寧德市園林綠化管理政府購買服務分析及建議以寧德市本級園林綠化管養(yǎng)為例

王招旺

養(yǎng)護管理是園林綠化工作的重要內(nèi)容，俗話說“三分種植，七分管養(yǎng)”，可見其重要性。寧德市自2014年創(chuàng)建國家園林城市以來，城市綠化面積一年比一年多，如何將綠地管養(yǎng)市場化工作逐步完善，不斷提高綠地的養(yǎng)護質(zhì)量，是寧德市園林工作者面臨的重大課題。

根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，實行政府購買服務，是以市場化競爭機制向社會購買服務。園林綠化管理政府購買服務，是以“優(yōu)化資源配置，強化資金管理，提高管養(yǎng)水平”為目標，通過政府購買服務，提供高質(zhì)量的綠化管養(yǎng)服務。根據(jù)福建省政府和寧德市政府關于推進政府購買服務的有關規(guī)定，為推動政府職能轉(zhuǎn)變，深化公共服務改革，提高公共服務質(zhì)量，自2016年以來，寧德市本級園林綠化養(yǎng)護開始實行政府購買服務，提升了寧德市園林綠化精細化管養(yǎng)水平，同時也存在一些問題。

本文根據(jù)寧德市綠化管養(yǎng)實際情況，對寧德市綠化管養(yǎng)工作進行政府購買服務之后產(chǎn)生的問題，以及如何進一步強化政府購買服務進行解析探索；對建立寧德園林綠化養(yǎng)護管理理論提供參考依據(jù)，促進完善寧德市綠化管養(yǎng)制度及考核機制，對以后提高寧德市綠化養(yǎng)護質(zhì)量及管理水平提供幫助，為將來寧德創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市提供借鑒。

一、寧德城區(qū)園林綠化養(yǎng)護管理現(xiàn)狀

目前寧德城區(qū)園林綠化養(yǎng)護主要分為三大部分：市本級綠化主管部門負責東僑區(qū)紅線寬度24米（含）以上的道路及相鄰街旁綠地、公園等綠化管理工作；蕉城區(qū)綠化主管部門負責蕉城區(qū)范圍內(nèi)園林綠化管理工作；東僑區(qū)綠化主管部門負責東僑區(qū)紅線寬度24米以下的道路及相鄰街旁綠地、公園等綠化管理工作。市本級綠化主管部門對蕉城區(qū)、東僑區(qū)的園林綠化管理進行工作指導。

二、寧德市本級園林綠化管理政府購買服務的實施內(nèi)容

1.綠化養(yǎng)護規(guī)模范圍

目前寧德市本級綠地養(yǎng)護面積1877393 m2，行道樹11994株，立體綠化7166 m2，綠雕450 m2，時花640000株。養(yǎng)護范圍：東至金馬路與學院路、南至萬安路與塔南工業(yè)區(qū)、西至寧川路（不含）、北至天山路與東湖路。包括閩東中（東）路、南（北）湖濱路、蘭亭路、華庭路、尚德路、和暢路、金馬北路、福利路、學院路、天山路、清源路、萬安路（寧川路口以南段）、天湖東路、福寧路（蘭田村紅綠燈以南段）、塔山路、支提路、國寶路、富春路、薛令之路、金川路、僑興路、光華路東段、石湖路Ⅰ標段、惠風路、萬安路街旁綠地、北湖濱路街旁綠地、寧德時代廣場；南（北）岸公園、大門山公園、蘭溪公園、南（北）港公園、鏡臺山公園、人民廣場、高架橋下綠化景觀帶、東湖福道、三都澳迎賓館綠地；城區(qū)內(nèi)公建立體綠化、綠雕（含花卉更換），市區(qū)重點地段時花布置等。

2.購買服務方式費用

2016年10月開始寧德市園林綠化管理實行政府購買服務面向全國進行公開招標，采用綜合評分法確定中標企業(yè)。購買服務合同金額包含日常養(yǎng)護費、補植費（日常養(yǎng)護中造成苗木死亡的，應按同品種同規(guī)格同數(shù)量進行補植）、清理垃圾費、管理費、人材機費用、工具費、設備費、臨時突擊費、風險金、意外險、工作協(xié)調(diào)費、事故處理費等管養(yǎng)期間產(chǎn)生的一切費用。

