新形勢下深化地方財政預(yù)算執(zhí)行審計的建議

◆望婧/黃石市審計局

隨著財政制度改革的深化、公眾民主法治意識的增強以及政策法規(guī)的完善,黨和政府對預(yù)算執(zhí)行審計提出了許多新要求,地方審計機關(guān)需要深入分析當前新形勢，認清現(xiàn)狀和不足，進一步優(yōu)化審計路徑，更好發(fā)揮審計監(jiān)督作用，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

一、財政預(yù)算執(zhí)行審計面臨的新形勢

（一）財政體制改革的深化對預(yù)算執(zhí)行審計提出新挑戰(zhàn)

近年來財政部門陸續(xù)出臺一系列改革措施持續(xù)深化財政體制改革。國庫集中收付制度從賬戶源頭規(guī)范預(yù)算單位財務(wù)收支管理；政府采購制度從預(yù)算編制、資金支付各環(huán)節(jié)規(guī)范政府采購行為；直達資金政策建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機制，從資金撥付環(huán)節(jié)發(fā)力，提高轉(zhuǎn)移支付資金的撥付時效；預(yù)算一體化改革強化資金從預(yù)算安排源頭到使用末端全過程管理，實現(xiàn)了預(yù)算管理的標準化與規(guī)范化。這些財政改革措施促使預(yù)算支出日趨規(guī)范，以審查真實性、合法性為重點的預(yù)算執(zhí)行審計查出的問題逐年減少。面對新形勢，如果審計思路不創(chuàng)新，審計重點不調(diào)整，仍局限于資金撥付進度，預(yù)算支出執(zhí)行率，往來、存量資金清理等常規(guī)問題，就會導(dǎo)致地方預(yù)算執(zhí)行審計揭示的問題年年都是“老面孔”，所提建議針對性不強，不能有效發(fā)揮審計服務(wù)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的作用。

（二）公眾民主法制意識的增強對預(yù)算執(zhí)行審計提出新期望

一方面，隨著社會民眾的民主意識增強，社會各界對預(yù)算執(zhí)行審計的關(guān)注度和期望值越來越高；另一方面，新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》對預(yù)算公開的內(nèi)容、時限提出了更全面、更細化的要求，本級政府預(yù)算和各部門預(yù)算納入政務(wù)公開范疇。因此，預(yù)算執(zhí)行審計必須堅持客觀公正的原則，以過硬的工作質(zhì)量，接受社會和公眾的檢閱。

（三）新修訂審計法對預(yù)算執(zhí)行審計提出新要求

一是提出加強績效審計的要求。黨的十九大報告指出，要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。為與現(xiàn)代財政制度相適應(yīng)，2021年新修訂的審計法第四條“審計工作報告應(yīng)當報告審計機關(guān)對預(yù)算執(zhí)行、決算草案以及其他財政收支的審計情況，重點報告對預(yù)算執(zhí)行及其績效的審計情況”，將績效審計確定為預(yù)算執(zhí)行審計的法定審計內(nèi)容。二是提出加強審計整改的要求。新修訂的審計法新增第五十二條，規(guī)定建立審計整改運行機制，強化審計整改情況的結(jié)果運用，將審計整改擺在了突出位置。與其他審計相比，財政預(yù)算執(zhí)行審計是一項統(tǒng)攬全局的系統(tǒng)工程，涉及被審計單位眾多，易出現(xiàn)多家單位存在同一性質(zhì)問題的情形，如果整改標準不明確，就會導(dǎo)致整改結(jié)果運用不規(guī)范，不利于干部任免、政策制定以及制度完善。因此建立規(guī)范統(tǒng)一的整改標準，破解“洗碗效應(yīng)”，是深化預(yù)算執(zhí)行審計的著力點。

二、當前地方財政預(yù)算執(zhí)行審計存在的困難和問題

（一）審計權(quán)限制約審計內(nèi)容。稅收是地方財政收入的主體，但國地稅合并后，稅務(wù)部門不屬于地方審計機關(guān)的審計對象，預(yù)算執(zhí)行審計中僅能從國庫入庫數(shù)掌握稅收收入基本情況，對于稅收征收、退稅環(huán)節(jié)以及關(guān)于減稅降費政策的落實情況，地方審計機關(guān)無審計權(quán)限，而審計署對稅務(wù)機關(guān)的審計頻次不高，覆蓋面不夠，稅收審計暫未實現(xiàn)全覆蓋，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計存在審計內(nèi)容不全不深的問題。

（二）部門利益沖突，消極配合審計。隨著財政體制改革不斷推進，財政管理日趨規(guī)范，但是部門存量、往來資金常因被審計單位財務(wù)管理人員更迭，成為無頭資金。在資金清理時，各部門為確保部門利益最大化，會以“上級部門要求”“項目馬上啟動”等名目結(jié)轉(zhuǎn)資金。此時地方審計機關(guān)因缺乏有效的監(jiān)督手段及執(zhí)法力度，難以核實認定，造成部門資金沉淀。

