論國(guó)際刑事法院與《羅馬規(guī)約》非締約國(guó)的關(guān)系

馬呈元

一、條約與非締約國(guó)關(guān)系的基本原理與規(guī)則

國(guó)際刑事法院是根據(jù)1998年羅馬外交大會(huì)通過(guò)的《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《羅馬規(guī)約》）建立的國(guó)際社會(huì)第一個(gè)常設(shè)性國(guó)際刑事司法機(jī)關(guān)，在現(xiàn)代國(guó)際法的發(fā)展中具有十分重要的意義。《羅馬規(guī)約》是國(guó)際刑事法院的組織章程，屬于一項(xiàng)造法性國(guó)際條約。要研究國(guó)際刑事法院與《羅馬規(guī)約》非締約國(guó)的關(guān)系，首先應(yīng)當(dāng)明確條約與非締約國(guó)關(guān)系的基本原理。

（一）條約相對(duì)效力原則

從國(guó)家的角度來(lái)看，條約是國(guó)家之間締結(jié)的書(shū)面協(xié)議，是有關(guān)國(guó)家自由同意的產(chǎn)物。李浩培教授指出：“條約的成立以締約各方意思表示的一致為要件。但是，意思表示的一致還必須是自由的，才能使形式上有效的條約在實(shí)質(zhì)上也有效。所以，同意的自由，是條約的實(shí)質(zhì)有效要件之一?！盵1]李浩培：《條約法概論》，法律出版社1987年版，第249頁(yè)。由于條約是締約國(guó)自由同意的結(jié)果，因此，條約對(duì)于并未表示同意的第三國(guó)，即非締約國(guó)，沒(méi)有拘束力。邵津教授指出：“一般地，條約僅對(duì)各當(dāng)事國(guó)有拘束力，而對(duì)作為非締約國(guó)的第三國(guó)是不發(fā)生效力的，這被稱(chēng)為‘條約相對(duì)效力原則’。它可追溯至羅馬法中的‘約定對(duì)第三國(guó)既無(wú)損亦無(wú)益’（pacta tertiis nec nocent nec prosunt）原則，后來(lái)在許多國(guó)家的民法或合同法中得到廣泛采用，并成為國(guó)際法上一項(xiàng)公認(rèn)的原則。”[2]邵津主編：《國(guó)際法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2000年版，第341頁(yè)。“條約相對(duì)效力原則”的存在是因?yàn)閲?guó)際社會(huì)具有這樣一種特點(diǎn)：國(guó)際社會(huì)不同于國(guó)內(nèi)社會(huì)，它不是分為高下等級(jí)的社會(huì)，而是由法律上平等的各個(gè)主權(quán)國(guó)家組成的社會(huì)。既然各國(guó)主權(quán)平等，在國(guó)際社會(huì)就不存在凌駕于各國(guó)之上的立法機(jī)關(guān)，因而在原則上，各國(guó)不可能以一個(gè)雙邊或多邊條約將權(quán)利或義務(wù)強(qiáng)加于第三國(guó)。[3]李浩培：《條約法概論》，法律出版社1987年版，第476頁(yè)。“條約相對(duì)效力”原則在國(guó)際法上得到了普遍支持，1969年《維也納條約法公約》第43條明確規(guī)定：“條約非經(jīng)第三國(guó)同意，不為該國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)或權(quán)利?！?/p>

（二）條約為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)則

盡管根據(jù)“條約相對(duì)效力原則”，未經(jīng)第三國(guó)同意，條約不得為其創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)，但是，鑒于物質(zhì)世界的普遍聯(lián)系，實(shí)踐中，條約往往會(huì)對(duì)第三國(guó)產(chǎn)生效力，即為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)。例如，《聯(lián)合國(guó)憲章》第35條第2款規(guī)定：“非聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)之國(guó)家如為任何爭(zhēng)端之當(dāng)事國(guó)時(shí)，經(jīng)預(yù)先聲明就該爭(zhēng)端而言接受本憲章所規(guī)定和平解決之義務(wù)后，得將該項(xiàng)爭(zhēng)端，提請(qǐng)大會(huì)或安全理事會(huì)注意?！痹偃?，《國(guó)際法院規(guī)約》第35條規(guī)定：“（1）法院受理本規(guī)約各當(dāng)事國(guó)之訴訟。（2）法院受理其他各國(guó)訴訟之條件，除現(xiàn)行條約另有特別規(guī)定外，由安全理事會(huì)定之，但無(wú)論如何，此項(xiàng)條件不得使當(dāng)事國(guó)在法院處于不平等地位?！崩詈婆嘟淌谥赋觯骸昂苊黠@，在現(xiàn)代國(guó)際互賴(lài)越來(lái)越加強(qiáng)的情況下，很少條約不會(huì)影響第三國(guó)的利益，也就是說(shuō)，不會(huì)不使第三國(guó)實(shí)際上得到利益或蒙受損害?！盵4]李浩培：《條約法概論》，法律出版社1987年版，第474-475頁(yè)。

對(duì)于條約為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)的情形，《維也納條約法公約》第35條規(guī)定：“如條約當(dāng)事國(guó)有意以條約之一項(xiàng)規(guī)定作為確立一項(xiàng)義務(wù)之方法，且該項(xiàng)義務(wù)經(jīng)一第三國(guó)以書(shū)面明示接受，則該第三國(guó)即因此項(xiàng)規(guī)定而負(fù)有義務(wù)?！卑凑赵摋l規(guī)定，條約為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)需要符合兩個(gè)條件：一是條約締約國(guó)有在條約中為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)義務(wù)的意思表示；二是第三國(guó)以書(shū)面形式明示接受此項(xiàng)義務(wù)。不過(guò)，如果條約規(guī)定的義務(wù)已經(jīng)成為一項(xiàng)習(xí)慣國(guó)際法義務(wù)，即使第三方?jīng)]有明示同意，條約仍然可以為其創(chuàng)設(shè)義務(wù)?！霸谶@種情形下，并不是條約對(duì)第三國(guó)產(chǎn)生了權(quán)利和義務(wù)，而是習(xí)慣國(guó)際法附著于條約而產(chǎn)生。”[5]李浩培：《條約法概論》，法律出版社1987年版，第489頁(yè)?！毒S也納條約法公約》第38條規(guī)定：“第34條至第37條之規(guī)定不妨礙條約所載規(guī)則成為對(duì)第三國(guó)有拘束力之公認(rèn)國(guó)際法習(xí)慣規(guī)則?！崩?，《聯(lián)合國(guó)憲章》第2條第6款規(guī)定：“本組織在維持國(guó)際和平及安全之必要范圍內(nèi)，應(yīng)保證非聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)遵行上述原則?！边@一規(guī)定表明，憲章第2條第1款至第5款的五項(xiàng)原則屬于習(xí)慣國(guó)際法，非聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)亦有義務(wù)遵守。

至于條約為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利的情形，根據(jù)《維也納條約法公約》第36條之規(guī)定：“（1）如條約當(dāng)事國(guó)有意以條約之一項(xiàng)規(guī)定對(duì)一第三國(guó)或其所屬一組國(guó)家或所有國(guó)家給予一項(xiàng)權(quán)利，而該第三國(guó)對(duì)此表示同意，則該第三國(guó)即因此項(xiàng)規(guī)定而享有該項(xiàng)權(quán)利。該第三國(guó)倘無(wú)相反之表示，應(yīng)推定其表示同意，但條約另有規(guī)定者不在此限。（2）依第一項(xiàng)行使權(quán)利之國(guó)家應(yīng)遵守條約所規(guī)定或依照條約所確定之條件行使該項(xiàng)權(quán)利?！卑凑者@一規(guī)定，條約為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利同樣需要符合兩個(gè)條件：一是條約締約國(guó)有在條約中為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利的意思表示；二是第三國(guó)同意接受此項(xiàng)權(quán)利。不過(guò)，第三國(guó)的同意不需要以書(shū)面形式明確表示，只要第三國(guó)沒(méi)有相反的意思表示，即可推定其同意。

二、《羅馬規(guī)約》關(guān)于非締約國(guó)的規(guī)定與法院的實(shí)踐

根據(jù)上述條約與非締約國(guó)關(guān)系的原理和規(guī)則，《羅馬規(guī)約》對(duì)非締約國(guó)沒(méi)有拘束力。盡管《羅馬規(guī)約》中包含有為非締約國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，但這些權(quán)利和義務(wù)須經(jīng)非締約國(guó)同意方為有效，因而完全符合條約法的要求。

