財(cái)政善治下政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息決策有效性分析及發(fā)展建議★

陳玨薈

（廣州大學(xué)）

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，宏觀經(jīng)濟(jì)政策不斷完善，宏觀治理手段不斷豐富，財(cái)政治理秉持著“提質(zhì)增效、更可持續(xù)”的善治理念邁進(jìn)新發(fā)展格局。在此形勢(shì)下，政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)用于財(cái)政治理、信息決策的需求不斷增加，為政府部門資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理等提供重要的信息支撐，在財(cái)政部門評(píng)估經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及政策效果、做好相關(guān)政策決策等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、財(cái)政善治下的政府財(cái)務(wù)報(bào)告效用分析

政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度開啟了我國政府會(huì)計(jì)制度建設(shè)和發(fā)展的新征程，是全面落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“全面深化財(cái)稅改革”、黨的十九大關(guān)于“全面實(shí)施績(jī)效管理”，以及推進(jìn)政府工作報(bào)告中關(guān)于“提升積極財(cái)政政策效能”“防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)”的重要舉措，其改革成效關(guān)乎著實(shí)現(xiàn)財(cái)政善治目標(biāo)。

2016年以后，財(cái)政部先后發(fā)布了一項(xiàng)基本準(zhǔn)則、十項(xiàng)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、五個(gè)制度解釋，以及若干會(huì)計(jì)科目和報(bào)表核算規(guī)定，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債等會(huì)計(jì)要素的確認(rèn)計(jì)量、會(huì)計(jì)核算及財(cái)務(wù)報(bào)表的記錄報(bào)告等核心問題進(jìn)行了明確規(guī)定，構(gòu)建了政府預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)適度分離又相互銜接的政府會(huì)計(jì)核算模式，為適應(yīng)權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革需要，規(guī)范政府財(cái)務(wù)報(bào)表的編制和列報(bào)，提高政府會(huì)計(jì)信息質(zhì)量打下良好基礎(chǔ)。為了規(guī)范政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制，財(cái)政部印發(fā)并適時(shí)修訂了政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制辦法（2019）、政府部門財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（2019）、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南（2018）和地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并編制操作指南（2018）等相關(guān)文件，開發(fā)了政府財(cái)務(wù)報(bào)告管理系統(tǒng)，用以加強(qiáng)政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制管理。至此，政府財(cái)務(wù)報(bào)告已基本形成制度框架體系，作為政府財(cái)政部門及相關(guān)部門的一項(xiàng)必要的工作，其改革目標(biāo)是為財(cái)政監(jiān)管和政府部門決策者提供真實(shí)有效的會(huì)計(jì)信息，促進(jìn)財(cái)政善治。

2022年財(cái)政部修訂了一系列財(cái)務(wù)制度，如《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》《文化事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》等，明確了財(cái)務(wù)報(bào)告分析應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定設(shè)置財(cái)務(wù)分析指標(biāo)，反映財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理、財(cái)務(wù)運(yùn)行能力、財(cái)務(wù)發(fā)展能力等方面，為相關(guān)使用者提供滿足需要的管理會(huì)計(jì)報(bào)告。2021年財(cái)政部印發(fā)《會(huì)計(jì)改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》指出會(huì)計(jì)改革要堅(jiān)持融合發(fā)展、創(chuàng)新變革，加強(qiáng)政府會(huì)計(jì)信息分析應(yīng)用，為提升政府部門財(cái)務(wù)管理水平和財(cái)政可持續(xù)性提供信息支撐，將會(huì)計(jì)工作與國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理工作、政府部門經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)深度融合，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和財(cái)政管理工作。結(jié)合已出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號(hào)）及政府財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)文件，政府財(cái)務(wù)報(bào)告的效用應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是符合財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)要求，向財(cái)務(wù)報(bào)告使用者提供政府財(cái)務(wù)狀況(含債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平）、運(yùn)行情況（含運(yùn)行成本）和現(xiàn)金流量等有關(guān)的信息，反映政府會(huì)計(jì)主體公共受托責(zé)任履行情況，能夠合理歸集政府的運(yùn)行費(fèi)用和履職成本，科學(xué)評(píng)價(jià)政府部門耗費(fèi)公共資源、成本邊際的情況，有助于財(cái)務(wù)報(bào)告使用者監(jiān)督管理、做出決策；二是為加強(qiáng)政府部門資產(chǎn)負(fù)債管理、預(yù)算管理、績(jī)效管理等提供信息支撐，健全全面預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，助力國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化；三是滿足管理會(huì)計(jì)報(bào)告需要，不斷提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量和效用，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)信息決策服務(wù)功能，有助于報(bào)告使用者對(duì)主體部門過去、現(xiàn)在或者未來的情況作出評(píng)價(jià)或者預(yù)測(cè)，助益宏觀經(jīng)濟(jì)分析和決策。

