論國(guó)家監(jiān)察賠償?shù)牧⒎Ｊ脚c事項(xiàng)范圍

王 譯

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭 411105)

一、問(wèn)題的提出

自國(guó)家監(jiān)察體制改革以來(lái)，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》）的頒布實(shí)施使得監(jiān)察體制改革從北京、山西、浙江“三地”試點(diǎn)覆蓋至全國(guó)范圍，由此從法律效力層級(jí)的規(guī)范層面確立了國(guó)家監(jiān)察行為的公法屬性。當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員在履行國(guó)家監(jiān)察職能過(guò)程中實(shí)施了違法或錯(cuò)誤的職務(wù)行為，其應(yīng)具備國(guó)家賠償法上的意義。由國(guó)家賠償立法的定位可知，因職務(wù)行為受到侵害的公民可天然享有從賠償義務(wù)機(jī)關(guān)處獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。因此，公民因職務(wù)行為遭受的人身與財(cái)產(chǎn)損害，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)主體應(yīng)就法定的賠償類型與事項(xiàng)范圍明確國(guó)家賠償救濟(jì)的可能渠道。

（一）現(xiàn)有國(guó)家賠償規(guī)則梳理

國(guó)家賠償法定類型的內(nèi)涵乃指對(duì)公民造成損害的公權(quán)力行為決定國(guó)家賠償?shù)男再|(zhì)。因此，我國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家賠償類型可根據(jù)公權(quán)力侵害行為的性質(zhì)分為行政賠償、刑事賠償和司法賠償[1]。在我國(guó)的國(guó)家賠償體系發(fā)展歷程中，《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》）從雛形到成熟歷經(jīng)了多個(gè)修法演進(jìn)過(guò)程。早在1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)家賠償法》初步確立了國(guó)家賠償?shù)幕境绦?，而?010年與2012年2 次修正主要涉及對(duì)“結(jié)果歸責(zé)”和“違法歸責(zé)”原則的調(diào)整，并明確了行政賠償與刑事賠償?shù)念愋蛯傩浴臉?gòu)成要件上，國(guó)家賠償涵蓋了賠償主體、職務(wù)違法行為、因果關(guān)系和主觀過(guò)錯(cuò)等四個(gè)部分。在過(guò)往的學(xué)理爭(zhēng)議中，“主觀過(guò)錯(cuò)”是否能夠成為國(guó)家賠償?shù)臍w責(zé)要件尚且存在商榷之處。而“主觀過(guò)錯(cuò)”在嚴(yán)格責(zé)任中并非判定國(guó)家賠償責(zé)任是否存在的關(guān)鍵要素，由此間接地?cái)U(kuò)大了國(guó)家賠償范圍。從國(guó)家賠償法的運(yùn)行實(shí)踐可知，國(guó)家賠償在司法實(shí)踐中并未從程序運(yùn)行效果上明確“結(jié)果歸責(zé)”原則的基礎(chǔ)地位，并且在刑事賠償中也沒(méi)有將刑事補(bǔ)償納入國(guó)家賠償體系。這一立法缺漏可導(dǎo)致司法實(shí)踐中出現(xiàn)刑事賠償 “以補(bǔ)代賠”乃至“案外協(xié)調(diào)”的反?，F(xiàn)象，從而偏離了國(guó)家賠償?shù)牧⒎ǔ踔浴?/p>