（三）審計機關(guān)人力資源不匹配。一方面，隨著各級黨委政府對審計工作的重視，審計機關(guān)面臨人少事多的問題，尤其是預(yù)算執(zhí)行審計，時間緊、范圍廣、任務(wù)重、專業(yè)人員少的情況尤為突出。另一方面，財政審計人員的專業(yè)能力存在短板：一是部分審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，政策分析理解能力不強，綜合分析研判能力較弱；二是受審計權(quán)限制約，年輕審計人員尚未參與稅費征收、入庫等環(huán)節(jié)的審計，對全流程的預(yù)算執(zhí)行審計理解不全不深，存在先天短板；三是財政審計人員往往局限于傳統(tǒng)思維，注重審計短期目標，聚焦支出預(yù)算執(zhí)行審計，審計思路和切入點陳舊僵化，導(dǎo)致每年報告反映的均是老生常談的問題，揭示問題的深度不夠。

（四）績效審計制度建設(shè)滯后。一是系統(tǒng)統(tǒng)一的績效審計標準尚未建立?？冃徲嫑]有系統(tǒng)統(tǒng)一的標準，難以得到各方認可，導(dǎo)致績效審計公信力不足，同時各地方和行業(yè)預(yù)算績效管理采用不同指標，也會增加審計風險。二是預(yù)算績效管理審計法律法規(guī)缺失。目前國家出臺的關(guān)于預(yù)算績效的規(guī)范性文件只是破解了“預(yù)算績效如何開展”的難題，至于“違背績效理念的行為怎么處理”還未明確，導(dǎo)致預(yù)算績效審計工作面臨一定的壓力阻力，限制其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（五）審計整改欠規(guī)范。一是整改工作認識不足。重審計輕整改情況仍未徹底改觀，被審計單位對整改重視程度、整改力度不夠，整改工作避重就輕，浮于表面甚至虛假整改。二是整改標準尚未建立。被審計單位往往面臨“怎么改”“改到什么程度”的問題，同類問題整改標準、整改方式、整改程度均不統(tǒng)一，容易挫傷被審計單位干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

三、深化預(yù)算執(zhí)行審計的建議

（一）融合發(fā)展，積極推動全國審計“一盤棋”工作。一是加強成果共享。地方審計機關(guān)可以利用上審下、交叉審的成果,突破審計權(quán)限、資源制約，補齊稅收收入審計短板，完善“兩個報告”制度，以此拓展本級預(yù)算執(zhí)行審計的深度與廣度，做到“一果多用”。二是加強區(qū)域?qū)徲嫏C關(guān)合作。績效審計是預(yù)算執(zhí)行審計的趨勢，深化地方審計機關(guān)合作是建立健全績效審計標準的有效途徑，不僅可以節(jié)約成本、提高效率，還可以減少因標準不一導(dǎo)致的審計風險。

（二）整合資源，加快構(gòu)建大監(jiān)督服務(wù)體系。審計機關(guān)要加強與其他監(jiān)督的貫通協(xié)同,整合人大、財政監(jiān)督資源，實現(xiàn)職能監(jiān)督與專職監(jiān)督深度融合，加大審計揭示力度、擴大審計監(jiān)督效能。一是精準謀劃內(nèi)容。項目謀劃時各方監(jiān)督力量可以共同探討確定審計內(nèi)容與重點，精準定位、靶向發(fā)力，提升審計效率。二是加強人員統(tǒng)籌。項目實施中可以調(diào)配各方人力資源、強化合作，解決審計人手少的問題，改善人員結(jié)構(gòu)，增強審計人員力量。三是突出整改成效。認真執(zhí)行審計委員會工作規(guī)則、辦公室工作細則，強化組織領(lǐng)導(dǎo)，強化多方聯(lián)動協(xié)調(diào)推動整改，各方發(fā)力推動問題整改走深走實。推動建立健全審計結(jié)果、整改情況與預(yù)算安排掛鉤機制，倒逼被審計單位履職盡責，規(guī)范使用資金，提升資金使用績效。

（三）強化立法，補齊預(yù)算績效管理短板。完善的預(yù)算管理法律法規(guī)是審計評判問題的標尺，應(yīng)通過國家層面的法律法規(guī)和地方出臺的相關(guān)指導(dǎo)性文件、指南等，規(guī)范績效審計操作流程、方式方法、評價指標等，引導(dǎo)績效審計走深走實。

（四）分類管理，強化審計整改督查結(jié)果運用。審計整改不僅要明確整改工作機制，提升被審計單位對整改工作的重視程度，也要建立健全整改標準，規(guī)范整改，避免因整改不一而挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)積極性的問題。審計機關(guān)應(yīng)加強對審計整改工作的指導(dǎo)，建立健全整改規(guī)范，依據(jù)審計問題性質(zhì)進行分類，做到同類問題的整改標準統(tǒng)一，并提出整改建議，破解“如何改”“改到什么程度”等難題。