黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的根本之策

謝忠平

2022 年“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記提出了“五個(gè)必由之路”和“五個(gè)戰(zhàn)略性有利條件”的重要論斷，在黨的二十大報(bào)告中，總書(shū)記再次強(qiáng)調(diào)全黨必須牢記“五個(gè)必由之路”的規(guī)律性認(rèn)識(shí)，必須倍加珍惜、始終堅(jiān)持?！拔鍌€(gè)必由之路”講的是戰(zhàn)略擘畫(huà)，“五個(gè)戰(zhàn)略性有利條件”講的是發(fā)展優(yōu)勢(shì)，且都以黨的領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)頭，不但體現(xiàn)了認(rèn)識(shí)論與方法論的統(tǒng)一，而且體現(xiàn)了兩者之間層層遞進(jìn)的內(nèi)在邏輯——走好必由之路就需要用好有利條件，用好有利條件就需要把“堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”的基本要求切實(shí)轉(zhuǎn)化為“有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)，具備“有黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)實(shí)優(yōu)勢(shì)就需要堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨就需要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。制度是管黨治黨最可靠最有效最持久的方式，也是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策。新時(shí)代我們之所以要一以貫之地加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，其背后蘊(yùn)含著深厚的歷史邏輯、理論邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯，這既是以往我們黨管黨治黨的經(jīng)驗(yàn)所在，也是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的保障所在；既是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑，也是提高黨的建設(shè)質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)要求。

一、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是我們黨管黨治黨的寶貴經(jīng)驗(yàn)

我們黨自建黨伊始就開(kāi)始探索黨的制度建設(shè)。1921 年黨的一大通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》，提出了黨的最終奮斗目標(biāo)，規(guī)定了黨的名稱(chēng)、性質(zhì)和綱領(lǐng)，成為黨的制度建設(shè)的起點(diǎn)。1922 年黨的二大通過(guò)了第一個(gè)黨章，對(duì)于黨員、組織、會(huì)議、紀(jì)律等作出了制度規(guī)定。1927 年黨的五大通過(guò)的《組織問(wèn)題議決案》，明確提出黨的組織原則是民主集中制；毛澤東在“三灣改編”中創(chuàng)建了“支部建在連上”的制度。1938 年毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”，此次會(huì)議對(duì)中央委員會(huì)、政治局、書(shū)記處以及各級(jí)黨委的任務(wù)、職責(zé)和紀(jì)律都作了系統(tǒng)的制度規(guī)定。為了加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1942 年中央建立了一元化領(lǐng)導(dǎo)制度；1945 年黨的七大明確提出“四個(gè)服從”的原則；1948 年為了保證集體領(lǐng)導(dǎo)和防止個(gè)人包辦，中央進(jìn)一步建立健全了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和工作制度，為奪取新民主主義革命的勝利提供了制度保障。

在總結(jié)“文革”教訓(xùn)時(shí)鄧小平深刻指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。”因?yàn)椤爸贫葐?wèn)題不解決，思想作風(fēng)問(wèn)題也解決不了……我們的經(jīng)濟(jì)事業(yè)和各項(xiàng)工作都不可能有效地前進(jìn)”。在總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，鄧小平提出了制度是決定性因素的著名論斷，恢復(fù)和完善了黨內(nèi)生活、黨委會(huì)、黨的代表大會(huì)和黨的紀(jì)檢監(jiān)察等方面制度機(jī)制等，在實(shí)踐中摸索開(kāi)辟了一條不搞政治運(yùn)動(dòng)而依靠制度管黨治黨的新路子，制度治黨也成為鄧小平黨建思想的鮮明特色。

進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記指出，要“全方位扎緊制度籠子，更多地用制度治黨、管權(quán)、治吏”。黨的十八大以來(lái)，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的力度空前，直接推動(dòng)了管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬。歷史證明，什么時(shí)候重視黨的制度建設(shè)，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)就會(huì)堅(jiān)強(qiáng)有力，黨的事業(yè)就會(huì)興旺發(fā)達(dá)；反之，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)就會(huì)軟弱無(wú)力，黨的事業(yè)就會(huì)受損。

