政府財政審計監(jiān)督機制及優(yōu)化路徑探討

張九梅

政府財政審計，顧名思義就是針對政府財政開展的審計監(jiān)督與考核評價。作為支撐社會公共服務事務及完善社會治理的核心力量之一，政府財政審計監(jiān)督機制很大程度上影響著深化經濟體制改革的品質與效能。不僅如此，作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，政府財政審計監(jiān)督機制也是深化審計管理體制改革的重中之重。然而，受到傳統(tǒng)管理思想和陳舊實踐模式的制約，個別政府財政審計監(jiān)督機制與快速發(fā)展的經濟及社會大環(huán)境格格不入，無論結構還是布局越來越難以適應客觀要求。新的歷史時期中，無論是為加快完善社會主義市場經濟體制還是從健全黨和國家監(jiān)督體系的角度考量，加快政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化都已迫在眉睫。這也是新形勢下政府財政管理體系全面提質增效、實現可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

政府財政審計監(jiān)督機制主要內涵

政府財政審計監(jiān)督機制是極其龐大且繁復的專業(yè)體系。簡而言之，這一系統(tǒng)通常涉及政府財政收支執(zhí)行情況、專項資金管理、政府財政管理實踐情況、各類財政預算（決算）的方案編制、實施等。通常情況下，政府財政審計按年度、部門或批次等關鍵要素進行監(jiān)督管理。監(jiān)督審核的重點主要包括被審計單位或對象在各項財政資金分配、使用等環(huán)節(jié)是否合法合規(guī)、是否客觀真實、是否全面可靠。在此基礎上，審計機構還需向上級主管單位及時提交審計監(jiān)督報告，如實反饋審計監(jiān)督過程中發(fā)現的各種違法、違規(guī)、違紀等問題，且在反映問題的同時提出可供參考的改進意見及建議等。

政府財政審計監(jiān)督機制的重要意義

一、防范潛在風險，提高財政資金使用安全性

政府財政審計監(jiān)督機制構建最直接、最顯性的重要價值就是防范潛在風險，提高財政資金使用安全性。從中央到地方，針對各級政府財政資金的審計監(jiān)督首先聚集在其合法性、真實性層面。這一根本特點充分說明一切違法、違規(guī)、違紀操作都是對政府財政資金的潛在威脅，是對財政資金安全性的損害。而審計監(jiān)督的核心職能、根本使命之一，就是通過專業(yè)化、系統(tǒng)性的審核、監(jiān)督、考察最大限度地降低風險、化解危害。

二、促進資金合理使用，提升資源配置品質與效率

為滿足人民群眾日益增長的物質、精神文化生活需要，中央到地方政府必然需要持續(xù)增加財政性資金的投入。然而，公共服務與社會治理工作千頭萬緒，任務或項目多如牛毛，而政府財政資金則相對有限。只有將有限的資金與資源投入最重要、最緊迫、最關鍵的環(huán)節(jié)，政府財政資金的分配與使用才能實現主次分明、輕重有序。這既是實現財政資金投入價值最大化的根本途徑，也是實現科學治理、優(yōu)質服務的前提與關鍵。而政府財政審計監(jiān)督機制的又一重要意義就是促進資金合理使用，提升資源配置品質與效率。特別是在不斷完善信息化管理的過程中，越來越多的政府財政審計監(jiān)督實現了實時化、實效化，這對進一步改善政府財政資金分配狀態(tài)、提升分配和使用效能，更具有促進價值和推動作用。

政府財政審計監(jiān)督機制的常見問題

一、局部性、片面化

受到傳統(tǒng)管理思想局限，個別政府財政審計監(jiān)督長期存在局部性和片面化問題，追根溯源，是在制度設計的源頭存在短板。比如，僅在年度末開展一次例行審計，但對年初、年中等其他時段缺少監(jiān)督。又如，只關注重大或關鍵項目或任務的審計，而對相對次要或非重點的其他環(huán)節(jié)有所疏忽等。

二、簡單化、表面化

除了局部與片面的問題，個別政府財政審計監(jiān)督機制還存在簡單化、表面化問題。即審計監(jiān)督停留在是否有編制、是否足夠合理規(guī)劃等淺層。至于編制或規(guī)劃具體執(zhí)行情況、實施狀態(tài)、反饋結果等則有不同程度的盲區(qū)或空白。

