刑事涉案財物跨部門集中管理問題研究
——以湖南省為例*

肖勇譚建淋李季

(1.湖南財政經(jīng)濟學院，湖南 長沙 411205;2.國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學院長沙校區(qū)，湖南 長沙 410116;3.湖南新天地保安服務(wù)有限公司，湖南 長沙 411207)

長期以來，我國司法機關(guān)的首要任務(wù)是打擊犯罪和維護社會穩(wěn)定，對權(quán)益的保障特別是對涉案財產(chǎn)權(quán)的保障缺乏足夠的重視，導致部分受害人或犯罪行為人等主體的財產(chǎn)權(quán)受到了很大的損害。涉案財物不僅關(guān)系到刑事訴訟的證明活動、案件事實的發(fā)現(xiàn)，還關(guān)系到涉案當事人的財產(chǎn)權(quán)利保護、合法權(quán)利的救濟，同時也是政府非稅收入的重要組成部分。隨著依法治國的深入推進，公民維護財產(chǎn)權(quán)益的訴求日益高漲。如何維護涉案主體的正當財產(chǎn)權(quán)益、規(guī)范涉案財物處置的程序，并最終實現(xiàn)社會的公平正義已成為司法機關(guān)亟須解決的重要課題。但是，從現(xiàn)實來看，我國涉案財物的管理長期以來由公檢法機關(guān)自行管理，一方面受保管條件的限制，部分機關(guān)的保管場所和保管技術(shù)無法滿足涉案財物的保管要求，從而損害了涉案當事人的財產(chǎn)權(quán)利;另一方面公檢法各個主體均建立標準的保管場所，造成了財政資源的巨大浪費。因此，為了落實中央決策，保護群眾利益，保護公檢法機關(guān)干部，維護司法公正和公檢法機關(guān)的形象，也為了確保涉案財物的管理規(guī)范和管理效率，降低行政成本，有必要優(yōu)化和完善涉案財物跨部門管理機制。

一、研究背景

現(xiàn)代化的標志是從暴力犯罪占優(yōu)勢的社會轉(zhuǎn)變?yōu)槿找嬖龆嗟呢敭a(chǎn)犯罪為特征的社會。進入21世紀以后，隨著我國經(jīng)濟改革的持續(xù)推進，在經(jīng)濟實力快速增長的同時，金融詐騙等有組織犯罪、貪污賄賂犯罪等為代表的經(jīng)濟犯罪持續(xù)增加。涉案財物也日益呈現(xiàn)出財物價值具有越來越大、財物種類越來越多、財物保管技術(shù)越來越高以及涉案人員的權(quán)利意識越來越強等特征。因而，既打擊經(jīng)濟犯罪行為又能夠保護涉案人員的合法權(quán)益并對辦案人員進行有效地保護，已成為司法機關(guān)的一個客觀要求。

但是，從當前的司法實踐來看，司法部門對涉案財物的管理依然存在很多的漏洞，從而產(chǎn)生了很多與涉案財物相關(guān)的不良行為，比如涉案財物被辦案機關(guān)侵占、涉案財物在移送過程中發(fā)生了價值貶損甚至丟失等行為，這些行為一方面損害了涉案人員的合法權(quán)益，另一方面也損害了司法機關(guān)的形象，誘發(fā)了辦案人員的犯罪行為。有必要對當前涉案財物的管理模式做進一步的改革與完善，提升涉案財物的管理效率。

與涉案財物的管理存在一定漏洞的現(xiàn)實存在鮮明差異的是，司法部門對犯罪嫌疑人、被告人的管理通過借助看守所而體現(xiàn)出較為完善的管理模式。從看守所多年的運行實踐來看，作為法院終審判決前犯罪嫌疑人、被告人的羈押場所，看守所在服務(wù)刑事訴訟和保障犯罪嫌疑人、被告人的人權(quán)方面承擔著不可替代的作用。因而，借鑒看守所制度，建立一個類似于看守所的專門管理涉案財物的管理機構(gòu)(或者平臺)成為一種可能的選擇。但是，是否真有必要建立一個類似于看守所的管理機構(gòu)(或平臺)?如何保障該機構(gòu)(或平臺)成立以后的有效運行?基層司法部門對該機構(gòu)(或平臺)存在哪些期望?是否還存在其他的方案選擇?為了尋求上述問題的答案，必須對當前司法機關(guān)的涉案財物管理行為進行深入調(diào)研。