由大陸法系國(guó)家賠償?shù)牧⒎ㄍɡ芍?，以法官、檢察官為主體實(shí)施的違法審判或追訴犯罪行為在符合國(guó)家賠償事由時(shí)，須同刑事訴訟中實(shí)施合法的刑事強(qiáng)制措施、錯(cuò)誤執(zhí)行刑罰等造成損害的情形區(qū)別對(duì)待[2]。鑒于二者情形所具理論和制度的雙重差異，我國(guó)國(guó)家賠償類型及救濟(jì)方式的混同，實(shí)則對(duì)遭受侵害的公民尋求正當(dāng)合理的權(quán)利救濟(jì)路徑造成了現(xiàn)實(shí)的阻礙。由此，單從國(guó)家賠償?shù)念愋屯晟埔暯侨胧?，未?lái)立法首當(dāng)考量國(guó)家賠償責(zé)任中國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)與具體情形。而從國(guó)家監(jiān)察體制改革形成“紀(jì)法貫通、法法銜接”的現(xiàn)實(shí)可知，監(jiān)察調(diào)查作為職務(wù)行為的實(shí)現(xiàn)方式之一，其能夠?qū)嵤┑陌糁谩⒉榉?、扣押和凍結(jié)等在內(nèi)的監(jiān)察措施可對(duì)公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生直接的干預(yù)羈束甚至剝奪效力。又從監(jiān)察法的運(yùn)行實(shí)踐中可知，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)履職過(guò)程中因違法或錯(cuò)誤的監(jiān)察行為而對(duì)被調(diào)查人造成的損害后果，被調(diào)查人無(wú)法將違法的監(jiān)察職務(wù)行為從現(xiàn)有的國(guó)家賠償類型中尋求相應(yīng)的救濟(jì)。由國(guó)家賠償?shù)男再|(zhì)可知，其涵蓋監(jiān)察職務(wù)行為乃為國(guó)家責(zé)任實(shí)現(xiàn)的應(yīng)有之義。有學(xué)者指出，法治國(guó)的民眾因國(guó)家公權(quán)力所遭受的不利益，皆可產(chǎn)生應(yīng)以財(cái)產(chǎn)給付為內(nèi)容的權(quán)利請(qǐng)求，而因公權(quán)力的合法行使導(dǎo)致個(gè)別主體受有特別的不利益，應(yīng)由國(guó)家通過(guò)財(cái)產(chǎn)給付作為彌補(bǔ)措施，即稱之為“國(guó)家補(bǔ)償”[3]。該論點(diǎn)從權(quán)利請(qǐng)求的行為基礎(chǔ)層面區(qū)分了國(guó)家賠償與國(guó)家補(bǔ)償，從而確立了國(guó)家賠償救濟(jì)的“二元重心”特質(zhì)。因國(guó)家監(jiān)察從立法創(chuàng)制層面創(chuàng)設(shè)了新型權(quán)力關(guān)系，在《監(jiān)察法》中形成了調(diào)查主體與調(diào)查對(duì)象的“職務(wù)行為關(guān)系”，監(jiān)察調(diào)查本身即呈現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行過(guò)程，其須同行政執(zhí)法與刑事司法活動(dòng)一并納入國(guó)家賠償范疇。因《監(jiān)察法》的出臺(tái)創(chuàng)設(shè)了新的職務(wù)行為類型，改變了既有的國(guó)家賠償運(yùn)行模式。監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中違法的職務(wù)行為也應(yīng)作為可予國(guó)家賠償?shù)姆ǘㄊ马?xiàng)。這不僅能夠填補(bǔ)被調(diào)查人尋求國(guó)家賠償救濟(jì)的法律途徑，還可以對(duì)監(jiān)察職務(wù)行為實(shí)施的合法性起到監(jiān)督效果。

（二）擬完善國(guó)家賠償規(guī)則的立法方向

在《國(guó)家賠償法》修正案正式公布之前，本文僅從學(xué)理上對(duì)監(jiān)察賠償?shù)膶傩宰鞒醪降呐袛唷Ｓ袑W(xué)者認(rèn)為，任何國(guó)家權(quán)力在行使過(guò)程中形成國(guó)家賠償事由時(shí)，均應(yīng)體現(xiàn)賠償事項(xiàng)蘊(yùn)含的職務(wù)行為性質(zhì)[4]。而監(jiān)察權(quán)“一元”與“二元”屬性的理論爭(zhēng)議，主要針對(duì)的是職務(wù)違法調(diào)查和職務(wù)犯罪調(diào)查之間的權(quán)力屬性差別。有學(xué)者提出，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)《監(jiān)察法》行使職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，但調(diào)查程序游離于《刑事訴訟法》之外，“兩法”銜接采二元模式區(qū)分調(diào)查與偵查，這實(shí)際上是對(duì)“二元模式”的間接肯定[5]。還有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察職務(wù)違法調(diào)查具備了類行政行為的屬性[6]。中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委對(duì)監(jiān)察職務(wù)違法、職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)的官方表述為“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)執(zhí)法”，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法實(shí)施條例》）也明確了監(jiān)察調(diào)查的“執(zhí)法”性質(zhì)。但筆者認(rèn)為，此種調(diào)查的“執(zhí)法”應(yīng)有別于“行政執(zhí)法”，職務(wù)犯罪調(diào)查的權(quán)能承繼于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查從而具備了刑事司法的屬性。而有一部分學(xué)者認(rèn)為國(guó)家監(jiān)察作為整合后的獨(dú)立權(quán)力，不應(yīng)納入原有的國(guó)家權(quán)力類別之一作單獨(dú)評(píng)價(jià)[7]。早在國(guó)家監(jiān)察體制改革之初，學(xué)界已有成果反映了對(duì)監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的不同理解。即便從政治意義上確立監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立屬性不可割裂，但仍不可避免地在黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”以及刑事司法程序的銜接過(guò)程中涉及到監(jiān)察調(diào)查程序分流的效果，即“移送司法”的涉罪處置與“政務(wù)處分”“問(wèn)責(zé)”等非罪處置。此種罪與非罪之間的界限，從客觀上反映了程序啟動(dòng)原因不同的監(jiān)察調(diào)查行為所蘊(yùn)含的“二元”權(quán)力屬性。由此，學(xué)界的不同認(rèn)知對(duì)監(jiān)察賠償類型假設(shè)形成了不同的見(jiàn)解。