3.綠化養(yǎng)護主要內(nèi)容

養(yǎng)護期間的草皮、地被、灌木、喬木、綠籬、行道樹、立體綠化、綠雕、花卉的整形修剪、施肥灑水、扶樹支撐、松土除草、清理死株、病蟲害防治和養(yǎng)護企業(yè)開始接手后出現(xiàn)的喬灌木、地被、草皮、垂直綠化、燈光、噴泉、建筑小品、管道、垃圾桶、停車場、木屋、公廁、園路、座椅、路牙、地磚、棧橋、樹穴、擋車樁、花池等配套設施屬于日常養(yǎng)護工作，應維持現(xiàn)狀，若有缺損中標企業(yè)無條件補植、維護、更換，費用包含在養(yǎng)護承包費用內(nèi)由中標企業(yè)負責。

4.綠化養(yǎng)護考評方式

依據(jù)《市本級城區(qū)綠地養(yǎng)護方案》《寧德市城區(qū)綠地養(yǎng)護考評細則》進行考核評分，考評采取隨機與機械相結(jié)合的抽查法抽取樣點，比照《寧德市城區(qū)綠地養(yǎng)護評分表》進行逐個樣點評分，獨立公園、獨立道路及完整的獨立成片的綠地作為評分單元，每個單元抽取具有一定代表性的樣點，單元內(nèi)平均分取算術法計算，總平均分按單元權重加權平均法計算。實行百分制，得90分（含）以上，全額撥付當月養(yǎng)護費；當月得分在90分以下的，每扣1分扣相應月養(yǎng)護費總額的2.5%。

三、寧德市本級園林綠化管理實施政府購買服務以來存在的問題

通過幾年實踐，寧德市園林綠化管理政府購買服務取得了一定的成效，也積累了相應的經(jīng)驗，但對于經(jīng)濟發(fā)展較為滯后、園林綠化起步較晚的寧德來說，綠化管養(yǎng)進行政府購買服務仍面臨一些困難與問題，主要表現(xiàn)為：

1.綠地養(yǎng)護定額標準較低

由于寧德市園林綠化工程一定程度上仍舊存在“重建設輕管養(yǎng)”的觀念，目前沒有制定公共綠地養(yǎng)護定額標準的相關依據(jù)，園林綠化養(yǎng)護專項經(jīng)費沒有做到與時俱進，一定程度上制約了寧德市園林綠化成果的鞏固與發(fā)展。雖然市本級綠地養(yǎng)護單價從2016年的5.5元/m2提高到現(xiàn)在的8.5元/m2，行道樹養(yǎng)護單價從2016年的52元/株提高到現(xiàn)在的60元/株，但與省內(nèi)其他地市相比，寧德市公共綠地養(yǎng)護定額標準差距仍然較大，目前也未實行園林綠化分級養(yǎng)護。近幾年，隨著寧德市經(jīng)濟迅猛發(fā)展，人工、材料、機械成本不斷增加，以及對園林綠化養(yǎng)護質(zhì)量要求更加精細化，現(xiàn)有綠地養(yǎng)護定額標準難以適應正常養(yǎng)護的需要。

2.違法轉(zhuǎn)包分包風險較高

寧德市園林綠化管理政府購買服務面向全國公開招標，采用綜合評分法確定中標企業(yè)，投標企業(yè)不受地域限制，而寧德經(jīng)濟發(fā)展相對落后，園林建設起步相對較晚，本地園林綠化企業(yè)較少，且綜合實力較強的大型園林企業(yè)少之又少，普遍競爭力不強。市本級綠化養(yǎng)護政府購買服務多次招標，大部分由綜合評分高的外地有實力的園林企業(yè)中標。然而寧德綠化養(yǎng)護定額標準相對較低，中標企業(yè)為了利潤最大化，可能采用轉(zhuǎn)包、違法分包形式轉(zhuǎn)給本地養(yǎng)護隊伍管理，從而賺取一定比例的“管理費”，并沒有真正意義上帶來先進的園林綠化管理經(jīng)驗和技術，未能充分體現(xiàn)中標企業(yè)的管理養(yǎng)護綜合實力，一定程度上阻礙了寧德市綠化養(yǎng)護水平的提高。

