào)水源地生態(tài)保護資金項目分散和實施困難的狀況，建議對發(fā)改、住建、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保等部門專項資金進行整合，進一步完善基礎(chǔ)設施，配套農(nóng)村生活污水和生活垃圾處理運行維護資金。

（二）完善生態(tài)補償機制，加強供水區(qū)與受水區(qū)對口合作

從制度設計層面清晰界定生態(tài)補償?shù)臉藴?、補償主體和在資金補償方面適當向南水北調(diào)水源地保護區(qū)傾斜。根據(jù)流域水質(zhì)分區(qū)不同，點源和面源污染防治重點和采取對策也會不同。在生態(tài)環(huán)境補償資金分配上體現(xiàn)高標準高補償原則的同時，在水質(zhì)安全保障區(qū)進行功能分區(qū)，在不同的功能區(qū)之間體現(xiàn)管理和補償資金分配的差異性，形成水資源保護與生態(tài)補償掛鉤的激勵機制。按照“誰受益誰補償”的原則，探索資金補償、政策補償、項目補償、智力補償?shù)仁芤娴貐^(qū)和水資源保護區(qū)之間合作途徑，出臺激勵水資源保護和節(jié)約利用的政策措施，建立水資源保護地和供水受益區(qū)之間的常態(tài)化合作平臺和互動機制。

（三）建立健全法規(guī)制度，提高沿線水資源綜合利用水平

國家層面應盡快出臺《南水北調(diào)飲用水源地保護條例》，在立法中納入規(guī)劃編制、政策制定、生產(chǎn)力布局實施節(jié)水優(yōu)先的法律條款，細化實化“四水四定”舉措。針對分配水量指標尚未充分利用的狀況，開展南水北調(diào)水資源綜合利用專項檢查工作。沿線主要城市要根據(jù)自身實際情況及生活用水地表化要求，加快編制“十四五”城鄉(xiāng)供水與節(jié)水專項規(guī)劃，科學謀劃城鄉(xiāng)供水設施布局及規(guī)模，對南水北調(diào)水資源實行動態(tài)管理，優(yōu)先保證市縣城區(qū)居民生活用水，然后再考慮擴大供水目標。健全省、市、縣三級行政區(qū)域用水總量、強度控制指標體系，加快建立覆蓋主要農(nóng)作物生產(chǎn)、工業(yè)產(chǎn)品和生活服務業(yè)的先進用水定額體系。試行城鄉(xiāng)供水差別化水價，合理設置水價調(diào)整周期。對農(nóng)村供水水源使用南水北調(diào)水的，給予5~10年的過渡期，過渡期內(nèi)水價穩(wěn)定現(xiàn)行標準不變，暫緩實施兩部制水價，只收計量水費，不收基礎(chǔ)水費，從根本上擴大、提升南水北調(diào)工程的綜合效益。

（四）加快后續(xù)工程高質(zhì)量建設，確保工程安全和供水安全

南水北調(diào)中線后續(xù)工程初步規(guī)劃了觀音寺、沙陀湖、洪洲湖、魚泉、馬村和雄安、白洋淀、黃壁莊、西大洋等調(diào)蓄工程，目前雄安調(diào)蓄庫和觀音寺調(diào)蓄工程均已開工建設。建議將南水北調(diào)中線的相關(guān)調(diào)蓄工程納入《南水北調(diào)水資源利用專項規(guī)劃》和《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，為工程早日開工創(chuàng)造條件。修訂完善《南水北調(diào)工程供用水管理條例》，建立健全應急預案體系，強化重點區(qū)域污染監(jiān)控預警，完善備用水源應急切換機制，加強干線工程、配套工程和安全度汛風險點等風險日常排查工作，把工程納入省級防汛體系，壓實防汛責任，確保度汛安全。加強管理體制機制與政策法規(guī)研究，建議出臺配套工程相關(guān)指導意見，建立由省為指揮層、市縣為執(zhí)行層的三級國企化垂直管理模式，市級南水北調(diào)辦（中心）實行屬地部門和上級行業(yè)部門雙重管理；同時明確配套工程管線保護范圍的劃定，建立完善日常巡查、工程監(jiān)管、污染聯(lián)防等制度。加快推進智慧中線項目建設，全面提高中線工程運行智能化管理水平。