（一）非締約國(guó)接受法院的管轄權(quán)

按照《羅馬規(guī)約》的規(guī)定，在締約國(guó)向國(guó)際刑事法院檢察官提交顯示法院管轄權(quán)內(nèi)的一項(xiàng)或多項(xiàng)犯罪已經(jīng)或正在發(fā)生的情勢(shì)和檢察官依據(jù)規(guī)約第15條開(kāi)始自行調(diào)查的情況下，如果需要一個(gè)非規(guī)約締約國(guó)接受法院的管轄權(quán)，該國(guó)可以向法院書(shū)記官長(zhǎng)提交聲明，接受法院對(duì)有關(guān)犯罪的管轄權(quán)。[6]《羅馬規(guī)約》第12條第3款。非締約國(guó)有權(quán)自由決定是否發(fā)表接受法院管轄權(quán)的聲明。如果非締約國(guó)拒絕接受法院的管轄權(quán)，法院即不得對(duì)有關(guān)情勢(shì)進(jìn)行管轄?！斑@一規(guī)定比較靈活，使國(guó)際刑事法院有可能對(duì)非締約國(guó)國(guó)民實(shí)施的犯罪或在非締約國(guó)領(lǐng)土上實(shí)施的犯罪行使管轄權(quán)?！盵7]李世光、劉大群、凌巖主編：《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約評(píng)釋》（上冊(cè)），北京大學(xué)出版社2006年版，第185頁(yè)。

實(shí)踐中，2005年2月15日，國(guó)際刑事法院書(shū)記官長(zhǎng)確認(rèn)，科特迪瓦已根據(jù)《羅馬規(guī)約》第12條第3款發(fā)表聲明，接受法院對(duì)2002年9月19日以來(lái)在該國(guó)領(lǐng)土上實(shí)施的犯罪的管轄權(quán)。這是國(guó)際刑事法院成立以后首個(gè)規(guī)約非締約國(guó)發(fā)表聲明接受法院管轄權(quán)的事例，因?yàn)檫t至2013年2月15日，科特迪瓦才向聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)提交了對(duì)《羅馬規(guī)約》的批準(zhǔn)書(shū)。2015年1月1日，巴勒斯坦政府根據(jù)《羅馬規(guī)約》第12條第3款發(fā)表聲明，宣布就“2014年6月13日以來(lái)在巴勒斯坦被占領(lǐng)土上，包括在東耶路撒冷”被控實(shí)施的犯罪接受?chē)?guó)際刑事法院的管轄權(quán)。但直到2015年4月1日，《羅馬規(guī)約》才對(duì)巴勒斯坦生效。

2002年3月1日，國(guó)際刑事法院檢察官卡里姆·汗宣布，他將開(kāi)始對(duì)烏克蘭情勢(shì)進(jìn)行調(diào)查。雖然烏克蘭并非《羅馬規(guī)約》的締約國(guó)，但由于烏克蘭于2013年11月21日和2014年2月22日兩次發(fā)表聲明，接受?chē)?guó)際刑事法院對(duì)在烏克蘭境內(nèi)發(fā)生的法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪的管轄權(quán)，特別是在第二份聲明中，烏克蘭宣布接受法院對(duì)2014年2月20日以來(lái)在烏克蘭全境發(fā)生的犯罪的管轄權(quán)，因此，國(guó)際刑事法院有權(quán)對(duì)在烏克蘭境內(nèi)實(shí)施的有關(guān)犯罪行使管轄，即使犯罪人并非烏克蘭國(guó)民。

（二）非締約國(guó)與國(guó)際刑事法院的一般合作

《羅馬規(guī)約》第九編“國(guó)際合作和司法協(xié)助”規(guī)定了締約國(guó)與國(guó)際刑事法院廣泛的合作義務(wù)。規(guī)約第87條在要求締約國(guó)與法院進(jìn)行合作的同時(shí)，也規(guī)定了法院與非規(guī)約締約國(guó)合作的機(jī)制。根據(jù)該條第5款，法院邀請(qǐng)（invite）非締約國(guó)根據(jù)特別安排、與該國(guó)達(dá)成的協(xié)議或任何其他適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，對(duì)法院提供協(xié)助。[8]《羅馬規(guī)約》第87條：“……（5）本法院可以邀請(qǐng)任何非本規(guī)約締約國(guó)的國(guó)家，根據(jù)特別安排、與該國(guó)達(dá)成的協(xié)議或任何其他適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)，按本編規(guī)定提供協(xié)助；如果非本規(guī)約締約國(guó)的國(guó)家已同本法院達(dá)成特別安排或協(xié)議，但沒(méi)有對(duì)根據(jù)任何這種安排或協(xié)議提出的請(qǐng)求給予合作，本法院可以通知締約國(guó)大會(huì)，或在有關(guān)情勢(shì)系由安全理事會(huì)提交本法院的情況下，通知安全理事會(huì)?！?/p>

該款規(guī)定清楚地表明，《羅馬規(guī)約》非締約國(guó)與國(guó)際刑事法院的合作完全是建立在自愿基礎(chǔ)上的，只有當(dāng)非締約國(guó)與法院達(dá)成某種同意合作的協(xié)議或安排時(shí)，非締約國(guó)才負(fù)有就規(guī)約第九編規(guī)定的事項(xiàng)與法院合作的義務(wù)，《羅馬規(guī)約》沒(méi)有在未經(jīng)非締約國(guó)同意的情況下對(duì)其施加義務(wù)。

不過(guò)，如果非締約國(guó)在自愿與國(guó)際刑事法院達(dá)成特別安排或協(xié)議后不與法院進(jìn)行合作，法院可以通知《羅馬規(guī)約》締約國(guó)大會(huì)；如果有關(guān)情勢(shì)是由安理會(huì)提交的，法院可以將不合作的情形通知安理會(huì)。

（三）安理會(huì)提交情勢(shì)下非締約國(guó)與國(guó)際刑事法院的合作

在安理會(huì)根據(jù)《羅馬規(guī)約》第13條第2款向國(guó)際刑事法院檢察官提交顯示規(guī)約非締約國(guó)國(guó)內(nèi)一項(xiàng)或多項(xiàng)犯罪已經(jīng)發(fā)生的情勢(shì)后，即使該非締約國(guó)沒(méi)有與法院達(dá)成任何同意合作的協(xié)議或安排，該國(guó)仍然有義務(wù)與法院進(jìn)行合作。因?yàn)樽鳛槁?lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)，該國(guó)有義務(wù)執(zhí)行安理會(huì)的決議。也就是說(shuō)，安理會(huì)決議是有關(guān)國(guó)家與法院進(jìn)行合作的法律依據(jù)。例如，2005年3月31日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)第1593號(hào)決議，決定將蘇丹達(dá)爾富爾情勢(shì)提交國(guó)際刑事法院。決議第2條規(guī)定：“決定蘇丹政府和達(dá)爾富爾沖突其他各方必須根據(jù)本決議與該法院和檢察官充分合作并提供任何必要援助，并在確認(rèn)非《羅馬規(guī)約》締約國(guó)不承擔(dān)規(guī)約義務(wù)的同時(shí)，敦促所有國(guó)家以及相關(guān)區(qū)域組織和其他國(guó)際組織充分合作。”[9]UNSC Res 1593（31Mand 2005）UN Doc.S/RES/1593（2002）.