政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化路徑

一、完善頂層設計，強化制度供給

政府財政審計監(jiān)督既需要多種專業(yè)技術手段充分應用，也離不開全面、系統(tǒng)和規(guī)范的制度規(guī)范與指引。且制度建設更是決定審計監(jiān)督實踐品質與效能的前提和本源。政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化首先需要的就是完善頂層設計、強化制度供給。

比如，以制度設計的剛性確保審計監(jiān)督機構設置的獨立性。這一點對于個別基層地方政府而言非常重要。這是由于個別基層地方政府財政審計監(jiān)督不到位的根本原因之一正是機構設計缺乏獨立性。這些地方政府在財政審計監(jiān)督環(huán)節(jié)采取的往往是附屬部門、兼職管理的模式，也就是將財政審計作為附屬，使其隸屬于財務、行政或后勤等部門。至于審計人員，則往往由財務或管理人員兼任。顯然，作為附屬機構的審計監(jiān)督部門在根本上缺乏獨立性，而獨立性缺失則意味著不專業(yè)、不權威。這也是這些地方政府在財政審計監(jiān)督管理實踐時常遭遇掣肘、干擾或阻礙的重要原因。

因此，政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化需要從機構設置的獨立性著手，突出審計管理的嚴肅性、神圣性、專業(yè)性、權威性。這不僅是對審計監(jiān)督機制開展的源頭治理，也是通過機構設置的調整，突出審計監(jiān)督重要地位、核心定位的重要舉措。

又如，需在制度設計層面強化和突出事前、事中、事后全過程審計的重要性。早在2015年，中共中央即已出臺《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》。兩個《意見》的出臺，正是專門針對長期以來個別政府財政審計監(jiān)督始終存在局部性、表面化等問題。不僅如此，2019年中央審計委員會辦公室又頒布了《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》。由此可見，中央層面早已注意到部分地方政府財政審計監(jiān)督機制不同程度存在全面性不足、全過程匱乏的瓶頸，因此連續(xù)出臺若干《意見》，其目的正是從制度的源頭強化審計監(jiān)督的全面覆蓋。

不過，宏觀層面的文件更多著眼于戰(zhàn)略視角，即便有若干《意見》先后頒布，負責具體實施的地方政府、機構、單位等也不能照搬照抄，而是需要立足本地實際，充分吸收《意見》精神和精髓，使其能夠充分融入地區(qū)實際，最大限度地發(fā)揮中央層面宏觀戰(zhàn)略決策的核心價值與指導作用。故各地政府財政審計監(jiān)督機制還需實事求是、因地制宜，進一步精細化、精確化《意見》，將戰(zhàn)略性原則細化、分解到每個具體的項目、任務、環(huán)節(jié)、步驟。

換言之，地方政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化需要結合中央政策查漏補缺、揚長避短。對于行之有效、得到實踐驗證有效的傳統(tǒng)機制與方式，充分繼承與弘揚是正確路徑與舉措。相反，對于不再適應新時期、新環(huán)境要求的機制或模式，參照《意見》及時清除、刪減才是科學管理的正確做法。

二、充分利用信息技術提升前瞻性、針對性、可靠性、有效性

信息時代大背景下，信息技術已經成為越來越多傳統(tǒng)行業(yè)突破管理瓶頸、彌補缺陷與短板的最強抓手。一方面，強大的算力能夠從根本上解決海量信息與有限工作人員的矛盾沖突，將更多機械、重復性的稽核、計算等工作交由機器完成，而人的時間與精力得以解放，進而投入更多具有創(chuàng)造性的管理工作中。另一方面，信息技術能夠根本性解決人工管理始終存在的主觀錯誤問題。只要原始數據足夠完整、準確、客觀、詳盡，由系統(tǒng)核算得到的結論或結果便能夠確保真實性、可靠性、有效性。

傳統(tǒng)模式下，過于依賴人工的政府財政審計監(jiān)督存在不少缺陷與弊端，其中一個重要原因就是人的時間、精力畢竟有限，而需要審計的數據卻與日俱增。久而久之，人工模式下的審計監(jiān)督勢必逐漸降低品質、效率，且各種人為錯誤、疏漏也會日積月累。這顯然不利于政府財政審計監(jiān)督機制持續(xù)完善。

隨著技術快速發(fā)展，新時期政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化格外需要充分利用信息技術提升前瞻性、針對性、可靠性、有效性。