從國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)政治機(jī)關(guān)的“專責(zé)”屬性可知，在監(jiān)察實(shí)踐與司法適用層面立法應(yīng)在監(jiān)察賠償?shù)淖宇愋彤?dāng)中進(jìn)一步明確由職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查形成的國(guó)家賠償原因。從政治寓意上考量，監(jiān)察權(quán)作為全新的權(quán)力配置從而對(duì)賠償事項(xiàng)進(jìn)行特定化處理，甚至還涵蓋了監(jiān)察管轄當(dāng)中的“集中管轄”理念。單就監(jiān)察賠償?shù)男再|(zhì)而論，作為原有權(quán)力的承繼與整合卻難言脫離于既有的國(guó)家賠償類型，監(jiān)察賠償?shù)念愋蜌w屬仍難避免關(guān)于監(jiān)察權(quán)力屬性的“一元”與“二元”之爭(zhēng)?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》第280 條、第281 條也僅從監(jiān)察法規(guī)效力層級(jí)的規(guī)范性文件層面上明確了哪些行為應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償范圍，包括對(duì)人的錯(cuò)誤留置和對(duì)查封、扣押、凍結(jié)涉案物資的不當(dāng)處理等情形，以及通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)之間的級(jí)別監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察賠償義務(wù)主體“申請(qǐng)-復(fù)審復(fù)核”的程序效果。但是，《監(jiān)察法實(shí)施條例》運(yùn)用的“列舉＋概括”式立法技術(shù)不能完全覆蓋當(dāng)前監(jiān)察實(shí)踐中可能出現(xiàn)的國(guó)家賠償情形，也并未比較國(guó)家監(jiān)察賠償與現(xiàn)有的國(guó)家賠償類型之間程序上的關(guān)聯(lián)性。對(duì)于以法律效力層級(jí)的規(guī)范銜接“行政賠償”和“刑事賠償”的程序指引，當(dāng)前監(jiān)察法規(guī)的補(bǔ)充規(guī)定存在相對(duì)不足的問(wèn)題。因此，在《國(guó)家賠償法》修正案尚未頒布實(shí)施以前，監(jiān)察賠償?shù)念愋团c賠償事項(xiàng)范圍仍具備學(xué)理探討的必要空間。

二、關(guān)于國(guó)家監(jiān)察賠償類型劃分的學(xué)理假設(shè)

根據(jù)國(guó)家賠償構(gòu)成要件理論可知，監(jiān)察賠償應(yīng)涵蓋主體、客體、歸責(zé)原則及賠償程序等方面內(nèi)容。在歸責(zé)原則的理論層面上探討監(jiān)察賠償可適用的歸責(zé)方式，從我國(guó)國(guó)家賠償制度的立法變遷中可知，其主要集中在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上的“違法歸責(zé)”“結(jié)果歸責(zé)”與“違法＋結(jié)果”歸責(zé)之間的程序啟動(dòng)差別。歸結(jié)根本，監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)方式直接決定了監(jiān)察賠償?shù)某绦騿?dòng)條件。因而，監(jiān)察賠償?shù)念愋蜌w屬仍應(yīng)回歸監(jiān)察調(diào)查的權(quán)力屬性之爭(zhēng)，其對(duì)究竟適用“違法歸責(zé)”還是“結(jié)果歸責(zé)”可起到基礎(chǔ)性指引作用。當(dāng)前，《國(guó)家賠償法》尚在修訂過(guò)程之中，監(jiān)察賠償?shù)念愋蜌w屬在學(xué)理上仍具探討的必要，唯此方可在修訂后的《國(guó)家賠償法》當(dāng)中呈現(xiàn)其獨(dú)特的價(jià)值。對(duì)于如何將監(jiān)察行為同國(guó)家賠償法定類型銜接融合，筆者僅就學(xué)理層面分別從“獨(dú)立設(shè)置說(shuō)”“分屬并列說(shuō)”及“單一歸屬說(shuō)”三個(gè)方面探討監(jiān)察賠償?shù)念愋蜌w屬①監(jiān)察賠償作為《監(jiān)察法》設(shè)定的國(guó)家賠償?shù)谌N類型存在與其他兩種國(guó)家賠償類型的概念重構(gòu)，此三類觀點(diǎn)由筆者基于學(xué)理假設(shè)而提出，乃為解決監(jiān)察賠償類型歸屬的問(wèn)題。但囿于監(jiān)察調(diào)查權(quán)力性質(zhì)之爭(zhēng)，在《國(guó)家賠償法》修訂后類型完善時(shí)，此學(xué)理探討從立法規(guī)范意義上即已宣告塵埃落定。，以期明辨其立法意義與價(jià)值所在。

（一）假設(shè)1：“獨(dú)立設(shè)置”

該假設(shè)認(rèn)同了監(jiān)察調(diào)查權(quán)力屬性的獨(dú)立性，其既非行政權(quán)亦非司法權(quán)，而是作為一種新型的獨(dú)立權(quán)力納入國(guó)家權(quán)力體系之中。[8]因而，監(jiān)察賠償責(zé)任既不同于行政賠償也不同于刑事賠償，而應(yīng)從國(guó)家賠償法定類型的獨(dú)立設(shè)置維度作統(tǒng)籌安排。[9]監(jiān)察賠償?shù)姆秶?、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任定性、確認(rèn)與賠償金額判定標(biāo)準(zhǔn)以及賠償程序等內(nèi)容，均與現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》中的行政賠償與刑事賠償形成重構(gòu)、關(guān)聯(lián)甚至交融，但又同時(shí)保持了程序運(yùn)行性質(zhì)上的獨(dú)立性[10]。由此可知，《監(jiān)察法》第69 條通過(guò)概括性條款在明確監(jiān)察賠償設(shè)置的立論前提下，充分肯定了監(jiān)察調(diào)查權(quán)的特殊屬性。就監(jiān)察調(diào)查的職務(wù)行為應(yīng)然具備的國(guó)家公權(quán)力屬性以及調(diào)查人員個(gè)體履職的職務(wù)性而言，監(jiān)察賠償作為國(guó)家賠償?shù)姆ǘ愋途邆淞苏?dāng)性依據(jù)，將監(jiān)察賠償歸口于新的國(guó)家賠償類型之中，符合國(guó)家賠償立法的合理期待。又從《立法法》第6 條第2 款規(guī)定可知，法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。但是，立法機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)定監(jiān)察賠償類型，將不可避免地產(chǎn)生如下問(wèn)題：其一，如何厘清監(jiān)察賠償與既有行政賠償與刑事賠償?shù)年P(guān)系？其二，如何從監(jiān)察權(quán)運(yùn)行角度將監(jiān)察調(diào)查程序的二元性質(zhì)在監(jiān)察賠償中予以廓清？