（四）競(jìng)合請(qǐng)求下國(guó)際刑事法院與非締約國(guó)的關(guān)系

《羅馬規(guī)約》第89條規(guī)定了締約國(guó)向法院移交犯罪嫌疑人的義務(wù)。但是，如果締約國(guó)在收到法院移交犯罪嫌疑人的請(qǐng)求的同時(shí)，又收到了其他國(guó)家的引渡請(qǐng)求，這就出現(xiàn)了移交/引渡請(qǐng)求競(jìng)合的問(wèn)題?！读_馬規(guī)約》第90條對(duì)引渡請(qǐng)求國(guó)是規(guī)約締約國(guó)和不是規(guī)約締約國(guó)兩種情況分別作了規(guī)定。在引渡請(qǐng)求國(guó)不是規(guī)約締約國(guó)的情況下，如果作為締約國(guó)的被請(qǐng)求國(guó)沒(méi)有向請(qǐng)求國(guó)引渡該人的國(guó)際義務(wù)，則被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮法院的移交請(qǐng)求；如果被請(qǐng)求國(guó)有向作為請(qǐng)求國(guó)的非締約國(guó)引渡該人的現(xiàn)行國(guó)際義務(wù)，則被請(qǐng)求國(guó)在考慮第90條第6款各項(xiàng)因素的基礎(chǔ)上，有權(quán)決定將該人移交給法院或者引渡給請(qǐng)求國(guó)。[10]《羅馬規(guī)約》第90條：“……（4）如果請(qǐng)求國(guó)是非本規(guī)約締約國(guó)的國(guó)家，被請(qǐng)求國(guó)又沒(méi)有向請(qǐng)求國(guó)引渡該人的國(guó)際義務(wù)，則在本法院斷定案件可予受理的情況下，被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)優(yōu)先考慮本法院提出的移交請(qǐng)求。（5）如果本法院斷定第四款所述的案件不可受理，被請(qǐng)求國(guó)可以酌情著手處理請(qǐng)求國(guó)提出的引渡請(qǐng)求。（6）在適用第四款的情況下，如果被請(qǐng)求國(guó)有向非本規(guī)約締約國(guó)的請(qǐng)求國(guó)引渡該人的現(xiàn)行國(guó)際義務(wù)，被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)決定向本法院移交該人，還是向請(qǐng)求國(guó)引渡該人。作出決定時(shí)，被請(qǐng)求國(guó)應(yīng)考慮所有相關(guān)因素，除其他外，包括：1）各項(xiàng)請(qǐng)求的日期；2）請(qǐng)求國(guó)的權(quán)益，根據(jù)情況包括犯罪是否在其境內(nèi)實(shí)施、被害人的國(guó)籍和被要求引渡的人的國(guó)籍；和3）本法院與請(qǐng)求國(guó)此后相互移交該人的可能性?！?/p>

嚴(yán)格地講，規(guī)約第90條并沒(méi)有明確規(guī)定非締約國(guó)的權(quán)利或義務(wù)，但它通過(guò)規(guī)定締約國(guó)向法院移交犯罪嫌疑人的規(guī)則，間接地產(chǎn)生了與作為引渡請(qǐng)求國(guó)的非締約國(guó)的關(guān)系。

三、國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)

從以上論述可見(jiàn)，在與非締約國(guó)的關(guān)系上，《羅馬規(guī)約》遵守了“條約相對(duì)效力”原則，規(guī)約中關(guān)于非締約國(guó)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定均以非締約國(guó)自愿接受為前提，因而完全符合條約法的要求。但是，按照《羅馬規(guī)約》的規(guī)定，國(guó)際刑事法院可以對(duì)在締約國(guó)領(lǐng)土上發(fā)生的以及由締約國(guó)國(guó)民實(shí)施犯罪行使管轄權(quán)，因此，如果非締約國(guó)國(guó)民在締約國(guó)領(lǐng)土上實(shí)施了《羅馬規(guī)約》第5條規(guī)定的犯罪，法院即有權(quán)管轄。不過(guò)，法院在這種情況下對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)并不是對(duì)非締約國(guó)的管轄權(quán)。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第1條，國(guó)際刑事法院的屬人管轄權(quán)僅限于個(gè)人。法院對(duì)任何國(guó)家，無(wú)論是規(guī)約締約國(guó)還是非締約國(guó)，均沒(méi)有管轄權(quán)，不能把法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)與對(duì)非締約國(guó)的管轄權(quán)混為一談。同時(shí)，國(guó)際刑事法院依據(jù)《羅馬規(guī)約》締約國(guó)的領(lǐng)土對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)完全符合國(guó)際法，法院并沒(méi)有在未經(jīng)非締約國(guó)同意的前提下為其施加義務(wù)。

麥克古德里克教授明確指出，《羅馬規(guī)約》并沒(méi)有為非締約國(guó)施加義務(wù)，它只是規(guī)定了國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)。法院對(duì)規(guī)約第5條所述犯罪行使管轄權(quán)不是基于它們是習(xí)慣國(guó)際法上屬于普通管轄的犯罪，而是基于兩個(gè)最基本的和廣泛適用的管轄原則，即屬地管轄原則和屬人管轄原則。[11]Dominic McGoldrick, Political and Legal Responses to the ICC, in Dominic McGoldrick, Peter Rowe and Eric Donnelly（eds.）,The Permanent International Criminal Court：Legal and Policy Issues, Hart Publishing, 2004, p.404.

下面就國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)的問(wèn)題進(jìn)行論述。

（一）關(guān)于國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)的爭(zhēng)議

在國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)問(wèn)題上，法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)引起了比較大的爭(zhēng)議。這種爭(zhēng)議體現(xiàn)在《羅馬規(guī)約》第12條“行使管轄權(quán)的先決條件”的談判過(guò)程中。

在1998年3月至4月舉行的籌備委員會(huì)會(huì)議上，英國(guó)代表提出一項(xiàng)提案。根據(jù)該提案，國(guó)際刑事法院基于屬地管轄原則對(duì)犯罪行使管轄權(quán)，國(guó)家成為規(guī)約締約國(guó)即意味著接受法院對(duì)在該國(guó)領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的犯罪的管轄權(quán)。至于非締約國(guó)，除非犯罪嫌疑人的居住地國(guó)或者犯罪行為地國(guó)臨時(shí)發(fā)表聲明同意接受法院的管轄權(quán)，否則，法院不得對(duì)其國(guó)民實(shí)施管轄。[12]參見(jiàn)李世光、劉大群、凌巖主編：《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約評(píng)釋》（上冊(cè)），北京大學(xué)出版社2006年版，第181頁(yè)。

德國(guó)代表基于普遍管轄原則提出了自己的提案。德國(guó)的提案指出，在習(xí)慣國(guó)際法和條約國(guó)際法中已經(jīng)充分確立了這樣一項(xiàng)規(guī)則：某些犯罪侵犯共同利益、違反普遍的公共政策，因而應(yīng)該受到普遍譴責(zé)。在這種情況下，犯罪人被認(rèn)為是“人類(lèi)公敵”。根據(jù)對(duì)這些犯罪的普遍管轄權(quán)，任何抓獲犯罪人的國(guó)家均有合法理由代表所有國(guó)家的利益對(duì)其提出起訴。只有這樣，如此嚴(yán)重和惡劣的犯罪才不會(huì)因?yàn)楣茌牂?quán)的缺失而逃脫懲罰。這種管轄權(quán)不要求必須以犯罪行為地國(guó)、犯罪人國(guó)籍國(guó)或受害人國(guó)籍國(guó)同意為前提。既然根據(jù)普遍管轄權(quán)，各國(guó)在國(guó)際法上有合理依據(jù)對(duì)《羅馬規(guī)約》第5條所述犯罪進(jìn)行起訴，那么，國(guó)際刑事法院也應(yīng)該擁有其成員國(guó)的這種權(quán)利。[13]See Otto Triffterer and Kai Ambos（eds）,Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition，C.H.Beck?Hart?Nomos, 2016, p.675.如果按照德國(guó)的提案賦予國(guó)際刑事法院普遍管轄權(quán)，法院自然可以對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的犯罪行使管轄權(quán)。

鑒于英國(guó)和德國(guó)的提案遭到了一些國(guó)家的批評(píng)，1998年6月，韓國(guó)提出了自己的提案。根據(jù)韓國(guó)的提案，成為規(guī)約的締約國(guó)即被認(rèn)為接受了國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)。在任何案件中，只要犯罪行為地國(guó)、被告人國(guó)籍國(guó)、受害人國(guó)籍國(guó)和嫌疑人拘押地國(guó)中有一個(gè)或多個(gè)國(guó)家接受了法院的管轄權(quán)，法院即有權(quán)對(duì)該案行使管轄。盡管韓國(guó)的提案得到了廣泛支持，但許多要求法院在對(duì)具體案件行使管轄權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)再次取得締約國(guó)同意的國(guó)家表示難以接受。[14]See Otto Triffterer and Kai Ambos（eds）,Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition，C.H.Beck?Hart?Nomos, 2016, p.677.