二、政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制難點(diǎn)分析

從上述分析來看，不論是在制度層面，還是在時(shí)代背景發(fā)展下，政府財(cái)務(wù)報(bào)告的信息價(jià)值都是重要的。然而實(shí)際使用過程中政府財(cái)務(wù)報(bào)告的信息價(jià)值是被低估的，目前關(guān)注重點(diǎn)主要是對(duì)賬工作和資產(chǎn)數(shù)據(jù)填報(bào)，這也是政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制難點(diǎn)所在。

（一）政府財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)賬難點(diǎn)分析

對(duì)賬工作的主要目的是為了真實(shí)反映政府部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)和資金往來情況，以及在政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告階段能夠消除抵銷事項(xiàng)，因此政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)確認(rèn)的政府部門之間的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或事項(xiàng)進(jìn)行抵銷。按照政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南，政府部門之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系、收入費(fèi)用關(guān)系形成抵銷事項(xiàng)。實(shí)踐中，很多基層單位開展對(duì)賬工作不太順利，收支關(guān)系和債權(quán)債務(wù)關(guān)系不能完全列示到對(duì)賬單位。一方面是報(bào)表本身的對(duì)應(yīng)關(guān)系不夠完整，編制指南沒有對(duì)資金往來事項(xiàng)未形成對(duì)應(yīng)關(guān)系的列報(bào)做出詳細(xì)指導(dǎo)；另一方面是不符合抵銷規(guī)則的資金往來關(guān)系將導(dǎo)致取消對(duì)賬，對(duì)賬單位列報(bào)消極被動(dòng)，從而導(dǎo)致對(duì)賬信息不全。

1.報(bào)表勾稽關(guān)系反映的對(duì)賬信息不全面。在收入支出表中，收入部分包含了事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、非同級(jí)財(cái)政撥款收入、租金收入、其他收入等會(huì)計(jì)收入科目披露明細(xì)表。支出費(fèi)用部分僅針對(duì)商品和服務(wù)費(fèi)用、其他費(fèi)用兩個(gè)經(jīng)濟(jì)分類科目披露明細(xì)表，導(dǎo)致政府部門在對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助費(fèi)用、對(duì)企業(yè)補(bǔ)助費(fèi)用形成的支出無法與對(duì)賬單位確認(rèn)的收入形成對(duì)應(yīng)抵銷關(guān)系。政府部門通常根據(jù)實(shí)際開展的業(yè)務(wù)活動(dòng)和文件指定內(nèi)容列支經(jīng)濟(jì)分類科目，如實(shí)際開展的業(yè)務(wù)活動(dòng)為征兵補(bǔ)助時(shí)，政府部門退役軍人事務(wù)局將撥付的款項(xiàng)列在學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金（對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助費(fèi)用），而對(duì)方部門將補(bǔ)助款確認(rèn)為收入，由于前者支出沒有明細(xì)表列示對(duì)賬單位，因此后者列報(bào)在收入明細(xì)表不能形成對(duì)賬對(duì)應(yīng)關(guān)系。