同時國內(nèi)部分專家進行比較深入的研究，主要代表有何成軍、王明東(2018年)、梁春程(2019年)提出有“書面移送、公安代管”“書面移送、行政管理”和“委托第三方機構(gòu)管理”三種模式。這三種模式各有千秋，對我省涉案財物管理的實踐都有一定的借鑒意義。一是集中式保管有助于提升涉案財物管理的績效;二是換押式移送有助于提升辦案效率和質(zhì)量;三是明晰涉案財物管理職責，有助于規(guī)范涉案財物管理流程。

二、湖南省涉案財物的管理現(xiàn)狀及存在的主要問題

(一)管理現(xiàn)狀

1.涉案財物管理案件數(shù)量和案值占比高。隨著湖南省經(jīng)濟的發(fā)展，涉案財物的案件數(shù)量越來越多，涉案財物的案件總數(shù)和案值占比高，涉案財物管理已成為案件管理的重要內(nèi)容之一。以A市為例，2017—2019全市發(fā)生的案件總數(shù)分別為13117件、10390件和11531件，其中，有涉案財物的案件數(shù)分別為10951件、8360件和8914件，涉案財物案件占案件總數(shù)的比例分別為83.49%、80.45%、77.30%。涉案財物的案值總額和公安機關(guān)上繳的涉案財物款近兩年也大幅度增加。2017—2019年涉案金額分別為8.94億元、20.37億元、18.73億元，上交涉案金額分別為5.57億元、13.35億元、17.51億元。

2.涉案財物管理的財政投入增長快。為了落實中央關(guān)于涉案財物管理的相關(guān)制度和規(guī)定，湖南省在涉案財物管理上的財政投入持續(xù)增長，特別是在涉案財物管理場所的設(shè)備設(shè)施投入上近年來呈現(xiàn)爆發(fā)式增長態(tài)勢。A市2017—2019年涉案財物管理財政總投入為1405.74萬元，其中設(shè)備設(shè)施投入為940.35萬元，管理人員投入為465.39萬元。

3.多頭管理是涉案財物管理的普遍模式。調(diào)研結(jié)果顯示，目前湖南省的公檢法機構(gòu)擁有查封、扣押、凍結(jié)涉案財物的權(quán)力，并對所查封、扣押、凍結(jié)的涉案財物負有保管責任，因而，湖南省的涉案財物管理屬典型的多頭管理模式。在該模式下，各辦案機關(guān)均確立了各自的涉案財物管理部門，配備了相應(yīng)的人員、場地來管理涉案財物，并依據(jù)公安部頒布的《公安機關(guān)涉案財物管理若干規(guī)定》(2015)、最高人民檢察院頒布的《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》(2015)、最高人民法院頒布的《最高人民法院關(guān)于刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》(2014)建立了相關(guān)管理制度(見圖1)。同時，調(diào)研過程還發(fā)現(xiàn)，由于公安機關(guān)是相關(guān)案件的主要偵辦機構(gòu)，是涉案財物管理的主要機構(gòu)，相對來說管理能力也是最強的。但是，實地調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，這種多頭管理模式雖然給案件的偵破帶來了一定的便利性，但由于檢、法、國安等均各自設(shè)立內(nèi)部保管機構(gòu)、自行配置相應(yīng)保管場所并配置對應(yīng)管理人員，管理方式和管理制度也具有很大的相似性，重復建設(shè)的跡象比較明顯。