回應(yīng)第一個(gè)問(wèn)題，從立法規(guī)范條文數(shù)目上論，單設(shè)賠償類型將會(huì)產(chǎn)生法條上的數(shù)量冗余。根據(jù)立法技術(shù)的規(guī)范性與科學(xué)性要求，監(jiān)察賠償在立法上須與其他法定賠償類型統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。而從行政賠償、刑事賠償類型之外創(chuàng)設(shè)監(jiān)察賠償，須對(duì)目的條款的內(nèi)容予以補(bǔ)充說(shuō)明，以體現(xiàn)層次化的立法方向選擇與有效的論證途徑，以期作為監(jiān)察法律解釋的重要標(biāo)準(zhǔn)[11]。法條序號(hào)在監(jiān)察立法中體現(xiàn)為“多功能的立法工具”，其可發(fā)揮（1）構(gòu)成；（2）整合；（3）表征；（4）計(jì)量；（5）查尋；（6）引用；（7）修改的作用。因此，倘若立法單獨(dú)設(shè)立監(jiān)察賠償類型，那么就應(yīng)確保監(jiān)察賠償規(guī)范的設(shè)定能發(fā)揮出法條的“序號(hào)”功能。在將監(jiān)察賠償納入國(guó)家賠償體系時(shí)，考量特定的立法技術(shù)要求乃是為保障法律適用的統(tǒng)一性與安定性。從法條的構(gòu)成要件入手按照特定邏輯順序，監(jiān)察賠償與行政、刑事賠償?shù)闹睾蠗l款統(tǒng)一分布，可避免規(guī)范表述上的機(jī)械重復(fù)[12]。誠(chéng)如學(xué)者所言，運(yùn)用“準(zhǔn)用型”法條的思維基礎(chǔ)在于特殊的類比推理，且只限于類似之中“不及”的情形。[13]因此，若將監(jiān)察賠償單設(shè)，可在立法技術(shù)上通過(guò)例外規(guī)定、補(bǔ)充條款的方式將其與法定國(guó)家賠償類型的相同部分予以概括，或者可考慮采準(zhǔn)用條款直接援引現(xiàn)有法條而避免重復(fù)?；貞?yīng)第二個(gè)問(wèn)題，若要使得監(jiān)察賠償作為獨(dú)立的賠償類型，就必須從賠償類型、程序性質(zhì)以及救濟(jì)主體的權(quán)利保障等方面將監(jiān)察賠償?shù)母鱾€(gè)構(gòu)成要素通過(guò)單獨(dú)設(shè)定的方式區(qū)別于行政賠償與刑事賠償。由此，在監(jiān)察調(diào)查程序的運(yùn)行過(guò)程中，即便監(jiān)察調(diào)查在啟動(dòng)原因上存在性質(zhì)差異，運(yùn)行過(guò)程兼具行政與刑事賠償?shù)耐庥^，也不可據(jù)此將其作為行政賠償或刑事賠償其中之一的類型對(duì)待。此種立法邏輯建構(gòu)于法規(guī)范生成的特定政治場(chǎng)景，無(wú)須從原有的傳統(tǒng)部門法當(dāng)中尋求對(duì)國(guó)家賠償法定類型的吸收、借鑒或者補(bǔ)充調(diào)整的修法路徑。

（二）假設(shè)2：“分屬并列”