1998年7月14日，美國(guó)代表發(fā)表了自己的意見(jiàn)。美國(guó)代表堅(jiān)決主張，國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民沒(méi)有管轄權(quán)，法院管轄非締約國(guó)國(guó)民違反《維也納條約法公約》第34條關(guān)于條約不得為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。除安理會(huì)啟動(dòng)法院管轄權(quán)的情形以外，法院行使管轄權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒缸镄袨榈貒?guó)和被告人國(guó)籍國(guó)的同意，或最少應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖桓嫒藝?guó)籍國(guó)的同意。美國(guó)的立場(chǎng)是，美國(guó)不能同意本國(guó)公民在一個(gè)沒(méi)有得到美國(guó)承認(rèn)的法庭上接受審判。美國(guó)代表明確指出，美國(guó)不會(huì)支持任何允許國(guó)際刑事法院對(duì)在海外執(zhí)行任務(wù)的美國(guó)軍人進(jìn)行審判的規(guī)定，因?yàn)檫@種規(guī)定將損害美國(guó)作為國(guó)際人道主義行動(dòng)和維持和平行動(dòng)的主要參加者實(shí)施行為的能力。[15]See Otto Triffterer and Kai Ambos (eds), Rome Statute of t he International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition，C.H.Beck?Hart?Nomos, 2016, p. 678.

由于在這個(gè)問(wèn)題上存在嚴(yán)重的意見(jiàn)分歧，直到1998年7月17日，羅馬外交大會(huì)主席團(tuán)才拿出了最后的解決方案，即現(xiàn)行《羅馬規(guī)約》第12條。主席團(tuán)的方案把自動(dòng)管轄權(quán)和行使管轄權(quán)的先決條件結(jié)合起來(lái)，規(guī)定一國(guó)成為規(guī)約締約國(guó)即意味著接受法院對(duì)規(guī)約第5條所述犯罪的管轄權(quán)；在法院對(duì)具體案件行使管轄權(quán)時(shí)，要求犯罪行為發(fā)生地國(guó)或被告人國(guó)籍國(guó)必須是規(guī)約締約國(guó)。[16]See Otto Triffterer and Kai Ambos (eds), Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition，C.H.Beck?Hart?Nomos, 2016, p. 680.

（二）《羅馬規(guī)約》關(guān)于國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)的規(guī)定

根據(jù)《羅馬規(guī)約》，在下面兩種情況下，國(guó)際刑事法院可以對(duì)非締約國(guó)國(guó)民的犯罪行使管轄權(quán)：

首先，依據(jù)《羅馬規(guī)約》第12條第2款之規(guī)定，在締約國(guó)提交情勢(shì)和檢察官自行調(diào)查的情況下，如果犯罪行為發(fā)生在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)或該國(guó)注冊(cè)的飛機(jī)和船舶上，或者被告人具有締約國(guó)國(guó)籍，法院即有權(quán)行使管轄。也就是說(shuō)，倘若任何非締約國(guó)國(guó)民在任何締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)或該國(guó)注冊(cè)的飛機(jī)和船舶上實(shí)施了規(guī)約第5條規(guī)定的犯罪，只要他在任何締約國(guó)被抓獲，法院即有權(quán)對(duì)其實(shí)施管轄。

其次，按照《羅馬規(guī)約》第13條第2款的規(guī)定，作為國(guó)際刑事法院管轄權(quán)的啟動(dòng)方式之一，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章行事，可以向檢察官提交顯示一項(xiàng)或者多項(xiàng)犯罪已經(jīng)發(fā)生的情勢(shì)。如果安理會(huì)提交的情勢(shì)發(fā)生在非規(guī)約締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)，法院即取得了對(duì)該非締約國(guó)國(guó)民的犯罪的管轄權(quán)。實(shí)踐中，安理會(huì)2005年提交的蘇丹達(dá)爾富爾情勢(shì)和2011年提交的利比亞情勢(shì)都屬于發(fā)生在《羅馬規(guī)約》非締約國(guó)境內(nèi)的情勢(shì)，國(guó)際刑事法院因此而取得了對(duì)包括蘇丹前總統(tǒng)巴希爾和利比亞前領(lǐng)導(dǎo)人卡扎菲在內(nèi)的規(guī)約非締約國(guó)犯罪嫌疑人的管轄權(quán)。

（三）國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)的正當(dāng)性

1. 屬地管轄權(quán)是國(guó)家和國(guó)際刑事法院以及其他國(guó)際刑事法庭行使管轄權(quán)的主要形式。從國(guó)家刑事管轄權(quán)的角度看，屬地管轄權(quán)是指國(guó)家對(duì)本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)不享有特權(quán)和豁免權(quán)的自然人或法人實(shí)施的犯罪行使管轄的權(quán)利。屬地管轄權(quán)的根據(jù)是國(guó)家領(lǐng)土，國(guó)家只有在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)才能充分行使自己的權(quán)力，因此，屬地管轄權(quán)是國(guó)家管轄權(quán)的主要形式。當(dāng)一國(guó)的屬地管轄權(quán)與他國(guó)的屬人管轄權(quán)或其他管轄權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，屬地管轄權(quán)應(yīng)居優(yōu)先地位。

國(guó)家的屬地管轄權(quán)在國(guó)際法上得到了充分的肯定。根據(jù)現(xiàn)行各項(xiàng)國(guó)際刑法公約，締約國(guó)對(duì)在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)發(fā)生的公約規(guī)定的犯罪有權(quán)行使管轄，不論犯罪嫌疑人的國(guó)籍國(guó)是否是公約締約國(guó)。例如，1948年《防止及懲治滅絕種族罪公約》第6條規(guī)定：“凡被控犯滅絕種族罪者，應(yīng)交由行為發(fā)生地國(guó)的法院或締約國(guó)接受其管轄權(quán)的國(guó)際刑事法庭審判?！痹偃纾鶕?jù)2010年《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《北京公約》）第8條第1款之規(guī)定，下列締約國(guó)有權(quán)對(duì)公約所述犯罪行使管轄權(quán)：犯罪行為地國(guó)；針對(duì)在該國(guó)登記的航空器或在該航空器內(nèi)實(shí)施犯罪的國(guó)家；在其內(nèi)實(shí)施犯罪的航空器的降落地國(guó)；犯罪所針對(duì)或在其內(nèi)實(shí)施犯罪的航空器的承租人主要營(yíng)業(yè)地國(guó)或永久居所地國(guó)；犯罪嫌疑人的國(guó)籍國(guó)。事實(shí)上，在以上五類(lèi)可以行使管轄權(quán)的國(guó)家中，前四類(lèi)都屬于屬地管轄權(quán)。由此可見(jiàn)，屬地管轄權(quán)在國(guó)家刑事管轄權(quán)中具有優(yōu)先的地位。

屬地管轄權(quán)不僅是國(guó)家行使刑事管轄權(quán)的主要形式，國(guó)際刑事法院和其他國(guó)際刑事法庭同樣如此。但與國(guó)家不同的是，國(guó)際刑事法院和其他國(guó)際刑事法庭沒(méi)有領(lǐng)土，它們只能按照組織章程的規(guī)定，主要依據(jù)締約國(guó)的領(lǐng)土行使其屬地管轄權(quán)，對(duì)發(fā)生在有關(guān)國(guó)家領(lǐng)土上屬于法庭屬事管轄權(quán)范圍內(nèi)的犯罪進(jìn)行審判和處罰。按照《前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭規(guī)約》和《盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭規(guī)約》的規(guī)定，這兩個(gè)特設(shè)國(guó)際刑事法庭行使屬地管轄權(quán)的范圍分別是前南斯拉夫社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)領(lǐng)土和盧旺達(dá)領(lǐng)土以及作為盧旺達(dá)公民犯罪地的鄰國(guó)領(lǐng)土；同理，根據(jù)《羅馬規(guī)約》，國(guó)際刑事法院行使屬地管轄權(quán)的范圍是締約國(guó)的領(lǐng)土。事實(shí)非常清楚，任何國(guó)際刑事法庭都必須依據(jù)特定國(guó)家的領(lǐng)土行使其管轄權(quán)，否則，它就沒(méi)有行使管轄權(quán)的空間，因而也失去了存在的意義。

2. 國(guó)家和國(guó)際刑事法院以及其他國(guó)際刑事法庭行使屬地管轄權(quán)的對(duì)象應(yīng)當(dāng)包括本國(guó)（締約國(guó)）國(guó)民和外國(guó)（非締約國(guó)）國(guó)民。國(guó)家有權(quán)對(duì)在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯罪的本國(guó)人和外國(guó)人實(shí)施管轄是屬地管轄權(quán)的應(yīng)有之意。例如，《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《中國(guó)刑法》）第6條第1款規(guī)定：“凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)犯罪的，除法律有特別規(guī)定的以外，都適用本法?！卑凑者@一規(guī)定，外國(guó)人在中國(guó)犯罪，必須由中國(guó)司法機(jī)關(guān)適用《中國(guó)刑法》行使刑事管轄權(quán)，有關(guān)外國(guó)人的國(guó)籍國(guó)不得以其屬人管轄權(quán)對(duì)抗中國(guó)的屬地管轄權(quán)；同時(shí)，中國(guó)在對(duì)犯罪的外國(guó)人行使管轄權(quán)時(shí)，不需要征求其國(guó)籍國(guó)的同意。反之亦然。不過(guò)，作為屬地管轄權(quán)的例外，一國(guó)通常不對(duì)享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國(guó)人在本國(guó)實(shí)施的犯罪行使管轄權(quán)?！吨袊?guó)刑法》第11條規(guī)定：“享有外交特權(quán)和豁免權(quán)的外國(guó)人的刑事責(zé)任，通過(guò)外交途徑解決。”