二、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的有力保障

黨的領(lǐng)導(dǎo)是做好一切工作的根本保證，更是戰(zhàn)勝一切風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的“定海神針”。黨要實(shí)現(xiàn)全面領(lǐng)導(dǎo)必須健全完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，把黨的領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)貫徹落實(shí)到國(guó)家治理的各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)。治國(guó)理政的各項(xiàng)事務(wù)需要按照穩(wěn)定規(guī)范的程序來(lái)進(jìn)行，黨要成為各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，就必須通過(guò)加強(qiáng)各項(xiàng)法規(guī)制度建設(shè)，形成穩(wěn)定的、規(guī)范的、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)方式、活動(dòng)方式和工作方式。

我們黨歷來(lái)重視建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制。早在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為了樹(shù)立中央的權(quán)威和加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，就制定并嚴(yán)格執(zhí)行了報(bào)告制度和黨委制。在社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，為了繼續(xù)堅(jiān)持和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，1958 年6 月黨中央專(zhuān)門(mén)成立了財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教5 個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組。毛澤東還特意強(qiáng)調(diào)這些領(lǐng)導(dǎo)小組隸屬中央政治局和書(shū)記處，所有大政方針都在政治局，只有政治局一個(gè)“政治設(shè)計(jì)院”，書(shū)記處負(fù)責(zé)具體部署。改革開(kāi)放后，鄧小平非常重視通過(guò)制度建設(shè)來(lái)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，針對(duì)當(dāng)時(shí)黨和國(guó)家政治生活中存在的官僚主義、權(quán)力過(guò)分集中、一言堂及家長(zhǎng)制等弊端，他提出“制定一系列的法律、法令和條例，使民主制度化、法律化”“從制度上保證黨和國(guó)家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化”，黨的路線方針政策只有通過(guò)制度才能做到“不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”。

黨的十八大以來(lái)，我們健全了黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、嚴(yán)格執(zhí)行重大事項(xiàng)報(bào)告制度、強(qiáng)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局各個(gè)方面。只有建立健全堅(jiān)持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系，完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度，才能確保黨的領(lǐng)導(dǎo)在任何領(lǐng)域、任何方面與任何環(huán)節(jié)都能全覆蓋，確保黨組織在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是提高新時(shí)代黨的建設(shè)質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要

黨的事業(yè)前進(jìn)一步，黨的建設(shè)就要跟進(jìn)一步，實(shí)現(xiàn)自我革命與社會(huì)革命同頻共振，這是我們黨進(jìn)行革命、建設(shè)和改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代新征程，我們黨要有新氣象新?lián)?dāng)新作為，關(guān)鍵在于黨的自身建設(shè)要開(kāi)創(chuàng)新局面、取得新進(jìn)展，在“四個(gè)偉大”中起決定性作用的是黨的建設(shè)新的偉大工程。在黨的二十大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記指出，“全黨必須牢記，全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上，決不能有松勁歇腳、疲勞厭戰(zhàn)的情緒”。既然全面從嚴(yán)治黨在時(shí)間維度上是“永遠(yuǎn)在路上”，就表示只有起點(diǎn)、沒(méi)有終點(diǎn)；既然全面從嚴(yán)治黨不能停歇，就表示黨的制度建設(shè)也不能停歇；既然全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也永遠(yuǎn)在路上。黨要管黨、從嚴(yán)治黨，說(shuō)到底還是要靠黨內(nèi)法規(guī)制度。加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，是我們黨淬火鍛造、百煉成鋼的涅槃之路，也是我們黨在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的必由之路。