2.對(duì)賬單位信息填報(bào)錯(cuò)誤。對(duì)賬來源主要分為五個(gè)部分：一是部門內(nèi)部單位，由于部門本級(jí)獨(dú)立核算單位一般在結(jié)賬前已經(jīng)合并抵銷了，這里多是填列政府部門內(nèi)部下屬單位和部門本級(jí)之間的抵銷事項(xiàng)；二是本部門以外的同級(jí)政府單位，填列同級(jí)財(cái)政的政府部門；三是本部門以外的非同級(jí)政府單位，填列非同級(jí)財(cái)政的政府部門；四是非同級(jí)財(cái)政，填列非同級(jí)財(cái)政的財(cái)政部門；五是其他單位，未填列到上述四項(xiàng)的剩余金額填寫在此，由于上述四項(xiàng)金額反映了具體的對(duì)賬單位，而該項(xiàng)不反應(yīng)具體情況，只列示金額即可，因而未對(duì)賬的部分都填列在此。資金往來的雙方單位是互為對(duì)賬關(guān)系的，只要有一方的核算科目、金額、單位名稱等記錄錯(cuò)誤或是處于不配合、不填報(bào)的情況下，對(duì)賬工作就無法開展，財(cái)務(wù)報(bào)表信息就無法真實(shí)反映出來。在實(shí)踐中，很多單位為了省事，略過對(duì)賬步驟，直接填列在其他單位，或是等待其他單位先填報(bào)了之后，再照樣填列，并未實(shí)質(zhì)進(jìn)行對(duì)賬，只是將未核實(shí)的對(duì)賬信息隨意填報(bào)，導(dǎo)致雙方財(cái)務(wù)報(bào)表信息可能都不夠準(zhǔn)確。如政府部門在基本戶收到地方財(cái)政局的款項(xiàng)，確認(rèn)為非同級(jí)財(cái)政撥款收入，并在非同級(jí)財(cái)政撥款收入明細(xì)表下列示地方財(cái)政局的來款信息，然而實(shí)際情況可能是其他政府部門通過地方財(cái)政國庫直接支付撥付款項(xiàng)。針對(duì)上述情況，在進(jìn)行對(duì)賬時(shí)，政府部門在對(duì)賬過程中可能會(huì)因?yàn)閬砜顔挝徽`判信息，而后續(xù)應(yīng)當(dāng)通過地方財(cái)政局的對(duì)賬及追溯財(cái)政直接支付單據(jù)，準(zhǔn)確找到實(shí)際支付單位填報(bào)對(duì)賬信息。由此可見，對(duì)賬單位都積極參與和主動(dòng)填報(bào)是核實(shí)對(duì)賬信息的關(guān)鍵所在。

3.未構(gòu)成抵銷關(guān)系無法對(duì)賬。實(shí)踐中，雙方單位在核算口徑上有差異，以及不構(gòu)成對(duì)應(yīng)收支關(guān)系，將不能形成對(duì)應(yīng)的抵銷事項(xiàng)。一是未清理的往來款導(dǎo)致債權(quán)與收入或是支出與債務(wù)的錯(cuò)位對(duì)應(yīng)關(guān)系。如部門將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付支出，將項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)全部列支其他費(fèi)用（支出），而對(duì)方部門根據(jù)經(jīng)費(fèi)認(rèn)領(lǐng)情況，未全額確認(rèn)收入，剩余經(jīng)費(fèi)列在其他應(yīng)付款（債務(wù)），就此雙方單位產(chǎn)生了無法抵銷的對(duì)賬差異，即其他費(fèi)用（支出）與其他應(yīng)付款（債務(wù)）。二是未形成收入的應(yīng)繳財(cái)政款與支出的關(guān)系。如政府水務(wù)部門將收取的污水處理費(fèi)列在應(yīng)繳財(cái)政款，作為行政單位的水務(wù)部門沒有事業(yè)收入和經(jīng)營(yíng)收入，按照非稅收入繳款金額確認(rèn)為應(yīng)繳財(cái)政款，而支出污水處理費(fèi)的部門在商品和服務(wù)支出列支水費(fèi)支出，由此產(chǎn)生無法抵銷的對(duì)賬差異。三是未形成費(fèi)用的資本性支出與收入的關(guān)系。如部門將一筆工程建設(shè)設(shè)計(jì)款撥付支出，列在在建工程，而對(duì)方部門確認(rèn)后將收到的款項(xiàng)作為收入核算，同樣也產(chǎn)生了無法抵銷的對(duì)賬差異。