該假設(shè)認(rèn)為，從監(jiān)察調(diào)查權(quán)力的二元屬性基本認(rèn)知可得出職務(wù)違法與職務(wù)犯罪不同的調(diào)查程序歸屬的權(quán)力性質(zhì)差異，由此形成的國(guó)家賠償事由應(yīng)分別同行政賠償與刑事賠償類型相對(duì)應(yīng)。①持該觀點(diǎn)的學(xué)者多集中于刑事訴訟法學(xué)領(lǐng)域，其主要注重“兩法銜接”的程序銜接標(biāo)準(zhǔn)，將監(jiān)察調(diào)查的啟動(dòng)程序原因歸于“二元”權(quán)力屬性的實(shí)然選擇。質(zhì)言之，因職務(wù)違法調(diào)查造成被調(diào)查對(duì)象及其他相關(guān)主體人身財(cái)產(chǎn)損害的，可準(zhǔn)用行政賠償規(guī)定；因職務(wù)犯罪調(diào)查造成被調(diào)查對(duì)象及其他相關(guān)主體人身財(cái)產(chǎn)損害的，可準(zhǔn)用刑事賠償規(guī)定。與“獨(dú)立設(shè)置說(shuō)”存在差異的是，“分屬并列說(shuō)”承認(rèn)了監(jiān)察權(quán)力的“二元性”，即在不同性質(zhì)的監(jiān)察調(diào)查程序當(dāng)中引發(fā)監(jiān)察職務(wù)行為的違法事項(xiàng)，應(yīng)根據(jù)程序本身的法律屬性將其作為行政賠償或刑事賠償對(duì)待。此種分類的優(yōu)勢(shì)在于，對(duì)監(jiān)察賠償采取“分屬并列”的賠償模式，可簡(jiǎn)化國(guó)家賠償立法的修法過(guò)程。監(jiān)察賠償與行政、刑事賠償在賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、歸責(zé)方式與運(yùn)行程序的規(guī)范設(shè)定上存在諸多重合之處，通過(guò)同步配套修法明確了監(jiān)察賠償可準(zhǔn)用具體情形，在立法規(guī)范的調(diào)整過(guò)程中不僅省略了諸多“名稱不同，實(shí)為相同”的冗余表述，而且有助于實(shí)現(xiàn)“紀(jì)法貫通，法法銜接”的法律適用效果。

但是，該假設(shè)的弊端在于“二元分置”的監(jiān)察賠償類型劃分難以體現(xiàn)出監(jiān)察調(diào)查行為在反腐敗法治化進(jìn)程中的集中、統(tǒng)一和高效的特性。2018年《中華人民共和國(guó)憲法》修正案通過(guò)設(shè)立專節(jié)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治地位、組織機(jī)構(gòu)、職能設(shè)定以及工作規(guī)則等內(nèi)容通過(guò)第123 條至127 條予以明確，并回應(yīng)了“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”的重大命題。由前述可知，監(jiān)察調(diào)查“一元”和“二元”的權(quán)力屬性之爭(zhēng)，僅從學(xué)理上對(duì)監(jiān)察賠償?shù)念愋蜌w屬作立法修訂上的安排。而監(jiān)察調(diào)查“二元”權(quán)力所涉糾紛的性質(zhì)差別也集中反映了監(jiān)察賠償類型的立法選擇。倘若監(jiān)察賠償因監(jiān)察調(diào)查“二元”權(quán)力屬性分而置之，這無(wú)異于將監(jiān)察權(quán)予以過(guò)度解構(gòu)，也偏離了當(dāng)前國(guó)家對(duì)監(jiān)察權(quán)的基本立法定位。監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)由國(guó)家監(jiān)察體制改革而來(lái)，因此具備了鮮明的政治特色、時(shí)代背景與歷史使命。監(jiān)察權(quán)應(yīng)作為一項(xiàng)“憲定”權(quán)力，體現(xiàn)的是國(guó)家反腐敗權(quán)力集中行使以及國(guó)家監(jiān)督權(quán)力重新配置的外在表現(xiàn)形式[14]。將監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)中剝離，乃是為了提高其在國(guó)家權(quán)力架構(gòu)中的等級(jí)，從而成為與行政權(quán)、司法權(quán)相并立的國(guó)家權(quán)力。由此，監(jiān)察權(quán)并非可歸入行政權(quán)或者司法權(quán)當(dāng)中的一種類型，更不能從監(jiān)察權(quán)整合前的原有權(quán)力類型當(dāng)中將其作為某一類權(quán)力的延伸，而是一項(xiàng)獨(dú)立于其他權(quán)力的新型國(guó)家權(quán)力[15]。同時(shí)，監(jiān)察權(quán)是一種“復(fù)合性”權(quán)力而非“綜合性”權(quán)力。監(jiān)察權(quán)的權(quán)源具備生發(fā)性，這使得其天然具備的行政屬性脫胎于行政權(quán)但又同時(shí)具有相對(duì)獨(dú)立性。不論監(jiān)察權(quán)規(guī)制對(duì)象指向職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪，其權(quán)力的運(yùn)行仍應(yīng)遵循“上下一體、內(nèi)部協(xié)調(diào)、橫向協(xié)作、整體統(tǒng)籌及客觀義務(wù)”的理念[16]。

從國(guó)家賠償法定類型的程序運(yùn)行視角出發(fā)，監(jiān)察權(quán)的“復(fù)合”特征表現(xiàn)在監(jiān)察賠償難以脫離現(xiàn)有的行政、刑事賠償?shù)墓逃新窂?。原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)前，其職能主要是廉政監(jiān)察，即監(jiān)察權(quán)承繼的原行政監(jiān)察難以在國(guó)家賠償救濟(jì)過(guò)程中反映在行政賠償救濟(jì)過(guò)程之中。繼受于原行政監(jiān)察的國(guó)家監(jiān)察權(quán)，應(yīng)從監(jiān)察賠償?shù)臋?quán)利救濟(jì)層面回應(yīng)被調(diào)查人權(quán)利侵害時(shí)的國(guó)家賠償路徑選擇，這應(yīng)當(dāng)充分尊重監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性。否則，僅憑監(jiān)察權(quán)的“二元”權(quán)力屬性的學(xué)理認(rèn)知，人為割裂監(jiān)察權(quán)的整體立法定位，這有悖于國(guó)家監(jiān)察體制改革的政治立場(chǎng)