3.綠化養(yǎng)護企業(yè)投入較少

在園林綠化管理政府購買服務公開招標過程中，由于市場競爭激烈，養(yǎng)護企業(yè)對于寧德本地綠化養(yǎng)護市場不夠熟悉、經(jīng)驗不足，存在掛靠企業(yè)盲目應標可能，為達到盈利目的，養(yǎng)護投入的人力、物力、財力并沒有按照投標文件響應的配備，隨著人工成本的不斷增加，個別養(yǎng)護企業(yè)為了追求更多的利潤，在實際養(yǎng)護中采取偷工減料，影響?zhàn)B護質(zhì)量。

4.養(yǎng)護人員技術水平較低

養(yǎng)護企業(yè)養(yǎng)護人員大多雇傭?qū)幍卤镜剞r(nóng)民工，存在年齡大、專業(yè)技術水平低等問題，且綠化養(yǎng)護工人多從事種植農(nóng)作物或蔬菜，對園林植物知識比較匱乏，專業(yè)水平相對偏低，大多只能做保潔、除草、施肥等簡單而又技術含量低的工作，且綠化養(yǎng)護工人不穩(wěn)定，流動性非常大。養(yǎng)護企業(yè)園林技術人員少，平時多為現(xiàn)場指導，對養(yǎng)護人員開展技術培訓方面做得不夠，無法有效提高養(yǎng)護人員技術水平，難以達到養(yǎng)護規(guī)范要求。

5.綠化管養(yǎng)制度不夠健全

寧德在園林綠化管理制度、標準規(guī)范體系建設等方面還比較滯后，存在一定薄弱環(huán)節(jié)，目前還未制定本地園林綠化養(yǎng)護方面的管理辦法和質(zhì)量標準，以及養(yǎng)護企業(yè)考評辦法等相關文件，沒有明確的標準可以參照，對進一步提升園林綠化管養(yǎng)水平造成一定阻礙。從寧德市實行綠化管養(yǎng)購買服務情況來看，配套的規(guī)章制度沒有跟上，也形成了一些綠化管養(yǎng)盲區(qū)，管養(yǎng)質(zhì)量水平還是不夠理想。反觀其他先進地市，專門出臺一系列關于綠化管養(yǎng)的標準和規(guī)定。這些標準與規(guī)定內(nèi)容全面，涉及綠化管養(yǎng)各個環(huán)節(jié)，能夠作為專業(yè)依據(jù)，為綠化管養(yǎng)工作提供機制保障，有效地避免行業(yè)糾紛，確保了管養(yǎng)精細化。

6.養(yǎng)護考核辦法不夠完善

目前寧德市園林綠化養(yǎng)護考核方式主要采用評分制，由園林綠化管理部門成立考評組，考評組每月檢查評分，以總平均分作為考評結(jié)果計算當期養(yǎng)護費。由于寧德市本級負責管理的城市公園、道路綠地較多，而市本級未設立專門公園管理機構，且市本級園林綠化管理部門編制十分有限，真正參與綠化養(yǎng)護管理的人員只有五六人，綠化養(yǎng)護專職管理人員嚴重不足，平時要兼顧整個市本級綠化養(yǎng)護工作，養(yǎng)護管理工作不能時時、事事跟蹤到位，造成考評工作有時存在準確性、客觀性不足的問題，分值有時無法充分客觀地體現(xiàn)實際養(yǎng)護質(zhì)量。同時，寧德市綠地養(yǎng)護考核辦法里只有懲罰措施，沒有獎勵機制，調(diào)動養(yǎng)護企業(yè)的工作積極性辦法不多。