國(guó)際刑事法院行使屬地管轄權(quán)的對(duì)象包括在《羅馬規(guī)約》締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯罪的締約國(guó)國(guó)民和非締約國(guó)國(guó)民；同樣，前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭和盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭亦有權(quán)對(duì)在其屬地管轄權(quán)范圍內(nèi)犯罪的本國(guó)人和外國(guó)人行使管轄權(quán)。不過(guò)，與國(guó)家屬地管轄權(quán)不同的是，《羅馬規(guī)約》、《前南斯拉夫國(guó)際刑事法庭規(guī)約》和《盧旺達(dá)國(guó)際刑事法庭規(guī)約》都規(guī)定了“官方身份無(wú)關(guān)性”原則，被告人的官方身份不能成為免除個(gè)人刑事責(zé)任或減輕刑罰的理由。

3. 反對(duì)國(guó)際刑事法院依據(jù)締約國(guó)領(lǐng)土對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使屬地管轄權(quán)缺乏正當(dāng)理由。事實(shí)上，美國(guó)等少數(shù)反對(duì)國(guó)際刑事法院對(duì)在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯罪的非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)的國(guó)家一方面主張對(duì)在本國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯罪的外國(guó)人行使管轄權(quán)；另一方面也承認(rèn)在外國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯罪的本國(guó)人應(yīng)當(dāng)由該外國(guó)行使管轄權(quán)。與此同時(shí)，它們也沒(méi)有對(duì)國(guó)際刑法公約中規(guī)定犯罪行為地國(guó)對(duì)包括非締約國(guó)國(guó)民在內(nèi)的任何人實(shí)施的公約規(guī)定的犯罪有權(quán)行使管轄的條款表示反對(duì)或提出保留。如果一國(guó)承認(rèn)外國(guó)法院有權(quán)管轄在當(dāng)?shù)胤缸锏谋緡?guó)國(guó)民，它就沒(méi)有理由反對(duì)國(guó)際刑事法院管轄在《羅馬規(guī)約》締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯罪的本國(guó)國(guó)民。畢竟與國(guó)內(nèi)法院相比，國(guó)際刑事法院無(wú)疑可以更好地保障犯罪嫌疑人或被告人的人權(quán)、公正審判權(quán)和訴訟權(quán)利。雖然國(guó)際刑事法院的刑事訴訟中沒(méi)有陪審團(tuán)制度，但許多國(guó)家的刑事訴訟中同樣沒(méi)有采取這種制度。因此，反對(duì)國(guó)際刑事法院對(duì)在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯罪的非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)的理由缺乏應(yīng)有的說(shuō)服力。

4. 國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)并沒(méi)有為非締約國(guó)施加義務(wù)。盡管作為《羅馬規(guī)約》第12條第2款規(guī)定的客觀效果，國(guó)際刑事法院可能對(duì)在規(guī)約締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)實(shí)施犯罪的非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)，然而，法院并沒(méi)有對(duì)非締約國(guó)施加義務(wù)。法院基于犯罪行為地對(duì)非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)和對(duì)非締約國(guó)施加義務(wù)是不同的問(wèn)題，兩者不能混為一談。國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)犯罪嫌疑人行使管轄權(quán)的前提是該人處于締約國(guó)境內(nèi)。如果犯罪嫌疑人已經(jīng)逃回其國(guó)籍國(guó)，法院只能請(qǐng)求該國(guó)予以合作，將其移交給法院進(jìn)行審判和處罰，但該國(guó)有權(quán)自由決定是否接受法院的請(qǐng)求。

總之，“《規(guī)約》對(duì)管轄權(quán)的規(guī)定確有可能會(huì)造成管轄非締約國(guó)公民的客觀效果，但在這種情況下，法院對(duì)非締約國(guó)公民的管轄權(quán)是基于其犯罪行為與締約國(guó)的特定關(guān)系——即締約國(guó)為犯罪行為發(fā)生地國(guó)，也就是說(shuō)，國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)公民管轄權(quán)的行使并不是任意的?！盵17]應(yīng)煒亮：《從國(guó)際刑事法院的性質(zhì)看其面臨的國(guó)際法問(wèn)題》，載《當(dāng)代國(guó)際法論叢》（國(guó)際公法卷），上海人民出版社2003年版，第364-365頁(yè)。

四、非締約國(guó)對(duì)國(guó)際刑事法院管轄本國(guó)國(guó)民的規(guī)避措施

雖然國(guó)際刑事法院對(duì)非締約國(guó)國(guó)民在規(guī)約締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)和在締約國(guó)注冊(cè)的飛機(jī)和船舶上實(shí)施的法院管轄權(quán)內(nèi)的犯罪有權(quán)行使管轄，但是，根據(jù)《羅馬規(guī)約》的規(guī)定，非締約國(guó)可以采取下列措施，規(guī)避法院對(duì)本國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)。

（一）通過(guò)聯(lián)合國(guó)安理會(huì)規(guī)避法院的管轄權(quán)

1. 對(duì)提交情勢(shì)的決議行使否決權(quán)。在《羅馬規(guī)約》的起草過(guò)程中，對(duì)于是否應(yīng)該賦予聯(lián)合國(guó)安理會(huì)向國(guó)際刑事法院檢察官提交情勢(shì)的權(quán)力問(wèn)題，各國(guó)代表明顯地存在支持和反對(duì)的兩種觀點(diǎn)。支持的觀點(diǎn)認(rèn)為，一方面，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在維持國(guó)際和平與安全方面負(fù)有主要責(zé)任，國(guó)際刑事法院應(yīng)該承認(rèn)安理會(huì)在這一方面的責(zé)任，并通過(guò)賦予安理會(huì)提交情勢(shì)的權(quán)力減少或取代它建立特設(shè)法庭的需要。另一方面，安理會(huì)提交情勢(shì)意味著對(duì)國(guó)際刑事法院及其檢察官工作的政治支持，有利于強(qiáng)化法院和安理會(huì)之間的協(xié)調(diào)與合作關(guān)系。此外，安理會(huì)向法院提交情勢(shì)來(lái)源于懲治國(guó)際犯罪的集體決定，有利于擴(kuò)大法院的受案范圍和消除“有罪不罰”的現(xiàn)象。反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為，只有規(guī)約締約國(guó)才有權(quán)啟動(dòng)國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)，賦予安理會(huì)向法院提交情勢(shì)的權(quán)力將使法院的司法活動(dòng)受制于安理會(huì)的政治決定，損害法院的獨(dú)立性、中立性和自主性。由于多數(shù)國(guó)家的代表主張安理會(huì)應(yīng)該在國(guó)際刑事法院中發(fā)揮一定作用，認(rèn)為安理會(huì)把案件提交國(guó)際刑事法院而不是設(shè)立更多的特設(shè)國(guó)際刑事法庭不僅更經(jīng)濟(jì)，而且更符合實(shí)際，因此，各國(guó)代表最終在安理會(huì)提交情勢(shì)的問(wèn)題上達(dá)成一致，并將其規(guī)定在《羅馬規(guī)約》第13條第2款中：“（2）安全理事會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章行事，向檢察官提交顯示一項(xiàng)或多項(xiàng)犯罪已經(jīng)發(fā)生的情勢(shì)。”[18]薛茹：《國(guó)際刑事法院與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)關(guān)系研究》，法律出版社2016年版，第67-71頁(yè)。