（三）假設(shè)3：“單一歸屬”

該假設(shè)表明，監(jiān)察賠償應(yīng)或歸屬于行政賠償或歸屬于刑事賠償，即以監(jiān)察權(quán)“一元論”為理論前提。倘若僅從監(jiān)察權(quán)“一元”視角分析，賠償類型上的獨(dú)立設(shè)置并無(wú)學(xué)理認(rèn)知上的沖突。對(duì)于獨(dú)立設(shè)置后的監(jiān)察賠償類型，監(jiān)察賠償程序的運(yùn)行究竟應(yīng)適用行政賠償還是刑事賠償，在欠缺相對(duì)應(yīng)的國(guó)家賠償規(guī)范時(shí)此類賠償救濟(jì)的適用顯得于法無(wú)據(jù)。從原《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第44 條規(guī)定可知，“不屬于監(jiān)察職責(zé)事項(xiàng)但構(gòu)成犯罪的須移送司法”，這揭示了行政監(jiān)察調(diào)查的行政權(quán)力特征。由此能否推知，監(jiān)察賠償涉及的法定事項(xiàng)應(yīng)與刑事賠償?shù)乃痉ň葷?jì)程序作有效界分？對(duì)此，立法應(yīng)考量監(jiān)察權(quán)作為新型權(quán)力的形成背景、法理淵源乃至規(guī)范依據(jù)，從而體現(xiàn)國(guó)家賠償立法完善的制度依據(jù)。從職務(wù)犯罪調(diào)查程序中可知，盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)承繼了檢察機(jī)關(guān)的偵查職權(quán)，但因職務(wù)犯罪調(diào)查程序存在缺失必要的外部監(jiān)督以及程序?qū)剐圆蛔愕葐?wèn)題，監(jiān)察機(jī)關(guān)可在正式立案調(diào)查起直至移送審查起訴前這一期間內(nèi)作出不移送司法的決定。從調(diào)查權(quán)力的屬性視角審查該決定作為能否進(jìn)入司法程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，這也是立足于監(jiān)察調(diào)查“一元”權(quán)力探討監(jiān)察賠償是否具備行政賠償屬性的理由之一。而“單一歸屬說(shuō)”從刑事賠償視角難以與監(jiān)察調(diào)查的“一元”屬性形成邏輯自洽。即使從原行政監(jiān)察領(lǐng)域理解國(guó)家監(jiān)察的行政賠償屬性，這也難以從刑事賠償?shù)姆ǘㄊ马?xiàng)范圍對(duì)應(yīng)至監(jiān)察賠償?shù)乃蟹秶?/p>

綜上可知，三種理論假設(shè)僅體現(xiàn)為監(jiān)察賠償類型歸屬上的立法選擇效果（見(jiàn)表1）?；诒O(jiān)察權(quán)的特定屬性，筆者傾向于第一種假設(shè)，即單獨(dú)設(shè)定監(jiān)察賠償?shù)念愋?。這不僅可反映監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行國(guó)家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力屬性，還能妥善回應(yīng)監(jiān)察賠償?shù)恼味ㄎ唬苊鈱①r償程序與刑事賠償、行政賠償混同。監(jiān)察賠償程序的獨(dú)立性可保障上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察賠償?shù)膹?fù)議救濟(jì)程序中實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督效果。同時(shí)，對(duì)于被調(diào)查人可予救濟(jì)的權(quán)利保障層面，這體現(xiàn)了監(jiān)察賠償救濟(jì)的權(quán)利范圍和法定程序通過(guò)監(jiān)察賠償特定類型的單獨(dú)化立法予以固定的優(yōu)勢(shì)，這可保證監(jiān)察賠償主體權(quán)利狀態(tài)的穩(wěn)定性。值得明確的是，該假設(shè)的立論基礎(chǔ)在于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的一元屬性。從后兩類假設(shè)出發(fā)，監(jiān)察賠償若傾向行政或刑事賠償其中之一時(shí)，則并無(wú)單獨(dú)設(shè)立賠償類型的必要。由此可知，不論監(jiān)察“一元”還是“二元”，均不能遮蔽政治定位上的獨(dú)立屬性這一基本認(rèn)知。國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨紀(jì)審查、行政監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查等權(quán)力整合上的權(quán)力重構(gòu)，體現(xiàn)的是國(guó)家監(jiān)察體制改革在黨和國(guó)家反腐敗法治化進(jìn)程中的重大戰(zhàn)略地位，反映了習(xí)近平法治思想在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中的指引作用[17]。從國(guó)家賠償程序設(shè)置的獨(dú)立性層面考量，監(jiān)察賠償?shù)念愋突煌夂醣O(jiān)察調(diào)查的程序分流。而監(jiān)察調(diào)查程序?qū)傩圆町愔疇?zhēng)不應(yīng)從外觀上作為劃分監(jiān)察賠償類型的標(biāo)準(zhǔn)，而僅能從監(jiān)察賠償實(shí)現(xiàn)方式上在內(nèi)部予以甄別。