比如，借助信息化手段助力政府財政審計監(jiān)督充分前置，實現全過程、全方位的全面審計。首先，建立健全全面覆蓋各項財政資金使用環(huán)節(jié)、項目、任務的信息化管理平臺，使政府財政資金分配、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)信息數據均能為平臺自動捕獲。其次，結合歷史經驗及未來目標，審計機構針對事前、事中、事后審計分別設計后臺程序，由系統(tǒng)自動匯總數據并核算分析，并向包括審計機構、主管單位在內的相關部門等實時提交分析報告。這些報告中既可以涉及被審計單位各項違法、違規(guī)或違紀問題，也可以針對各類風險隱患提出警示。最后，系統(tǒng)針對發(fā)現的問題提出改進意見或建議，一并提交相關部門與人員作為改進未來工作的參考等。

需要注意的是，在利用信息技術、構建信息化管理平臺的過程中，數據的完整性、真實性至關重要。換言之，政府財政審計監(jiān)督機制的優(yōu)化重點之一就在于破除信息壁壘。這是由于信息化管理的先決條件之一就是所有數據傳輸與獲取暢通無阻。一旦任何環(huán)節(jié)或端口存在客觀或主觀層面的數據壁壘問題，則系統(tǒng)最終得到的結果便有不同程度失真或失實風險。這既是政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化格外需要關注的重點環(huán)節(jié)，也是基于信息技術支撐提升審計監(jiān)督機制系統(tǒng)性與規(guī)范化的先決條件。

三、重視人才教育與培訓，夯實復合型人才隊伍基礎

無論是實踐審計監(jiān)督管理還是優(yōu)化政府財政審計監(jiān)督機制，人的因素都是決定最終成敗的關鍵。而個別地方政府財政審計監(jiān)督低質低效的根本原因之一在于缺少足夠數量的高水平專業(yè)人才。故新時期政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化還需要重視人才教育與培訓，夯實復合型人才隊伍基礎。

一方面，嚴格執(zhí)行職業(yè)資格準入標準至關重要。即選擇或委任審計人員時務必要求其具備相應的職業(yè)資格證書，或有足以證明其執(zhí)業(yè)能力的資質證明。這是實現源頭治理的重要措施之一。從人的角度強化審計監(jiān)督的專業(yè)性也是從根本上確保政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化的起點更高、基礎更牢。另一方面，立足時代發(fā)展根本趨勢，加快培養(yǎng)更多專業(yè)化、復合型審計人才。所謂專業(yè)化，是指既有審計專業(yè)理論知識又有足夠實踐經驗積累的從業(yè)者。所謂復合型，則是在專業(yè)化基礎上具備跨界意識與能力，尤其具有足夠信息化知識和技能的全面發(fā)展的高素質人才。實踐過程中，個別政府財政審計監(jiān)督工作長期存在缺陷與不足，人員素質問題是根本問題。特別是缺少復合型專業(yè)人才是這些機構、單位在優(yōu)化政府財政審計監(jiān)督機制中最突出的短板之一。

政府財政審計是具有相當專業(yè)性要求的技術工作。因此，更多先進理論知識與實踐技術的應用對于優(yōu)化政府財政審計監(jiān)督機制至關重要。然而，相較于技術手段層面的優(yōu)化，審計監(jiān)督更是關乎制度設計、結構布局的系統(tǒng)性工作。而這就需要更加科學、完善、規(guī)范的管理意識、工作理念加以指引和先導。但是一些政府財政審計監(jiān)督機制之所以長期存在缺陷或弊端，并非缺少足夠先進的技術或技巧應用，而是在觀念、理念層面出現了故步自封、閉門造車的局限性。因此，新時期政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化必須堅持制度完善與思想進步兩個維度。只有兩手抓兩手都要硬，政府財政審計監(jiān)督機制才能從根本上提質增效。在充分利用包括網絡與信息技術在內的多種前沿科技時，對于人的宣傳、教育、培訓同樣不可或缺。一方面，加強專業(yè)人才教育、夯實復合型人才隊伍基礎不容忽視。這是最直接、最有效提升審計可靠性、監(jiān)督有效性的重要手段。另一方面，持之以恒的宣傳引導、全面覆蓋的教育體系構建也需齊頭并進。只有堅持不懈地開展思想教育、克服各種成見與偏見，政府財政審計監(jiān)督工作才能營造更為健康、健全的管理生態(tài)。這不僅是政府財政審計監(jiān)督機制優(yōu)化的前提與根本，也是新時期深化審計管理體系改革、推動政府財政審計監(jiān)督工作全局轉型升級的核心舉措與科學路徑。（作者單位：范縣審計局）