聯(lián)合國(guó)安理會(huì)向國(guó)際刑事法院檢察官提交情勢(shì)的依據(jù)是《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章“對(duì)于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應(yīng)付辦法”。由于此類(lèi)事項(xiàng)屬于安理會(huì)表決程序中的非程序事項(xiàng)，需要安理會(huì)的9個(gè)理事國(guó)，包括5個(gè)常任理事國(guó)贊成方可通過(guò)決議，也就是說(shuō)，常任理事國(guó)擁有否決權(quán)，因此，如果有關(guān)情勢(shì)涉及并非《羅馬規(guī)約》締約國(guó)的安理會(huì)常任理事國(guó)國(guó)民在本國(guó)或外國(guó)的犯罪，該常任理事國(guó)有權(quán)否決將情勢(shì)提交國(guó)際刑事法院的決議。當(dāng)然，常任理事國(guó)也可以否決將涉及其他非締約國(guó)國(guó)民犯罪的情勢(shì)提交法院的決議。例如，2014年5月22日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)就法國(guó)起草的譴責(zé)敘利亞政府及反政府武裝踐踏人權(quán)、違反國(guó)際人道主義法的行為，要求將敘利亞2011年3月爆發(fā)沖突后的情勢(shì)提交國(guó)際刑事法院檢察官?zèng)Q議草案進(jìn)行表決。由于中國(guó)和俄羅斯投票反對(duì)，決議未能通過(guò)。

2. 要求法院推遲調(diào)查或起訴。在《羅馬規(guī)約》的起草過(guò)程中，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)是否有權(quán)要求國(guó)際刑事法院推遲調(diào)查或起訴也是一個(gè)爭(zhēng)議很大的問(wèn)題。1997年8月，新加坡代表在籌備委員會(huì)會(huì)議上建議，有關(guān)爭(zhēng)端或情勢(shì)正在由安理會(huì)處理的事實(shí)不能當(dāng)然地排除國(guó)際刑事法院調(diào)查或起訴的程序，只有在安理會(huì)九個(gè)理事國(guó)投票贊成、且無(wú)任何常任理事國(guó)反對(duì)的情況下通過(guò)一項(xiàng)決議，安理會(huì)才能推遲法院的調(diào)查或起訴。也就是說(shuō)，即使五個(gè)常任理事國(guó)全部同意，但如果得不到最少四個(gè)非常任理事國(guó)的支持，安理會(huì)同樣無(wú)法阻止法院的調(diào)查和起訴。這無(wú)疑大大增加了安理會(huì)阻止法院調(diào)查起訴程序的難度。在新加坡提案的基礎(chǔ)上，加拿大代表又提出應(yīng)將安理會(huì)推遲調(diào)查或起訴的期限限制為12個(gè)月的建議。根據(jù)新加坡及加拿大代表的建議和國(guó)際法委員會(huì)的草案，最終形成了《羅馬規(guī)約》第16條。[19]《羅馬規(guī)約》第16條：“如果安全理事會(huì)根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第七章通過(guò)決議，向本法院提出要求，在其后十二個(gè)月內(nèi)，本法院不得根據(jù)本規(guī)約開(kāi)始或進(jìn)行調(diào)查或起訴；安全理事會(huì)可以根據(jù)同樣條件延長(zhǎng)該項(xiàng)請(qǐng)求?！薄斑@一條是協(xié)調(diào)安理會(huì)和法院之間關(guān)系的妥協(xié)與折衷性安排，一方面承認(rèn)安理會(huì)在維持和恢復(fù)和平方面負(fù)有需要尊重的重要職責(zé)，另一方面又努力避免沒(méi)有安理會(huì)授權(quán)，法院就無(wú)法開(kāi)展司法活動(dòng)的困境?！盵20]薛茹：《國(guó)際刑事法院與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)關(guān)系研究》，法律出版社2016年版，第133頁(yè)。

按照《羅馬規(guī)約》第16條的規(guī)定，雖然安理會(huì)無(wú)權(quán)阻止國(guó)際刑事法院調(diào)查或起訴某項(xiàng)犯罪，但它可以依憲章第七章行事，暫?；蛘咄七t法院的調(diào)查或起訴。由于這種事項(xiàng)也屬于安理會(huì)表決程序中的非程序事項(xiàng)，這就為并非《羅馬規(guī)約》締約國(guó)的安理會(huì)常任理事國(guó)規(guī)避法院對(duì)本國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)提供了另外一種可能的途徑。

2002年7月12日，安理會(huì)通過(guò)第1422號(hào)決議，要求國(guó)際刑事法院在出現(xiàn)與參加聯(lián)合國(guó)設(shè)立或授權(quán)的行動(dòng)有關(guān)的、涉及非《羅馬規(guī)約》締約國(guó)當(dāng)前或從前的官員或人員的行為或不行為的案件時(shí)，在從2002年7月1日起的12個(gè)月內(nèi)，不對(duì)此類(lèi)案件開(kāi)始或者著手進(jìn)行調(diào)查和起訴。[21]UNSC Res 1422 （12 July 2002 ）UN Doc S/RES/1422.理由是“聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)所設(shè)立或授權(quán)的行動(dòng)是為維護(hù)或恢復(fù)國(guó)際和平與安全而部署的”，而“加強(qiáng)各會(huì)員國(guó)參與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)所設(shè)立或授權(quán)的行動(dòng)的能力有利于國(guó)際和平與安全”。[22]UNSC Res 1422 （12 July 2002 ）UN Doc S/RES/1422.在第1422號(hào)決議期滿(mǎn)之前，2003年6月12日，安理會(huì)又通過(guò)第1487號(hào)決議，要求法院將與參加聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)的非規(guī)約締約國(guó)人員有關(guān)的案件的調(diào)查或起訴再推遲一年。[23]UNSC Res 1487 （12 June 2003 ）UN Doc S/RES/1487.

（二）通過(guò)簽訂雙邊條約規(guī)避法院的管轄權(quán)

這里的雙邊條約指的是根據(jù)《羅馬規(guī)約》第98條第2款締結(jié)的條約。規(guī)約第98條涉及締約國(guó)與國(guó)際刑事法院的合作義務(wù)，該條第2款規(guī)定：“如果被請(qǐng)求國(guó)執(zhí)行本法院的一項(xiàng)移交請(qǐng)求，該國(guó)將違背依國(guó)際協(xié)定承擔(dān)的義務(wù)，而根據(jù)這些義務(wù)，向本法院移交人員須得到該人派遣國(guó)的同意，則本法院不得提出該項(xiàng)移交請(qǐng)求，除非本法院能夠首先取得該人派遣國(guó)的合作，由該派遣國(guó)移交。”按照這一規(guī)定，締約國(guó)可以拒絕將犯罪嫌疑人或被告人移交給國(guó)際刑事法院，除非得到作為派遣國(guó)的非締約國(guó)同意。正是基于第98條第2款，美國(guó)等《羅馬規(guī)約》非締約國(guó)積極尋求與締約國(guó)簽訂雙邊條約，即“第98（2）條協(xié)定”，規(guī)定對(duì)方不得將本國(guó)國(guó)民移交給國(guó)際刑事法院，以保護(hù)他們免受?chē)?guó)際刑事法院的起訴和審判。

《維也納條約法公約》第30條“關(guān)于同一事項(xiàng)先后所訂條約之適用”規(guī)定，如果當(dāng)事國(guó)就同一事項(xiàng)先后簽訂了不同條約，在不違反《聯(lián)合國(guó)憲章》第103條的前提下，“遇條約訂明須不違反先訂或后訂條約或不得視為與先訂或后訂條約不合時(shí)，該先訂或后訂條約之規(guī)定應(yīng)居優(yōu)先?！币虼耍凑铡读_馬規(guī)約》第98條第2款的規(guī)定，締約國(guó)根據(jù)與非締約國(guó)簽訂的雙邊條約承擔(dān)的義務(wù)優(yōu)先于其根據(jù)《羅馬規(guī)約》承擔(dān)的義務(wù)。至于此類(lèi)雙邊條約簽訂的時(shí)間，依照《維也納條約法公約》第31條規(guī)定的條約解釋通則，條約應(yīng)當(dāng)依其用語(yǔ)按其上下文并參照條約目的及宗旨所具有之通常意義善意解釋。由于規(guī)約第98條第2款中的“國(guó)際協(xié)定”一詞并沒(méi)有規(guī)定締結(jié)時(shí)間的限制，因此，按照通常意義來(lái)解釋?zhuān)饕侵敢?guī)約生效以后簽訂的雙邊條約，因?yàn)閲?guó)家之間在《羅馬規(guī)約》生效之前簽訂此類(lèi)條約的可能性很小?？傊灰獓?guó)際刑事法院在向有關(guān)締約國(guó)提出移交請(qǐng)求時(shí)已經(jīng)存在這樣的雙邊條約，即可構(gòu)成向法院移交有關(guān)人員的障礙。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)在世界許多國(guó)家建立了軍事基地，大量美軍官兵長(zhǎng)期駐扎在海外。除參加聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)以外，美國(guó)還經(jīng)常單獨(dú)或與其他國(guó)家共同采取軍事行動(dòng)。在這些軍事行動(dòng)中，美國(guó)軍人違反戰(zhàn)爭(zhēng)法和國(guó)際人道主義法的行為時(shí)有發(fā)生。例如，美軍在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)中轟炸民用建筑和目標(biāo)、殺傷平民、秘密關(guān)押戰(zhàn)俘、虐待囚犯等行為嚴(yán)重違反國(guó)際人道主義法，受到了國(guó)際社會(huì)的普遍譴責(zé)。為了使美軍官兵免受?chē)?guó)際刑事法院的管轄，美國(guó)一方面拒絕加入《羅馬規(guī)約》；另一方面充分利用規(guī)約的規(guī)定，采取一切措施防止法院對(duì)本國(guó)公民行使管轄權(quán)，特別是簽訂“第98（2）條協(xié)定”。迄今為止，美國(guó)已經(jīng)與《羅馬規(guī)約》締約國(guó)和非締約國(guó)，如以色列，簽訂了超過(guò)100項(xiàng)“第98（2）條協(xié)定”。美國(guó)與非締約國(guó)簽訂此類(lèi)協(xié)定的目的在于防止它們?cè)诟鶕?jù)《羅馬規(guī)約》第12條第3款聲明接受?chē)?guó)際刑事法院的管轄權(quán)時(shí)向法院移交美國(guó)公民。