圖1 湖南省涉案財物管理的模式

4.流程管理是涉案財物管理的通用做法。管理理論與實踐表明，用流程圖的形式將工作方法和工作規(guī)律固定下來，是提高工作效率、控制風險的有效手段。因而，設(shè)計完善的工作流程并嚴格執(zhí)行是一種廣泛采用的工作方法。很多主體采用這種方法以后，無論是工作效率還是內(nèi)部控制績效都得到了有效的提高。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，司法機關(guān)均能利用這種流程圖對案件進行管理，部分司法機關(guān)還取得了良好的成效。如調(diào)研中的A市局，由于制定了良好的案件管理流程圖(見圖2)，不僅涉案財物管理績效良好，整體的案件管理效果也能令人滿意。具體到涉案財物管理，某檢察院也根據(jù)流程管理的基本原理和方法，設(shè)計了涉案財物管理流程，并取得了良好效果(見圖3)。

圖3 檢察院涉案財物管理流程

(二)湖南省涉案財物管理存在問題

1.涉案財物管理場所面積偏小。從調(diào)研結(jié)果來看，很多司法機構(gòu)特別是縣級司法機構(gòu)，涉案財物的保管場所面積嚴重不夠。以A市公安系統(tǒng)為例，全市公安系統(tǒng)涉案財物管理場所的面積僅有10863.54平方米，其中有4個縣公安局明確表示涉案財物管理場所面積太小不夠使用，甚至還有三個縣公安局的涉案財物管理場所面積不足100平方米。狹小的保管空間僅僅只能容納體積較小的涉案財物，完全不能滿足涉案財物的保管需求。對于那些體積較大的涉案財物只能采取露天存放或租賃倉庫予以堆放，這種保管條件往往會對涉案財物造成價值損害。同時，在保管場所有限的條件下，對相關(guān)部門移送的物證等，往往只能采取婉言拒收的方法來處置，從而影響了司法效率的提升。

2.涉案財物管理設(shè)施落后。從調(diào)研結(jié)果來看，除少數(shù)經(jīng)濟基礎(chǔ)以及經(jīng)費保障條件較好的地區(qū)外，各地涉案財物的保管條件總體較為有限，保管場所也比較簡陋。尤其是那些尚未修建新辦公大樓的政法機關(guān)，涉案財物管理中心(室)不僅面積偏小、涉案物品擺放較為擁擠，而且監(jiān)控探頭、消防設(shè)施、冰箱、保險柜等硬件配備不足甚至缺失，根本無法進行有效分類管理。個別地區(qū)的基層機構(gòu)甚至采用的是機械性寄存、手填書面登記、人工管理，與保管場所的現(xiàn)代化要求完全不符。

3.涉案財物管理運行成本高。調(diào)研結(jié)果顯示，在分散管理模式下，公安局、檢察院、法院等司法機構(gòu)均會根據(jù)職責需要對涉案財物管理的軟硬件設(shè)施和人員進行配置，從而導致管理場所和人員配置的重復建設(shè)，耗費了大量的財政資源和司法資源。同時，由于各機關(guān)的信息管理平臺相互獨立、互不兼容，當有涉案財物需要流轉(zhuǎn)下一環(huán)節(jié)時只能依靠人工移送。由于程序運轉(zhuǎn)復雜，公檢法三家需要不斷協(xié)調(diào)，從而產(chǎn)生了大量溝通成本;涉案財物隨著案件推進，需要經(jīng)過出庫盤點、運輸移送、入庫盤點、保管存放等許多環(huán)節(jié)，產(chǎn)生很多流轉(zhuǎn)成本;流轉(zhuǎn)設(shè)施、流轉(zhuǎn)技術(shù)、人為因素和自然條件等因素造成涉案財物的價值毀損甚至丟失等現(xiàn)象而引發(fā)訴訟、賠償?shù)瘸杀?，進一步推升了涉案財物管理的運行成本。