4.對(duì)賬金額產(chǎn)生差異。主要是稅費(fèi)差異產(chǎn)生的影響，對(duì)于政府部門之間的收入費(fèi)用事項(xiàng)，增值稅應(yīng)稅業(yè)務(wù)是按扣除增值稅后的凈額抵銷的，即雙方單位應(yīng)當(dāng)是以開票方確認(rèn)的收入金額進(jìn)行抵銷的。如按照各方的核算賬務(wù)情況，支出方以撥款金額填列，收入方以扣除增值稅的稅后凈額填列，則會(huì)產(chǎn)生增值稅的抵銷差異問題，因此，支出方應(yīng)當(dāng)和收入方積極核對(duì)差異問題，按照收入方確認(rèn)增值稅的稅后凈額填列，支出方將增值稅填列在其他單位部分。

（二）會(huì)計(jì)核算與資產(chǎn)管理數(shù)據(jù)存在差異

資產(chǎn)信息是財(cái)務(wù)報(bào)表及后續(xù)財(cái)務(wù)分析的重要內(nèi)容，在政府會(huì)計(jì)制度改革后，資產(chǎn)的計(jì)量和列報(bào)能夠更真實(shí)的反映政府部門家底。大多數(shù)單位在編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)，主要依賴會(huì)計(jì)核算，而資產(chǎn)管理與會(huì)計(jì)核算信息未能準(zhǔn)確匹配是導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)告信息不準(zhǔn)確的關(guān)鍵所在。

1.在建工程賬目不清晰，達(dá)到條件的未能及時(shí)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。在核算處理中，在建工程按照科目明細(xì)核算，部分單位將所有的在建工程項(xiàng)目都混在基建工程或是待攤投資大項(xiàng)目?jī)?nèi)，未按照具體工程事項(xiàng)設(shè)置對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)科目核算，而資產(chǎn)管理是按照具體工程事項(xiàng)進(jìn)行全生命周期管理的，這就導(dǎo)致賬務(wù)處理和資產(chǎn)管理存在脫節(jié)的情況，單獨(dú)憑據(jù)核算賬務(wù)提取的財(cái)務(wù)報(bào)表信息是不能真實(shí)反映資產(chǎn)情況的。按照政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，已交付使用但尚未辦理竣工決算手續(xù)的固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照估計(jì)價(jià)值入賬，待辦理竣工決算后再按實(shí)際成本調(diào)整原來的暫估價(jià)值，有些單位在建工程項(xiàng)目已投入使用，卻仍將在建工程掛在賬上未作轉(zhuǎn)固處理，導(dǎo)致了資產(chǎn)管理存在漏洞。

2.長(zhǎng)期股權(quán)投資處理不符合制度規(guī)定，在計(jì)量和處置上的不當(dāng)可能會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。長(zhǎng)期股權(quán)投資在持有期間，通常應(yīng)當(dāng)采用權(quán)益法進(jìn)行核算。當(dāng)單位無權(quán)決定、參與被投資單位的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)政策時(shí)采用成本法核算。在權(quán)益法核算下，被投資單位實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)的，按照應(yīng)享有的份額增加長(zhǎng)期股權(quán)投資賬面價(jià)值，被投資單位宣告發(fā)放現(xiàn)金股利或利潤(rùn)時(shí)，按照應(yīng)享有的份額減少長(zhǎng)期股權(quán)投資賬面價(jià)值，收到現(xiàn)金股利或利潤(rùn)時(shí)，將取得的現(xiàn)金股利或利潤(rùn)上繳財(cái)政。在成本法核算下，被投資單位實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)、宣告發(fā)放現(xiàn)金股利或利潤(rùn)時(shí)都不調(diào)整長(zhǎng)期股權(quán)投資賬面價(jià)值，只是在收到現(xiàn)金股利或利潤(rùn)時(shí)，將取得的現(xiàn)金股利或利潤(rùn)上繳財(cái)政。對(duì)比來看，如果單位用成本法替代權(quán)益法計(jì)量，將無法真實(shí)核算長(zhǎng)期股權(quán)投資的賬面價(jià)值，難以監(jiān)控和掌握被投資單位是否存在盈利不分紅的情況，從而可能出現(xiàn)被投資單位侵占國有資產(chǎn)收益的行為，造成國有資產(chǎn)流失。