為了對(duì)美國(guó)軍人提供保護(hù)，促使其他國(guó)家同意與美國(guó)簽訂“第98（2）條協(xié)定”，美國(guó)國(guó)會(huì)于2 003年通過(guò)《美國(guó)軍人保護(hù)法》。該法包含許多禁止美國(guó)與國(guó)際刑事法院合作的規(guī)定，特別是禁止美國(guó)向拒絕與美國(guó)簽訂不向法院移交美國(guó)公民的“第98（2）條協(xié)定”的規(guī)約締約國(guó)提供軍事援助（北大西洋公約組織成員國(guó)和美國(guó)特別重要的軍事同盟國(guó)除外）?！睹绹?guó)軍人保護(hù)法》甚至授權(quán)美國(guó)總統(tǒng)采取一切必要和適當(dāng)?shù)拇胧越饩缺粐?guó)際刑事法院（或以其名義）拘留和關(guān)押（在海牙）的任何美國(guó)公民和盟國(guó)人員。該法還禁止直接或間接向國(guó)際刑事法院轉(zhuǎn)交與美國(guó)國(guó)家安全有關(guān)的保密信息（包括執(zhí)法信息），并將美國(guó)對(duì)各項(xiàng)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的支持與取得不得將美國(guó)人員移交給國(guó)際刑事法院的明確的書(shū)面保證聯(lián)系起來(lái)。

此外，對(duì)于國(guó)際刑事法院可能管轄美國(guó)公民的任何行動(dòng)，美國(guó)均采取措施予以回?fù)簟?020年4月3日，國(guó)際刑事法院上訴分庭授權(quán)檢察官對(duì)塔利班、阿富汗安全部隊(duì)、美國(guó)軍事和情報(bào)人員在阿富汗涉嫌犯下的戰(zhàn)爭(zhēng)罪和危害人類(lèi)罪進(jìn)行調(diào)查。2020年6月11日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普發(fā)布行政命令宣布，美國(guó)并非《羅馬規(guī)約》締約國(guó)，國(guó)際刑事法院針對(duì)美國(guó)軍事和情報(bào)人員在阿富汗的行動(dòng)進(jìn)行調(diào)查威脅美國(guó)的主權(quán)和國(guó)家安全及外交政策，美國(guó)政府將對(duì)法院相關(guān)人員實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁和入境限制。2020年9月2日，美國(guó)國(guó)務(wù)院宣布對(duì)國(guó)際刑事法院檢察官法圖·本蘇達(dá)和另一位高級(jí)官員法基索·莫喬喬科實(shí)施制裁。直到2021年4月2日，美國(guó)國(guó)務(wù)院才宣布取消對(duì)上述二人的制裁措施。

（三）通過(guò)進(jìn)行國(guó)內(nèi)程序規(guī)避法院的管轄權(quán)

通過(guò)進(jìn)行國(guó)內(nèi)程序規(guī)避法院的管轄權(quán)是指按照國(guó)際刑事法院管轄權(quán)的“補(bǔ)充性原則”，國(guó)家首先在國(guó)內(nèi)對(duì)有關(guān)犯罪進(jìn)行調(diào)查、起訴或?qū)徟?，從而避免?guó)際刑事法院對(duì)本國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)。

補(bǔ)充性原則是國(guó)際刑事法院的一項(xiàng)基本原則，它不僅規(guī)定在《羅馬規(guī)約》“序言”[24]《羅馬規(guī)約》“序言”：“強(qiáng)調(diào)根據(jù)本規(guī)約設(shè)立的國(guó)際刑事法院對(duì)國(guó)內(nèi)刑事管轄權(quán)起補(bǔ)充作用，決心保證永遠(yuǎn)尊重并執(zhí)行國(guó)際正義……。”和第1條[25]《羅馬規(guī)約》第1條：“茲設(shè)立國(guó)際刑事法院（“本法院”）。本法院為常設(shè)機(jī)構(gòu)，有權(quán)就本規(guī)約所提到的、受到國(guó)際關(guān)注的最嚴(yán)重犯罪對(duì)個(gè)人行使其管轄權(quán)，并對(duì)國(guó)家刑事管轄權(quán)起補(bǔ)充作用。本法院的管轄權(quán)和運(yùn)作由本規(guī)約的條款加以規(guī)定?！敝?，而且貫穿于國(guó)際刑事法院訴訟程序的各個(gè)環(huán)節(jié)。[26]《羅馬規(guī)約》第12-15條（管轄權(quán)）、第17-20條（可受理性）、第53條（調(diào)查或起訴）、第82條（上訴）、第89-90條（移交）、第93條（其他合作）、第95條和第99條（合作）等。至于什么是法院管轄權(quán)的補(bǔ)充性，有學(xué)者指出：“雖然《羅馬規(guī)約》第1條沒(méi)有對(duì)補(bǔ)充性的概念作出解釋?zhuān)?，?guī)約第17條說(shuō)明了這一點(diǎn)。按照第17條的規(guī)定，補(bǔ)充性意味著國(guó)家管轄權(quán)具有優(yōu)先性，除非有關(guān)國(guó)家‘不愿意或不能夠切實(shí)進(jìn)行調(diào)查或起訴’?！盵27]Otto Triffterer and Kai Ambos (eds), Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition, C.H.Beck?Hart?Nomos, 2016, p. 19.也就是說(shuō)，“只要國(guó)家行使刑事管轄權(quán)的機(jī)關(guān)愿意和能夠?qū)?guó)際刑事法院關(guān)注的事項(xiàng)切實(shí)進(jìn)行調(diào)查或起訴，國(guó)際刑事法院就不得行使管轄權(quán)。”[28]Otto Triffterer and Kai Ambos (eds), Rome Statute of the International Criminal Court: A Commentary, 3rd Edition, C.H.Beck?Hart?Nomos, 2016, p. 13.

國(guó)際刑事法院是根據(jù)締約國(guó)簽訂的《羅馬規(guī)約》成立的，法院的管轄權(quán)來(lái)自締約國(guó)通過(guò)規(guī)約對(duì)它的授權(quán)。法院管轄權(quán)的補(bǔ)充性一方面體現(xiàn)了締約國(guó)與國(guó)際刑事法院的關(guān)系；另一方面反映了國(guó)際社會(huì)的組織化程度和國(guó)際刑法發(fā)展的客觀現(xiàn)實(shí)：在目前和可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，國(guó)際刑法以間接實(shí)施為主、直接實(shí)施為輔的局面不會(huì)發(fā)生根本改變。作為國(guó)際刑法直接實(shí)施的代表機(jī)構(gòu)，國(guó)際刑事法院因其在資源（如財(cái)政資金）和能力（如人力、物力）等方面的局限性，它對(duì)國(guó)際犯罪的審判和懲罰在很大程度上是示范性的，同時(shí)，對(duì)國(guó)際刑法的發(fā)展起一種引領(lǐng)作用，而打擊國(guó)際犯罪的主要任務(wù)仍然需要由國(guó)家承擔(dān)。巴塞奧尼教授指出：“國(guó)際刑事法院不能取代國(guó)家的刑事管轄權(quán)，也不能替代國(guó)家的刑事司法制度。它只是對(duì)國(guó)家刑事管轄權(quán)的‘補(bǔ)充’，它所做的只不過(guò)是根據(jù)現(xiàn)行國(guó)際法每個(gè)國(guó)家在國(guó)際社會(huì)都可以做的事情。”[29]M.Cherif Rarsiouni Introduction to International Criminal Law, Transnational Publishers, Inc., 2003, p.499-500.