4.涉案財物價值貶損或非法侵占問題突出。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受保管場所限制，部分地區(qū)的司法機構(gòu)對體積較大的涉案財物，例如車輛、油桶等，無法實行統(tǒng)一有效的管理，只能停放于露天場所。同時，由于管理設(shè)施不到位，貴重物品無專門存放場所，需冷藏物品也無法保管，導致涉案財物損壞嚴重，貶值速度加快。特別是那些刑事案件，由于案件周期普遍比較長，如果涉案物品在審判后沒有得到及時處置，很容易造成涉案財物價值的折損，損害當事人合法權(quán)益。而且當前法律沒有規(guī)定在不同訴訟階段如何實現(xiàn)涉案財物的順利移送和交接，各自權(quán)責不清，導致涉案財物丟失、惡意侵占、貪污，甚至私下分割涉案財產(chǎn)的現(xiàn)象大量存在，滋生了很多腐敗問題。如A市的胡某因涉嫌受賄被檢察機關(guān)立案偵查，暫扣涉案贓款現(xiàn)金12.6萬元，經(jīng)法院審理判決認定胡某違法所得贓款5.8萬元。判決生效后，檢察機關(guān)向胡某退回暫扣款6.8萬元，有胡某本人簽字的領(lǐng)款單附卷，但胡某并未領(lǐng)取到應(yīng)退暫扣款。經(jīng)調(diào)查，應(yīng)退的暫扣款由檢察機關(guān)通過往來款的形式轉(zhuǎn)給了胡某所在單位的紀檢部門。

5.涉案財物專職與專業(yè)管理人員不足。司法部門在對涉案財物進行管理的時候，應(yīng)該秉承“專業(yè)化、專職化”的基本原則。但從調(diào)研結(jié)果來看，受多種因素的影響，湖南省的司法機構(gòu)在涉案財物管理人員的“專業(yè)化、專職化”方面做得明顯不夠。雖然一些保管單位采用了計算機信息軟件，并引入物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對涉案財物進行智能化管理，但大多數(shù)基層保管單位對涉案財物的保管仍以人工管理為主，涉案財物的入庫、存放、出庫等多采用手寫登記方式，人工查找，人力搬運。導致司法實務(wù)中有些貴重財物因為保管不善而失去其原有價值，或貶值折損，損害了當事人的合法權(quán)益。同時，部分基層機構(gòu)，由于人手比較緊缺，根本無法落實辦管分離，不得不對涉案財物實行兼職保管，涉案財物的管理效率進一步下降。

四、湖南省涉案財物管理存在問題的原因分析

(一)分散管理模式造成財政投入相對不足

雖然隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟實力也在持續(xù)增強。但是，由于發(fā)展任務(wù)比較重，歷史欠賬比較多，相對于龐大的財政支出，財政資源的供給依然比較緊張，因而在司法部門涉案財物管理方面的支出比較有限。但是，在分散化管理模式下公安機關(guān)、檢察院和法院都必須投入資金用于涉案財物管理場所、管理設(shè)施和人員隊伍的建設(shè)，同時還要為涉案財物的流轉(zhuǎn)提供充足的流轉(zhuǎn)工具和資源。在財政資源有限的情況下，“僧多肉少”的困境必然導致每個機構(gòu)所分配的財政資金總體偏少，根本無法支撐大規(guī)模管理場地、完備的管理設(shè)施以及足夠的人員配備所對應(yīng)的資金需求。這種分散化管理模式造成的財政投入的相對不足直接導致了很多司法機構(gòu)涉案財物管理場所面積狹小、管理設(shè)施落后的窘境。