從黨的自身建設(shè)規(guī)律看，黨內(nèi)法規(guī)制度是管黨治黨的重器，也是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的根本之策、長(zhǎng)遠(yuǎn)之策。任何一個(gè)組織內(nèi)部的矛盾問(wèn)題都是客觀存在的，只有制度才能起到定分止?fàn)幍淖饔?。黨內(nèi)法規(guī)制度由黨的權(quán)威機(jī)關(guān)制定，體現(xiàn)了全黨的意志，也是全黨必須遵守的行為準(zhǔn)則。黨內(nèi)法規(guī)制度具有普遍的約束力和強(qiáng)制性，在調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨內(nèi)生活、推動(dòng)黨的工作、實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)范黨員行為、加強(qiáng)黨的建設(shè)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律及反腐敗斗爭(zhēng)等各方面都需要制度來(lái)規(guī)范、鞏固和保障。沒(méi)有制度和紀(jì)律，勢(shì)必會(huì)“各吹各的號(hào)、各唱各的調(diào)”，一盤(pán)散沙，黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一和創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力就無(wú)從談起。只有緊緊圍繞黨的二十大提出的新方略、新任務(wù)，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，鞏固和發(fā)展黨的十八大以來(lái)從嚴(yán)治黨的理論與實(shí)踐成果，下大氣力建制度、立規(guī)矩、抓落實(shí)、重執(zhí)行，特別是要把黨的二十大修訂的新黨章以及一些基本的、關(guān)鍵性的、原則性的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行細(xì)化具體化，根據(jù)管黨治黨面臨的新形勢(shì)新任務(wù)新問(wèn)題，進(jìn)一步扎緊織密制度籠子，實(shí)現(xiàn)黨的制度與時(shí)俱進(jìn)，堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，才能全面提高黨的建設(shè)質(zhì)量。

四、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要途徑

治國(guó)必先治黨、治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必有法度，政黨自身的建設(shè)與治理自然就成為國(guó)家治理的首要前提。在我國(guó)，黨內(nèi)治理與國(guó)家治理、黨內(nèi)制度和國(guó)家法律相輔相成、相互依賴(lài)、互為表里，統(tǒng)一于建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義和實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的實(shí)踐之中。我們黨作為執(zhí)政黨，把自己的意志和主張通過(guò)合法的途徑與程序上升為國(guó)家法律后，依法治國(guó)在一定程度上就是貫徹落實(shí)執(zhí)政黨的政策主張；黨內(nèi)9600 多萬(wàn)名黨員本身也是國(guó)家公民，他們既受黨規(guī)黨紀(jì)的約束，也必須遵守國(guó)家法律，依照黨內(nèi)法規(guī)制度管黨治黨也表現(xiàn)為依法治國(guó)。

在黨的制度和國(guó)家法律的關(guān)系上，兩者都是黨的路線方針政策的規(guī)范化、制度化和具體化，體現(xiàn)了黨的意志和人民意愿的高度統(tǒng)一；黨的政策是國(guó)家法律的靈魂，國(guó)家法律是黨的政策的具體化、法律化。黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范不僅僅是黨內(nèi)關(guān)系，而且包括黨政關(guān)系、黨際關(guān)系以及黨與其他社會(huì)組織的關(guān)系，既有縱向的上下政治關(guān)系，又有橫向的政治關(guān)系。這表明黨內(nèi)法規(guī)制度體系作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系不可或缺的重要組成部分，在國(guó)家治理體系中處于核心地位。黨內(nèi)法規(guī)制度不僅僅是用來(lái)管黨治黨的，還是用來(lái)治國(guó)理政的。黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家治理體系在邏輯上具有一致性，結(jié)構(gòu)上具有聯(lián)動(dòng)性，沒(méi)有黨內(nèi)法規(guī)制度的現(xiàn)代化，就沒(méi)有國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化是由中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的，黨的制度直接關(guān)乎國(guó)家治理體系，黨的執(zhí)政能力、執(zhí)政方式直接關(guān)乎國(guó)家治理能力。顯然，無(wú)論是國(guó)家治理方式，還是黨的執(zhí)政方式，都離不開(kāi)制度的保障和規(guī)范。

辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨。沒(méi)有執(zhí)政黨自身制度的科學(xué)化，就沒(méi)有國(guó)家治理的現(xiàn)代化。黨作為國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)者，就決定了黨的制度建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)不僅要符合黨的自身建設(shè)規(guī)律，也要契合國(guó)家治理的需要，黨的制度好壞直接影響黨自身建設(shè)質(zhì)量和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。只有抓好黨的制度建設(shè)，增強(qiáng)黨員干部制度意識(shí)和依法辦事意識(shí)，提高運(yùn)用制度治國(guó)理政的能力，提高科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政水平，堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，才能有效推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。