3.固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)明細(xì)類別計(jì)量錯(cuò)誤，資產(chǎn)負(fù)債表日后事項(xiàng)未能及時(shí)做出調(diào)整。固定資產(chǎn)類別主要包括房屋及建筑物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、文物和陳列品、圖書檔案、家具用具裝具及動(dòng)植物共6項(xiàng)類別。無形資產(chǎn)類別主要包括專利權(quán)、非專利技術(shù)、著作權(quán)、資源資質(zhì)、商標(biāo)權(quán)、信息數(shù)據(jù)、其他共7項(xiàng)類別。固定資產(chǎn)明細(xì)表和無形資產(chǎn)明細(xì)表分別針對(duì)上述類別將原值、累計(jì)折舊/攤銷、凈值填列。部分單位對(duì)于這些明細(xì)類別在計(jì)量過程可能存在錯(cuò)誤的情況，如政府部門將門禁系統(tǒng)計(jì)量在房屋及建筑物的增值部分，以固定資產(chǎn)核算門禁系統(tǒng)的賬面價(jià)值，但審計(jì)意見認(rèn)為門禁系統(tǒng)屬于無形資產(chǎn)類別，從而導(dǎo)致要將門禁系統(tǒng)的固定資產(chǎn)原值和折舊調(diào)整到無形資產(chǎn)計(jì)量。這樣的事項(xiàng)如果在報(bào)告日至報(bào)告批準(zhǔn)報(bào)出日之間發(fā)生的已證實(shí)的差錯(cuò)事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)作為報(bào)告日后調(diào)整事項(xiàng)分情況處理。對(duì)于造成重大影響（同一項(xiàng)目的影響金額10%及以上）的事項(xiàng)進(jìn)行差錯(cuò)調(diào)整，對(duì)于非重大會(huì)計(jì)差錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)在附注部分披露說明情況。

三、政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息決策有效性分析

目前政府財(cái)務(wù)報(bào)告的管理和運(yùn)用程度較低，在信息質(zhì)量上還有待提高，在管理功能上還有待完善，無法滿足決策服務(wù)功能，未能釋放和體現(xiàn)政府財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)有的決策效用。

(一）不同報(bào)告主體執(zhí)行制度及核算差異導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息產(chǎn)生偏差

政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制主體包括行政單位、事業(yè)單位等，其中事業(yè)單位又包括多種公益性質(zhì)類型的事業(yè)單位，執(zhí)行不同類別和口徑的規(guī)章制度，如企業(yè)會(huì)計(jì)制度、民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度、高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度、中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度、文化事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度、體育事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度等。不同單位的會(huì)計(jì)核算口徑也存在很多差異，不同單位在存貨、長(zhǎng)期股權(quán)投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)的計(jì)量方式有所差異，加之單位性質(zhì)的原因，開展業(yè)務(wù)活動(dòng)的方式多樣，在會(huì)計(jì)處理上的操作方法也不盡相同，導(dǎo)致對(duì)賬、合并編制過程中數(shù)據(jù)的真實(shí)性難以保證。

（二）基層單位專業(yè)人員不足，業(yè)務(wù)開展缺乏溝通協(xié)調(diào)，未真正重視政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制過程和結(jié)果運(yùn)用