(二)多頭管理方式造成涉案財物流轉(zhuǎn)障礙

在分散多頭管理模式下公檢法強調(diào)各自管理，對涉案財物管理活動應(yīng)該執(zhí)行的標準和規(guī)范、部門間移送財物過程的協(xié)調(diào)與合作等均沒有給予應(yīng)有的重視。雖然公檢法都擁有自身的涉案財物信息化管理平臺但互不兼容，無法實現(xiàn)信息的共享，存在很大信息流通障礙。同時，由于現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒有對涉案財物的流轉(zhuǎn)責任予以明確，出于自身利益的考慮，存在選擇性接收或移送的情況，從而對涉案財物的流轉(zhuǎn)也形成了很多障礙，出了問題各部門之間互相指責、相互推諉。而且，由于地方政府常常實行的是“罰沒回撥”等財政激勵制度，使得刑事涉案財物與部門利益捆綁，辦案機關(guān)都有意將涉案財物控制于本單位罰沒，期以獲得更多的財政回撥。這種涉案財物的多頭管理方式不僅浪費大量司法資源，而且降低涉案財物的管理效率。

(三)涉案財物管理的內(nèi)部控制機制低效

有效的內(nèi)部控制機制是確保涉案財物管理效率的關(guān)鍵要素之一，也是保護相關(guān)人員的一種有效手段。但從調(diào)研結(jié)果來看，很多司法機構(gòu)在涉案財物內(nèi)部控制的設(shè)計上存在一定的漏洞，違背“不相容職務(wù)分離原理”，辦案部門與涉案財物的保管部門、辦案人員與涉案財物的保管人員出現(xiàn)重疊現(xiàn)象。有些機構(gòu)雖然涉案財物的內(nèi)部控制機制設(shè)計得比較完善，但是在具體的執(zhí)行過程中原則性不強，根本沒有按照內(nèi)部控制機制的條款或流程來嚴格執(zhí)行，常常出現(xiàn)跳過流程環(huán)節(jié)操作的現(xiàn)象，司法機構(gòu)涉案財物管理的內(nèi)部控制機制形同虛設(shè)，導致涉案財物丟失、惡意侵占、貪污，甚至私下分割案件涉及財產(chǎn)的現(xiàn)象大量存在。

(四)涉案財物管理人員專業(yè)化水平有待提高

高素質(zhì)的管理人員配以完善的制度設(shè)計是確保涉案財物管理效率的關(guān)鍵。但是從調(diào)研的情況來看，涉案財物管理人員的素質(zhì)參差不齊，甚至有些管理人員無論是工作能力還是工作態(tài)度根本無法勝任涉案財物的管理職位要求，從而對涉案財物管理效率帶來很大的負面影響。一是法律素養(yǎng)不夠，有些管理人員對有關(guān)涉案財物管理的法律法規(guī)和規(guī)章制度一知半解，同時受“重實體、輕程序”思想影響，認為“只要有足夠的證據(jù)能夠證明犯罪嫌疑人(被告人)犯罪就算辦案成功”，至于涉案財物處理過程中出現(xiàn)程序性瑕疵也認為無關(guān)緊要;二是工作態(tài)度不夠細致，對財物的清點不及時，記錄不詳細，導致涉案財物的真實信息與記錄信息嚴重不符，數(shù)量與質(zhì)量常常出現(xiàn)很多偏差。

(五)涉案財物管理的立法嚴重滯后

長期以來，我國的立法機關(guān)秉承的是“重打擊、輕保護”的立法理念，因而在制度設(shè)計上以打擊犯罪為導向，對涉案財物的作用首要考慮的是如何證明犯罪，對如何保護公民財產(chǎn)權(quán)利重視不夠，在涉案財物的管理上存在很多制度缺陷。比如，由于涉案財物的立法主體眾多，從而產(chǎn)生了諸如法律文件分散、質(zhì)量參差不齊、協(xié)調(diào)性差等突出問題，法律適用上矛盾、沖突現(xiàn)象嚴重。效力層級方面，涉案財物立法文件以規(guī)范性法律文件居多，立法層級較低，造成涉案財物處置領(lǐng)域立法不統(tǒng)一，影響涉案財物的科學處置。從內(nèi)容來看也存在很多問題，比如對涉案財物的法律概念定義缺乏統(tǒng)一規(guī)范，部分程序的合法性有存在超越法律的嫌疑，有些法律條文和制度甚至還存在較大的制度缺陷。