表1 國(guó)家監(jiān)察賠償類型立法設(shè)定的學(xué)理分類

由單獨(dú)設(shè)定監(jiān)察賠償類型的假設(shè)可知，監(jiān)察調(diào)查權(quán)的“二元”屬性在國(guó)家賠償?shù)某绦蛞?guī)范過(guò)程中仍具備必要的學(xué)理意義。這是因?yàn)楸O(jiān)察賠償雖可作為獨(dú)立設(shè)定的國(guó)家賠償類型，但從內(nèi)部區(qū)分職務(wù)違法監(jiān)察賠償與職務(wù)犯罪的監(jiān)察賠償無(wú)疑是必要的，這有助于監(jiān)察賠償義務(wù)機(jī)關(guān)履行國(guó)家賠償義務(wù)時(shí)決定應(yīng)作出何種程序選擇。例如，未移送司法的監(jiān)察案件存在監(jiān)察職務(wù)違法行為時(shí)，在監(jiān)察賠償程序的內(nèi)部設(shè)定中無(wú)須參照刑事賠償?shù)姆ㄔ簭?fù)審路徑即可實(shí)現(xiàn)類似行政賠償?shù)某绦蛐Ч?，這有助于提高國(guó)家賠償程序運(yùn)行的效率。

三、國(guó)家監(jiān)察賠償事項(xiàng)的應(yīng)然范圍

監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)原則決定了基本的賠償范圍。以現(xiàn)行的《國(guó)家賠償法》為參照，除可歸責(zé)的事由外，即便監(jiān)察調(diào)查的職務(wù)行為具備了行政賠償或刑事賠償?shù)男问教卣?，仍不?yīng)在監(jiān)察賠償?shù)氖马?xiàng)范圍之內(nèi)。其應(yīng)注意兩方面：其一，監(jiān)察賠償應(yīng)就監(jiān)察程序差別進(jìn)行區(qū)分對(duì)待。此種制度構(gòu)想仍應(yīng)建構(gòu)于獨(dú)立的監(jiān)察賠償程序中。其二，監(jiān)察賠償所指具體對(duì)象應(yīng)為“合法權(quán)益”，而非“可期待的政治利益”或“社會(huì)影響”。類似德國(guó)法上的“純粹經(jīng)濟(jì)損失”概念，“可期待的政治權(quán)利”包括因啟動(dòng)監(jiān)察調(diào)查程序?qū)Ρ徽{(diào)查人帶來(lái)的“升職影響”，對(duì)被調(diào)查人采取限制出境措施造成的社會(huì)影響等，諸如此類難以確定的且超出“合法權(quán)利”保護(hù)范疇的不應(yīng)納入監(jiān)察賠償?shù)姆秶?。另外，限制出境并不意味著羈押，其基于“弱強(qiáng)制”形成的歸責(zé)事由顯然不能與限制人身自由相提并論。[18]由此，監(jiān)察賠償范圍從法律表述上不應(yīng)以模糊化的語(yǔ)言或以引證規(guī)范參照其他法律，而應(yīng)體現(xiàn)為具體的列舉式規(guī)范，其賠償?shù)谋匾樾我话愫w以下三部分內(nèi)容。

（一）侵害被調(diào)查人人身權(quán)利的行為

因人身權(quán)利乃屬民法范疇，一般涵蓋人格權(quán)與身份權(quán)，其中對(duì)于被調(diào)查人主要體現(xiàn)為物質(zhì)性人格權(quán)諸如生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)以及精神性人格權(quán)錄入隱私權(quán)、名譽(yù)權(quán)等，在監(jiān)察職務(wù)行為可造成侵害的人身權(quán)利中較少論及身份權(quán)，故在此不論。

一是錯(cuò)誤對(duì)被調(diào)查人實(shí)施了限制或剝奪人身自由的行為。在監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中，基于法定的調(diào)查措施存在可能影響人身權(quán)利的情形包括談話、詢問(wèn)或訊問(wèn)及留置。談話、詢問(wèn)或訊問(wèn)因?qū)Ρ徽{(diào)查人人身自由限制強(qiáng)度相對(duì)較小，故從損害后果上一般不具有可賠償?shù)谋匾?。特別值得一提的是，在上一節(jié)提到的“限制出境”，其侵害的乃為“廣義的人身活動(dòng)范圍”而非狹義上的人身自由“限制”。對(duì)諸如限制出境此類“弱強(qiáng)制”自由限制，其境內(nèi)自由并未予以限制或剝奪。盡管從性質(zhì)上看，“限制出境”措施所限制的“出境自由”亦屬于人身自由權(quán)利范疇，但因強(qiáng)制效果與損害后果未達(dá)到合乎立法期待的賠償必要，因而不屬賠償范圍中的必要情形[18]。