基層單位的財(cái)務(wù)管理架構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)人員配備也不夠完善，有些財(cái)務(wù)人員更是缺乏專業(yè)技能來參與政府財(cái)務(wù)報(bào)告的編制。相比決算報(bào)告，政府財(cái)務(wù)報(bào)告全面開展編制不過幾年時(shí)間，相關(guān)制度和政策也在不斷更新和完善過程中，很多基層領(lǐng)導(dǎo)掌握的信息和經(jīng)驗(yàn)也不夠豐富，從而對(duì)這項(xiàng)工作的重視程度普遍不高，更不要說在應(yīng)用基礎(chǔ)上進(jìn)行決策管理了。此外，政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容涉及面較廣，從財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)分析內(nèi)容來看涉及到資產(chǎn)管理、核算管理、預(yù)決算管理、績(jī)效管理、內(nèi)部控制管理及單位人員情況，有些單位提出由于財(cái)務(wù)人員人手不足，信息化程度不高，全面進(jìn)行對(duì)賬工作比較困難，只能將政府財(cái)務(wù)報(bào)告簡(jiǎn)單按照固定模板刪減填列，這樣不符合完整性基本要求，更沒有功能性能為管理決策使用。

（三）財(cái)政部門對(duì)基層單位編制政府財(cái)務(wù)報(bào)告的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)不夠充分

相比決算報(bào)告，地方財(cái)政部門對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的管理和激勵(lì)水平都較為簡(jiǎn)單，既沒有行之有效的監(jiān)督管理機(jī)制，也沒有以通報(bào)表揚(yáng)等方式激勵(lì)基層單位加強(qiáng)重視。地方財(cái)政部門通常采用集中會(huì)審的方式，將決算報(bào)告、資產(chǎn)管理報(bào)告和政府財(cái)務(wù)報(bào)告中有勾稽關(guān)系的數(shù)據(jù)核對(duì)分析，確保同口徑數(shù)據(jù)一致，但是對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告數(shù)據(jù)挖掘和分析上欠缺監(jiān)控管理。

（四）政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容不足以滿足決策需求

從編報(bào)內(nèi)容上看，財(cái)務(wù)信息都是已經(jīng)發(fā)生的時(shí)期或時(shí)點(diǎn)數(shù)，不能提供預(yù)測(cè)計(jì)劃信息，不利于管理者適應(yīng)發(fā)展變化調(diào)整決策方案。收入類項(xiàng)目不等于單位能夠調(diào)配的資源，沒有梳理單位自有資金是無法幫助管理者將合理可用資源納入年度預(yù)算。費(fèi)用類項(xiàng)目只是從會(huì)計(jì)科目、經(jīng)濟(jì)分類科目的角度分析，沒有實(shí)質(zhì)反映出單位資源的消耗成本，如水電費(fèi)、人工費(fèi)，同類設(shè)備采購費(fèi)等，不利于管理者抓取必要支出和非必要支出關(guān)鍵信息，做出節(jié)約資源、共享資源的優(yōu)化決策。此外，沒有結(jié)合外部環(huán)境宏觀政策、行業(yè)對(duì)比及內(nèi)部組織架構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)等方面的財(cái)務(wù)分析，不能真實(shí)反映財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)是否合理或是財(cái)務(wù)資源是否充足，不利于管理者在全面完整的信息基礎(chǔ)上進(jìn)行決策。

（五）政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息公開性、應(yīng)用性不足

圍繞“給誰用”“怎么用”這些問題來看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告在信息決策上明顯效用不足。首先是使用者的問題，從現(xiàn)有情況來看，政府財(cái)務(wù)報(bào)告信息還未正式公開，公眾不能直接在政府公開信息欄及部門門戶網(wǎng)站獲取相關(guān)信息，因此政府財(cái)務(wù)報(bào)告的使用者主要是政府部門及財(cái)政部門。在這種情況下，社會(huì)公眾、人大機(jī)構(gòu)、債權(quán)人不能對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)告開展有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)。其次是具體使用問題，政府會(huì)計(jì)制度加強(qiáng)了政府財(cái)務(wù)報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)控制問題，但由于涉及到的對(duì)賬抵銷都是政府部門之間、財(cái)政與部門之間的，對(duì)于政府與國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)及市場(chǎng)主體之間的關(guān)聯(lián)信息未能反映，可能無法關(guān)注到隱性債務(wù)問題。