五、全面推進實施涉案財物跨部門集中管理的具體建議

建議在中央有關(guān)政策的指導下，根據(jù)省級實際，借鑒其他省份成功的經(jīng)驗，建立兼顧各方需求、多部門聯(lián)動聯(lián)通的省級跨部門涉案財物管理模式，以“集中式保管、換押式移送、標準化管理、規(guī)范化處置”為核心，具體內(nèi)容包括“一套制度(條例)、一個機構(gòu)、一個中心、一個平臺、一個賬戶”“五個一”。

(一)一套制度:建立涉案財物跨部門集中管理制度

建議省級政法委會同有關(guān)部門制定省級涉案財物監(jiān)督管理辦法(條例)，對涉案財物管理提供具有實操性的規(guī)范性的政策指導，解除一線執(zhí)行部門面對實際問題時無所適從的困境，消除不同部門之間因?qū)Ψ蓷l文理解不一所帶來的工作障礙。同時，按照“規(guī)章流程統(tǒng)一、日常管理獨立、管理人員專業(yè)”的原則制定關(guān)于涉案財物跨部門管理場所(中心)的具體管理制度，對涉案財物入庫、保管、出庫的全過程給予規(guī)范，健全對涉案財物管理處置的監(jiān)督和責任追究機制，杜絕以往涉案財物管理不科學不規(guī)范的現(xiàn)象。

(二)一個機構(gòu):建立涉案財物跨部門集中管理機構(gòu)

設(shè)立涉案財物跨部門管理機構(gòu)，專門負責涉案財物跨部門管理場所的日常管理，并賦予該管理機構(gòu)獨立的涉案財物管理規(guī)章制度制定權(quán)、信息保密權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、人事任免權(quán)。同時，配置獨立的辦公場地、完善的辦公條件，配備專業(yè)的管理人員，特別是在管理人員的選派上，嚴格限定任職資格和任職條件，設(shè)立準入門檻。

(三)一個中心:建立涉案財物跨部門集中管理中心

(1)依托公安機關(guān)的跨部門涉案財物管理中心。在政法資源比較豐富的地方，考慮到目前涉案財物由公安部門保管為主的現(xiàn)實，參照看守所換押的方式建立一個依托公安機關(guān)的跨部門涉案財物管理中心。(2)以公物倉為中心擴建為涉案財物管理中心。在公物倉管理比較完善的地方，可以把公物倉拓展為涉案財物管理中心，這在政策上、技術(shù)上、經(jīng)濟上都可行。(3)委托第三方提供涉案財物管理服務(wù)的模式。在政法資源不足的地方，考慮到具有合格的社會第三方機構(gòu)，可以通過購買公共服務(wù)，委托第三方進行涉案財物管理。

(四)一個平臺:建立涉案財物跨部門集中管理信息平臺

構(gòu)建互聯(lián)互通的全省涉案財物跨部門管理信息平臺，實現(xiàn)多部門聯(lián)動、多層級聯(lián)網(wǎng)，讓信息在不同環(huán)節(jié)共享，解決涉案財物跨部門之間信息的傳送、共享與監(jiān)督問題。在數(shù)據(jù)采集上，要嚴格按照“分類管理、一物一檔、一物一碼”的原則做好涉案財物的歸類，統(tǒng)一涉案物品扣押清單的名稱、分類、代碼、錄入內(nèi)容，對涉案財物的入庫、保管、查詢、出庫、處置等所有環(huán)節(jié)的信息均進行標準化管理和全程跟蹤，確保涉案財物信息的及時性、準確性和便利性。

(五)一個賬戶:建立涉案財物跨部門集中管理賬戶

以涉案財物集中管理中心的名義，在銀行設(shè)置專門的涉案財物代管資金賬戶，嚴格按照財政資金的管理要求進行監(jiān)督和管理，嚴格執(zhí)行“不相容職務(wù)分離”原則，完善賬戶管理的內(nèi)控制度與機制，保證涉案人員合法財產(chǎn)不受侵犯。