銀行業(yè)監(jiān)管法大修公開征求意見

洛洋

時(shí)隔16年，銀行業(yè)監(jiān)管法迎來大修。

近期，銀保監(jiān)會(huì)就《中華人民共和國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法（修訂草案征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》）向社會(huì)公開征求意見。近年來，隨著銀行業(yè)改革加速，金融市場(chǎng)化程度不斷提高，而監(jiān)管法規(guī)相對(duì)滯后，某些重要領(lǐng)域存在空白，難以滿足監(jiān)管實(shí)踐的需要?！墩髑笠庖姼濉分鉀Q銀行業(yè)監(jiān)管工作面臨的突出問題，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管制度進(jìn)行了補(bǔ)充和完善，較現(xiàn)行《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》（共52條）新增了40個(gè)條文，包括股東股權(quán)管理、第三方監(jiān)管、完善風(fēng)險(xiǎn)處置、提高違法成本等。

多位專家向《中國(guó)新聞周刊》表示，總體上，《征求意見稿》突破傳統(tǒng)金融監(jiān)管的固有困局，創(chuàng)新監(jiān)管方式，強(qiáng)化了對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，提高了對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管的針對(duì)性和有效性，是對(duì)中國(guó)銀行業(yè)的一次重塑。一位銀行業(yè)資深人士表示，《征求意見稿》由此前偏重業(yè)務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槿姹O(jiān)管，突出了公司治理的重要性，與前者相比優(yōu)化了不少。

首先，《征求意見稿》強(qiáng)調(diào)要實(shí)施股權(quán)穿透，將股東的股東納入監(jiān)管。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所銀行研究室主任李廣子告訴《中國(guó)新聞周刊》。近年來，以包商銀行破產(chǎn)事件為代表，中國(guó)銀行業(yè)出現(xiàn)的主要風(fēng)險(xiǎn)大多數(shù)與銀行公司治理失效有關(guān)，其中又以主要股東或?qū)嶋H控制人的行為不規(guī)范最為突出。包括出資不實(shí)、非公允關(guān)聯(lián)交易、對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)決策的干預(yù)等。股東行為的不規(guī)范是導(dǎo)致部分銀行風(fēng)險(xiǎn)暴露的直接誘因。

銀行的部分股東常常通過增加持股層級(jí)、交叉持股、股權(quán)代持等方式規(guī)避監(jiān)管，上海新金融研究院副院長(zhǎng)、浙商銀行原行長(zhǎng)劉曉春表示，業(yè)內(nèi)通過一些被處置的銀行發(fā)現(xiàn)，最后給銀行造成重大風(fēng)險(xiǎn)、掏空銀行的往往是股東背后的股東，即穿透到最后的實(shí)際控制人。

因此，有必要對(duì)銀行的股東持股進(jìn)行穿透，不僅要規(guī)范銀行主要股東的行為，也要將主要股東的控股股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管。目前，針對(duì)股東違法亂象，在法律層面仍存在監(jiān)管力度不夠，事中監(jiān)管、事后懲戒依據(jù)不足等短板。

圖／IC

為加強(qiáng)股東監(jiān)管，《征求意見稿》增加了至少10條與股東、股權(quán)有關(guān)的條文內(nèi)容，包括：股東審查、出資義務(wù)、股權(quán)信息報(bào)告義務(wù)、信息報(bào)送義務(wù)、有關(guān)強(qiáng)制措施、相關(guān)責(zé)罰等。并且，將機(jī)構(gòu)主要股東、實(shí)際控制人納入監(jiān)管范圍，建立事前準(zhǔn)入審批、事中持續(xù)監(jiān)管、事后處置處罰的全流程監(jiān)管制度。

值得注意的是，除了緊盯內(nèi)部管理，《征求意見稿》也開始關(guān)注機(jī)構(gòu)外部性影響，在審慎監(jiān)管基礎(chǔ)上新增“行為監(jiān)管原則”內(nèi)容，覆蓋消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、競(jìng)爭(zhēng)行為等。劉曉春向《中國(guó)新聞周刊》分析，此前相關(guān)法律更多是從機(jī)構(gòu)監(jiān)管角度出發(fā)，考慮機(jī)構(gòu)自身的安全、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，并沒有過多關(guān)注機(jī)構(gòu)可能給外界帶來的影響。這次《征求意見稿》關(guān)于行為監(jiān)管的提法，是要從金融消費(fèi)者、社會(huì)利益的角度對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管。

以“競(jìng)爭(zhēng)行為”為例，“一旦部分銀行在競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)生不當(dāng)行為，將會(huì)對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不利影響。其中，銀行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主要包括商業(yè)賄賂、限制競(jìng)爭(zhēng)、虛假宣傳等等。本次《征求意見稿》將銀行的這類行為明確納入行為監(jiān)管范疇?！崩顝V子表示。

另外，為完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)接管和市場(chǎng)退出機(jī)制，做好接管與破產(chǎn)程序的有序銜接，《征求意見稿》新增接管組職責(zé)、接管措施、行政重組、破產(chǎn)申請(qǐng)等7個(gè)法律條文。

目前，經(jīng)過幾年金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，“明天系”“安邦系”等風(fēng)險(xiǎn)事件均已得到有序處置，但形勢(shì)仍然復(fù)雜嚴(yán)峻，新老問題交織疊加。

銀保監(jiān)會(huì)主席郭樹清曾表示，要處置問題機(jī)構(gòu)，及早把“爛蘋果”撿出去。為最大限度維護(hù)公眾根本利益，必須以成本最小為原則，讓經(jīng)營(yíng)失敗金融企業(yè)退出市場(chǎng)。

劉曉春認(rèn)為，經(jīng)過多年實(shí)踐，業(yè)內(nèi)已形成銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)也會(huì)破產(chǎn)的共識(shí)，但在法律層面并不是很清晰。《征求意見稿》對(duì)此作出了非常具體的規(guī)定，以后再有機(jī)構(gòu)出險(xiǎn)，就可做到有法可依。