四、財(cái)政善治下政府財(cái)務(wù)報(bào)告發(fā)展建議

隨著政府會(huì)計(jì)制度和準(zhǔn)則等制度框架不斷完善，財(cái)政善治導(dǎo)向下的政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革重點(diǎn)也在不斷轉(zhuǎn)變，逐漸從“量化”向“質(zhì)化”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，從“完整性”向“功能性”進(jìn)行提升，為重要決策、施政分析提供有效信息支撐。當(dāng)前，不論是政府部門還是財(cái)政部門，仍是以對(duì)賬工作作為政府財(cái)務(wù)報(bào)告編報(bào)的重點(diǎn)內(nèi)容，沒有從政府財(cái)務(wù)報(bào)告的功能角度去思考其編報(bào)意義。從加強(qiáng)信息效用的角度，本文提出政府財(cái)務(wù)報(bào)告在編報(bào)方式、編報(bào)內(nèi)容、編報(bào)主體、財(cái)政監(jiān)督及公開機(jī)制5個(gè)方面的發(fā)展建議。

（一）在編報(bào)方式上，區(qū)分編制和對(duì)賬工作，獨(dú)立完成兩部分內(nèi)容

現(xiàn)有的自下而上逐級(jí)匯總的編報(bào)方式更多偏重于頂層的匯總工作，容易導(dǎo)致基層單位將重點(diǎn)放在對(duì)賬抵銷工作上，從而忽視了編制內(nèi)容的重要性。同時(shí)累積的對(duì)賬抵銷工作產(chǎn)生的難點(diǎn)問題還可能使得基層單位相互隱藏對(duì)賬信息，將對(duì)賬工作流于形式，并未真正體現(xiàn)對(duì)賬工作的意義。

實(shí)質(zhì)上，對(duì)賬工作偏重于日常資金往來，編制工作偏重于“財(cái)務(wù)+管理”年報(bào)，兩個(gè)內(nèi)容雖有重合部分，但兩者的重心并不一致。因此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分編制和對(duì)賬兩個(gè)工作內(nèi)容，獨(dú)立開展對(duì)賬工作，延續(xù)對(duì)賬過程管理，嵌入日常對(duì)賬抵銷運(yùn)行系統(tǒng)，將資金往來信息從年報(bào)改為月報(bào)，有助于對(duì)賬單位及時(shí)溝通信息，加強(qiáng)清理往來款，避免資金沉淀。對(duì)于編制部分，基層單位可以按照規(guī)定充分反映列報(bào)內(nèi)容和事項(xiàng)，形成獨(dú)立正規(guī)的年度報(bào)告事項(xiàng)，接受財(cái)政監(jiān)督和外部審計(jì)。

（二）在編報(bào)內(nèi)容上，拓展參與主體，堅(jiān)持開放共享，加強(qiáng)管理功能導(dǎo)向，提高信息平衡性和預(yù)測(cè)性

當(dāng)前，政府財(cái)務(wù)報(bào)告的參與主體都是政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，而資金流入、流出的對(duì)象并不局限于這些單位。缺乏市場(chǎng)主體的參與使得對(duì)賬單位列示不全，不能真實(shí)反映政府部門債權(quán)債務(wù)關(guān)系。因此，建議先行引導(dǎo)國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等共同參與，反映政府部門與市場(chǎng)主體互聯(lián)互通的資金往來情況，有助于政府充分掌握真實(shí)信息。

在編報(bào)內(nèi)容上，重點(diǎn)向管理報(bào)告轉(zhuǎn)變，突出可識(shí)別關(guān)鍵信息，提高信息利用價(jià)值。一是列示已有安排的收入來源及金額情況，可供調(diào)配的自有資金收入來源及金額情況。二是列示主體單位消耗的資源情況，如物業(yè)管理費(fèi)、水電費(fèi)、人工費(fèi)及折舊/攤銷費(fèi)用，在房屋建筑物面積、人員數(shù)量、固定資產(chǎn)金額（數(shù)量）、無形資產(chǎn)金額（數(shù)量）下的單位成本情況。三是增加外部環(huán)境和重大政策的背景介紹，選取同類行業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)比，如資產(chǎn)負(fù)債率高低、現(xiàn)金比率高低等，分析財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)的合理性。四是推導(dǎo)預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，將報(bào)告實(shí)際數(shù)作為基期數(shù)據(jù)，以中期規(guī)劃三年為限，預(yù)測(cè)資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模、收入費(fèi)用水平。