7.災后修復經(jīng)費不夠及時

寧德為臺風、暴雨、霜凍多發(fā)區(qū)域，歷年來相關自然災害對園林綠化造成了嚴重破壞。為盡快恢復城市景觀，主管部門時常要求養(yǎng)護企業(yè)立即進行搶險修復。災后搶險修復期間，養(yǎng)護企業(yè)需投入大量的人力、物力、財力，而財政沒有安排園林綠化自然災害搶險修復專項資金，申請災后修復資金需要一定時間流程，致使災后修復經(jīng)費無法及時撥付養(yǎng)護企業(yè)，一定程度上影響了養(yǎng)護企業(yè)的工作積極性。

8.在建工程監(jiān)管不夠嚴格

目前寧德市沒有專門設立園林綠化工程質(zhì)量監(jiān)督機構，園林綠化實行分級建設管理，建設主體多元化，市本級、蕉城區(qū)、東僑區(qū)及其他園林項目業(yè)主單位按年度城建項目計劃表實施建設。個別綠化項目施工過程疏于監(jiān)管，存在回填垃圾土、種植斷頭苗、苗木未脫袋種植、苗木規(guī)格不達標、自然期養(yǎng)護不到位等各種問題，而大多綠化工程自然養(yǎng)護期為一年，期滿之后按程序就要移交綠化管理主管部門，工程質(zhì)量是好是壞都得被動接收，移交之后還沒有專項經(jīng)費解決遺留質(zhì)量問題，對園林綠化后期養(yǎng)護質(zhì)量影響較大。

四、寧德市園林綠化管理政府購買服務的幾點建議

1.建立經(jīng)費長效保障機制，制定綠化分級養(yǎng)護標準

隨著園林綠化建設的不斷發(fā)展成熟，管養(yǎng)工作會成為園林綠化工作的重心，政府投資也要逐步從建設為主轉(zhuǎn)化為管養(yǎng)為主，制定寧德市綠化養(yǎng)護定額標準及長期有效的資金保障是園林綠化管理政府購買服務實施是否順利的前提。建議加快制定公共綠地管養(yǎng)辦法，并實行分級管理，同時根據(jù)寧德市實際情況和養(yǎng)護成本，結(jié)合當前的人工、材料、物價等因素進行精準測算，制定不同等級的養(yǎng)護單價，并適時調(diào)整。

2.加大本地企業(yè)扶持力度，防范違法分包轉(zhuǎn)包風險

加大本地企業(yè)發(fā)展壯大的扶持力度，培育發(fā)展龍頭骨干企業(yè)，增強綜合實力和競爭力。完善園林綠化管理政府購買服務招標機制，鼓勵本地園林企業(yè)參與競標，主動采取預防措施，防止綠化養(yǎng)護轉(zhuǎn)包和違法分包，增加制約項目負責人的條款，通過一定的懲處手段對隨意變更管理人員及主要管理人員缺勤等行為進行處罰。制定養(yǎng)護企業(yè)投入的人工、機械、設備等未按投標文件響應的處罰細則。根據(jù)有關規(guī)定制定相應懲罰條款，若出現(xiàn)違法分包、轉(zhuǎn)包等行為，建設單位可以根據(jù)有關規(guī)定解除協(xié)議，并沒收服務企業(yè)的履約保證金。建立健全園林企業(yè)信用評價體系，將違法分包轉(zhuǎn)包的養(yǎng)護企業(yè)，按照未能履約記入信用記錄，限制或取消其參加政府購買服務投標資格，把這些企業(yè)逐出市場，凈化市場環(huán)境。