根據(jù)補(bǔ)充性原則，國(guó)際刑事法院對(duì)有關(guān)案件行使管轄權(quán)的前提是案件具有可受理性。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第17條，法院在確定案件是否可以受理時(shí)，需要考慮四個(gè)問(wèn)題：（1）有管轄權(quán)的國(guó)家是否正在對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行調(diào)查起訴？（2）有管轄權(quán)的國(guó)家是否已經(jīng)對(duì)有關(guān)案件進(jìn)行過(guò)調(diào)查并做出了不予起訴的決定？（3）有關(guān)人員是否已就其所犯的罪行受到了國(guó)內(nèi)法庭的審判？（4）有關(guān)案件是否缺乏足夠的嚴(yán)重程度，因而法院沒(méi)有采取進(jìn)一步行動(dòng)的理由？如果對(duì)這些問(wèn)題中的任何一個(gè)問(wèn)題的回答是肯定的，而且不存在有關(guān)國(guó)家“不愿意”或“不能夠”行使管轄權(quán)的情形，則國(guó)際刑事法院應(yīng)確定有關(guān)案件為不可受理。[30]李世光、劉大群、凌巖主編：《國(guó)際刑事法院羅馬規(guī)約評(píng)釋》（上冊(cè)），北京大學(xué)出版社2006年版，第216頁(yè)。也就是說(shuō)，只要國(guó)家對(duì)犯罪案件切實(shí)進(jìn)行調(diào)查或起訴，不存在“不愿意”、“不能夠”或“無(wú)行動(dòng)”的情形，有關(guān)案件在國(guó)際刑事法院就不具有可受理性。

2011年2月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)將“利比亞情勢(shì)”提交國(guó)際刑事法院，而利比亞并非《羅馬規(guī)約》締約國(guó)。2011年6月27日，國(guó)際刑事法院第一預(yù)審分庭簽發(fā)了對(duì)利比亞前情報(bào)部門(mén)首腦塞努西的逮捕證。2013年4月2日，利比亞政府根據(jù)《羅馬規(guī)約》第19條向法院提交申請(qǐng)，就“塞努西案”的可受理性問(wèn)題提出質(zhì)疑。利比亞政府指出，利比亞司法機(jī)關(guān)正在積極調(diào)查塞努西被指控的多起謀殺行為，以確定它們是否已達(dá)到危害人類(lèi)罪的程度；“塞努西案”正在利比亞國(guó)家層面進(jìn)行調(diào)查，因此，根據(jù)規(guī)約第17條第1款第1項(xiàng)，國(guó)際刑事法院不應(yīng)當(dāng)受理此案。利比亞提交的證據(jù)表明，利比亞正在對(duì)“塞努西案”采取具體和特別的調(diào)查措施，這種調(diào)查證明利比亞并非“不愿意”或“不能夠”進(jìn)行國(guó)內(nèi)程序。[31]See Pre-Trial Chamber I , Situation in Libya, The Prosecutor v. Saif Al-Islam Gaddafi, Decision on the admissibility of the case against Abdullah Al-Senussi, 11 October 2013, paras. 2-3, 13-14.第一預(yù)審分庭經(jīng)審理后確定，具有管轄權(quán)的利比亞主管機(jī)關(guān)正在對(duì)“塞努西案”進(jìn)行調(diào)查和起訴；利比亞并非不愿意或不能夠?qū)θ鬟M(jìn)行訴訟程序，因此，根據(jù)規(guī)約17條第1款第1項(xiàng)，“塞努西案”在國(guó)際刑事法院不具有可受理性。[32]See Pre-Trial Chamber I , Situation in Libya, The Prosecutor v. Saif Al-Islam Gaddafi, Decision on the admissibility of the case against Abdullah Al-Senussi, 11 October 2013, para. 311.

結(jié) 論

根據(jù)國(guó)家主權(quán)原則，國(guó)家不受未經(jīng)其同意的條約的拘束。條約相對(duì)效力原則是一項(xiàng)無(wú)可置疑的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，1969年《維也納條約法公約》第43條進(jìn)一步確立了它在條約法中的重要地位。實(shí)踐中，由于物質(zhì)世界的普遍聯(lián)系，條約可能為第三國(guó)創(chuàng)設(shè)權(quán)利或義務(wù)，但這些權(quán)利或義務(wù)應(yīng)當(dāng)以第三國(guó)同意接受為前提，除非“條約所載規(guī)則成為對(duì)第三國(guó)有拘束力之公認(rèn)國(guó)際法習(xí)慣規(guī)則”。

《羅馬規(guī)約》中亦有關(guān)于非締約國(guó)權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，但這些權(quán)利和義務(wù)取決于非締約國(guó)自愿接受，因而符合條約相對(duì)效力原則。與此同時(shí)，根據(jù)《羅馬規(guī)約》第12條，國(guó)際刑事法院可以對(duì)在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)犯下規(guī)約第5條所列罪行的非締約國(guó)國(guó)民行使管轄權(quán)。這種基于國(guó)家（締約國(guó)）領(lǐng)土的屬地管轄權(quán)得到了各國(guó)刑法和國(guó)際刑法公約的普遍接受，成為國(guó)家和包括國(guó)際刑事法院在內(nèi)的國(guó)際刑事法庭行使刑事管轄權(quán)的主要依據(jù)。究其原因，一是在犯罪地國(guó)進(jìn)行刑事訴訟便于收集證據(jù)、送達(dá)文書(shū)、傳喚證人，有利于訴訟程序的順利進(jìn)行；二是與其他國(guó)家相比，犯罪地國(guó)懲罰犯罪具有更大利益；三是諸如《羅馬規(guī)約》第5條規(guī)定的滅絕種族罪、危害人類(lèi)罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪、侵略罪等嚴(yán)重的國(guó)際犯罪是執(zhí)行國(guó)家政策的結(jié)果，被告人的國(guó)籍國(guó)往往不會(huì)對(duì)其切實(shí)進(jìn)行審判和懲罰，第一次世界大戰(zhàn)后德國(guó)的“萊比錫審判”和第二次世界大戰(zhàn)后日本國(guó)內(nèi)對(duì)戰(zhàn)犯的處置清楚地證明了這一點(diǎn)。

盡管?chē)?guó)際刑事法院根據(jù)《羅馬規(guī)約》第12條對(duì)非締約國(guó)國(guó)民在締約國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的犯罪行使管轄權(quán)與非締約國(guó)的屬人管轄權(quán)發(fā)生沖突，但是，國(guó)際刑事法院并不是對(duì)非締約國(guó)國(guó)家行使管轄權(quán)；除非自愿，非締約國(guó)也沒(méi)有與法院合作的義務(wù)。同時(shí)，非締約國(guó)可以采取措施，規(guī)避法院對(duì)本國(guó)國(guó)民的管轄權(quán)。安理會(huì)對(duì)提交情勢(shì)的決議行使否決權(quán)或者要求推遲調(diào)查或起訴主要是常任理事國(guó)可以采取的措施，具體地講，是作為《羅馬規(guī)約》非締約國(guó)的中國(guó)、美國(guó)和俄羅斯能夠采取的措施，盡管在理論上也存在非常任理事國(guó)阻止此類(lèi)決議通過(guò)的可能性。實(shí)踐中，通過(guò)簽訂雙邊條約保證本國(guó)國(guó)民不會(huì)被移交給國(guó)際刑事法院主要是美國(guó)的做法?？紤]到實(shí)際情況，大多數(shù)非締約國(guó)似乎沒(méi)有必要這樣做。至于通過(guò)國(guó)內(nèi)程序懲罰犯罪以阻卻國(guó)際刑事法院的管轄權(quán)，這正是法院希望看到的結(jié)果。因?yàn)楦鶕?jù)所謂“積極補(bǔ)充性原則”，國(guó)際刑事法院的主要目的是促進(jìn)國(guó)家（包括規(guī)約締約國(guó)和非締約國(guó)）主動(dòng)對(duì)嚴(yán)重的國(guó)際犯罪行使管轄權(quán)，以結(jié)束“有罪不罰”的情形。