（三）在編報(bào)主體上，夯實(shí)編制基礎(chǔ)，規(guī)范核算管理

隨著政府會(huì)計(jì)制度的改革，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)和重視核算管理，提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。一是加強(qiáng)往來款管理，設(shè)置資金往來對(duì)象輔助核算管理，包括部門內(nèi)部單位、部門以外的同級(jí)政府單位、部門以外的非同級(jí)政府單位、非同級(jí)財(cái)政的財(cái)政部門、同級(jí)財(cái)政部門、其他部門等類別涵蓋對(duì)賬單位類型。債權(quán)類往來款注意避免國有資產(chǎn)流失，債務(wù)類往來款加強(qiáng)債務(wù)分類管理，及時(shí)確認(rèn)資金收支情況。二是加強(qiáng)核查資產(chǎn)管理與核算賬務(wù)的一致性，資產(chǎn)管理產(chǎn)生變動(dòng)情況，要及時(shí)做出賬務(wù)處理，確保核算賬務(wù)與資金實(shí)物情況相符。對(duì)于在建工程，建議按照資產(chǎn)管理的工程項(xiàng)目設(shè)置明細(xì)科目核算，符合條件的，及時(shí)轉(zhuǎn)為固定資產(chǎn)。對(duì)于長(zhǎng)期股權(quán)投資，建議按照制度準(zhǔn)則規(guī)定，采用適用的計(jì)量方式確認(rèn)資產(chǎn)收益變動(dòng)情況。三是明晰政府會(huì)計(jì)制度下財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)計(jì)量的相同點(diǎn)和差異點(diǎn)，這也是政府財(cái)務(wù)報(bào)告和決算報(bào)告主要產(chǎn)生的異同之處。四是加強(qiáng)資金支出風(fēng)險(xiǎn)防控，避免重大差錯(cuò)導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息不被認(rèn)可，無法出具有效財(cái)務(wù)報(bào)表。

（四）在財(cái)政監(jiān)督上，加強(qiáng)財(cái)政協(xié)調(diào)，指導(dǎo)基層單位相互對(duì)賬，提高編報(bào)主體責(zé)任意識(shí)

財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動(dòng)基層單位參與編報(bào)工作的積極性，在對(duì)賬工作中發(fā)揮協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，避免基層單位消極懈怠、敷衍了事。財(cái)政部門可以通報(bào)表揚(yáng)表現(xiàn)突出的基層單位，鼓勵(lì)基層單位認(rèn)真編報(bào)、豐富內(nèi)容。在政策上，加強(qiáng)宣傳基層單位編報(bào)政府財(cái)務(wù)報(bào)告的重要使命，引導(dǎo)基層單位利用編報(bào)信息提高管理水平。在操作上，解決部分由于系統(tǒng)設(shè)置、勾稽關(guān)系不全等導(dǎo)致的對(duì)賬問題，還應(yīng)當(dāng)利用數(shù)字財(cái)政一體化系統(tǒng)，加強(qiáng)基層單位資金往來監(jiān)督管理，提高政府財(cái)務(wù)報(bào)告集中會(huì)審效率。

（五）在公開機(jī)制上，促進(jìn)信息公開，加強(qiáng)公眾監(jiān)督

2020年審計(jì)署下發(fā)了《政府財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)辦法（試行）》，提出了政府財(cái)務(wù)報(bào)告的監(jiān)督機(jī)制，是政府財(cái)務(wù)報(bào)告邁向信息公開，接受監(jiān)督的重要一步。對(duì)比預(yù)算報(bào)告、決算報(bào)告，顯然政府財(cái)務(wù)報(bào)告的公開性仍不夠高。建議嘗試建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告公開機(jī)制，將報(bào)告信息置于陽光之下，讓公眾參與監(jiān)督政府活動(dòng)情況，讓公眾參與提出降本增效相關(guān)建議，促進(jìn)編報(bào)信息質(zhì)量不斷提升，推動(dòng)政府部門刀刃向內(nèi)、深化改革。