3.強化養(yǎng)護人員業(yè)務培訓，提高綠化管養(yǎng)技術水平

合同應嚴格約束中標企業(yè)的養(yǎng)護人員流動性行為，在養(yǎng)護期內(nèi)，中標企業(yè)應嚴格按照有關規(guī)定，與養(yǎng)護人員簽訂用工合同，并按規(guī)定購買相關保險，及時報園林綠化主管部門備案。養(yǎng)護企業(yè)應當加強對從業(yè)人員的培訓，把對管養(yǎng)人員的業(yè)務培訓納入考評范圍，要求養(yǎng)護企業(yè)提前上報業(yè)務培訓的具體時間、內(nèi)容、次數(shù)等，通過各種培訓方式，使從業(yè)人員學習先進的管養(yǎng)理念、方法和技術，提高其管理養(yǎng)護技術水平。比如在冬季管養(yǎng)任務較少時，結(jié)合寧德實際情況進行園林技術培訓，講授本地樹種基礎知識、管養(yǎng)應注意事項、病蟲害防治、養(yǎng)護常用工具的使用技巧等，在工作與培訓中不斷提升養(yǎng)護人員的技術水平。

4.完善園林綠化管理制度，優(yōu)化綠化養(yǎng)護考評體系

加快制定寧德市園林綠化養(yǎng)護方面的標準和辦法，建立配套的規(guī)章制度，避免因缺乏參考依據(jù)而引起行業(yè)糾紛。建議市本級成立公園管理機構并配備專職養(yǎng)護管理人員，建立科學的考核體系，組合多樣化的考核方式，全面考核園林綠化管養(yǎng)情況，視情況設置合理的獎懲機制，通過獎懲手段提高管養(yǎng)經(jīng)費的使用效率以及養(yǎng)護企業(yè)工作積極性。

5.設置自然災害修復經(jīng)費，簡化養(yǎng)護資金撥付流程

建議將城市公共設施自然災害修復專項經(jīng)費列入年度財政預算，采用財政授權支付，一旦發(fā)生自然災害，待災后修復工作完成，便可立即啟動災后修復資金，經(jīng)有關部門核實后可以及時撥付。同時不斷優(yōu)化政府采購資金支付方式，在保障財政資金安全的同時，提高采購資金支付效率，簡化園林綠化養(yǎng)護資金審核撥付程序，完善預算指標下達流程，提高辦事效率，使養(yǎng)護經(jīng)費能夠及時撥付承包企業(yè)，避免拖欠養(yǎng)護工人工資，進一步提高養(yǎng)護工作積極性。

6.加強在建工程質(zhì)量監(jiān)管，嚴格綠化管理移交把關

完善寧德園市林綠化工程質(zhì)量監(jiān)督的相關法律法規(guī)，明確園林綠化專業(yè)工程質(zhì)量監(jiān)督部門。建議設立寧德市園林綠化質(zhì)監(jiān)機構，嚴格按照有關法律法規(guī)、標準規(guī)范，對管轄范圍內(nèi)的園林綠化工程施工以及竣工驗收等環(huán)節(jié)進行質(zhì)量監(jiān)督。進一步加強園林綠化業(yè)務指導工作，從園林項目設計樹種的選擇配置、園林工程驗收的質(zhì)量把關、移交后的綠化管養(yǎng)等方面進行全方位技術指導，強化監(jiān)督檢查，提高建成后園林綠化移交管理工作要求，并及時將移交后的新增公園、道路綠地納入寧德市綠地養(yǎng)護年度計劃，采用政府購買服務進行市場化管理，確保園林綠地不失管，力爭達到最好的園林效果，促進城市綠化養(yǎng)護高層次提升。

五、結(jié)語

寧德市綠化管養(yǎng)進行政府購買服務以來，取得了一定成效，也積累了一些經(jīng)驗，但是園林綠化管養(yǎng)工作是個動態(tài)過程，在今后還會遇到各種各樣的問題，只有通過不斷實踐、不斷學習、不斷改進，吸收先進地市科學的園林綠化管理經(jīng)驗與做法，培育優(yōu)良的綠化管養(yǎng)環(huán)境，形成適合寧德市實際情況的科學、專業(yè)、高效的園林綠化管養(yǎng)模式，不斷提高綠地管養(yǎng)質(zhì)量水平，從而達到降低成本和提高效益的目的，讓園林綠化管理政府購買服務在寧德市園林行業(yè)大放異彩，為將來寧德創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市奠定基礎。