在錯(cuò)誤適用留置的情形下，因超期留置和違法留置引發(fā)錯(cuò)誤的刑事拘留，同樣能形成監(jiān)察賠償?shù)臍w責(zé)事由。這包括兩種情形。其一，留置對(duì)象錯(cuò)誤。此種情形極為罕見(jiàn)，屬于刑法理論中的“對(duì)象認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤”即誤將A 當(dāng)成B 采取留置，而最后確認(rèn)為留置的對(duì)象認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。還有一種在實(shí)務(wù)中常見(jiàn)的情形，即對(duì)不在《監(jiān)察法》第22 條規(guī)定可適用留置范圍的對(duì)象采取了留置，包括對(duì)行賄人、被調(diào)查人近親屬等，其欠缺職務(wù)違法的主體身份屬性，但在職務(wù)犯罪中作為共犯進(jìn)行留置的情形不在此列①對(duì)《監(jiān)察法》第22 條對(duì)象范圍以外的人采取留置，其正當(dāng)性依據(jù)在于刑法上的共犯理論。此須以防止串供、隱匿或毀滅證據(jù)以及妨礙調(diào)查為前提，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置的必要性審查。對(duì)此種情形，欠缺正當(dāng)性依據(jù)的仍屬監(jiān)察賠償?shù)谋匾樾?。。例如，在河南省P 市監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理H 區(qū)人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)Y 某案中，P 市監(jiān)察委由于在對(duì)行賄人W 某與H 某進(jìn)行詢問(wèn)時(shí)，由于對(duì)方形成“攻守同盟”無(wú)法通過(guò)數(shù)次的“臨時(shí)談話”探知案件真實(shí)情況，于是對(duì)該二人采取留置。再者，浙江省H 市J 區(qū)對(duì)行賄人Z 某采取留置措施亦出于同理。[19]在監(jiān)察辦案實(shí)務(wù)中，對(duì)行賄人采取留置的案例應(yīng)為留置對(duì)象范圍的擴(kuò)大解釋。筆者認(rèn)為，對(duì)于超出法定監(jiān)察調(diào)查對(duì)象以外的行賄人乃至與職務(wù)犯罪嫌疑人存在“共犯”可能的非公職人員，應(yīng)有限度地限縮在職務(wù)犯罪調(diào)查當(dāng)中。而對(duì)于職務(wù)違法調(diào)查，不應(yīng)同等適用，否則將擴(kuò)大職務(wù)違法調(diào)查中的留置適用范圍，進(jìn)而影響對(duì)“留置對(duì)象錯(cuò)誤”的科學(xué)認(rèn)知與判斷。其二，留置期限超期。對(duì)此又可進(jìn)一步分為兩種情況：一是除了超出留置期限外的情形，對(duì)不符合留置條件或者留置程序違法的，屬于監(jiān)察賠償?shù)氖马?xiàng)范圍，二是留置適用符合法定條件但超出了法定留置期限的，被調(diào)查人在超出留置期限后所作供述應(yīng)注重其證據(jù)資格的審查判斷。

筆者認(rèn)為，此種情形倘若作為合法的證據(jù)資料進(jìn)入到法庭審理，那么必然不能以國(guó)家賠償作為可歸責(zé)目的。而在被留置的環(huán)境下，監(jiān)察機(jī)關(guān)超出法定留置期限后再通過(guò)訊問(wèn)被調(diào)查人而獲得的口供，此時(shí)能否作為“非法證據(jù)”對(duì)待，決定其是否具備監(jiān)察賠償歸責(zé)事由的合理性，這還涉及到訊問(wèn)期間是否與超出留置法定期限的時(shí)間點(diǎn)存在連續(xù)以及訊問(wèn)方式是否合乎法定要求。正如監(jiān)察調(diào)查中的證據(jù)規(guī)則準(zhǔn)用刑事訴訟法規(guī)定，其屬因?qū)崉?wù)中妨礙調(diào)查的情形難以預(yù)料?！侗O(jiān)察法》第33 條對(duì)“非法證據(jù)排除”的概括規(guī)定亦是對(duì)監(jiān)察實(shí)務(wù)現(xiàn)狀中的難言之隱作用語(yǔ)上的回避。倘若在超出留置期限時(shí)獲得的言詞證據(jù)被完全排除，極易造成此后調(diào)查過(guò)程中的關(guān)鍵言詞證據(jù)無(wú)法通過(guò)其他方式再次獲取，由此可能引發(fā)調(diào)查效率遲延乃至影響案件事實(shí)公正。且我國(guó)迄今為止尚未確立起類似英美法上的非法證據(jù)裁量性排除規(guī)則，在無(wú)法借助法定渠道延長(zhǎng)留置期限時(shí)，倘若再苛責(zé)于監(jiān)察調(diào)查機(jī)關(guān)超出留置期限調(diào)取證據(jù)的國(guó)家賠償可歸責(zé)性時(shí)，便存有放縱職務(wù)犯罪之虞。在留置程序合法的情形下，僅單純以“超出期限”作為監(jiān)察賠償?shù)谋匾马?xiàng)仍欠缺立法上的周延，須就合乎超出期限的辦案效果與損害后果間的因果關(guān)系予以綜合考量，其判定主體應(yīng)為監(jiān)察賠償義務(wù)機(jī)關(guān)或者人民法院。另外，對(duì)于符合適用留置的主體身份條件但未符合《監(jiān)察法》第22 條規(guī)定的串供、逃跑或自殺的，此時(shí)若對(duì)被調(diào)查人直接采取留置造成損害后果的，應(yīng)屬于監(jiān)察賠償?shù)姆秶?/p>

二是使用暴力、威脅或其他方法造成人身權(quán)利受到直接侵害。對(duì)于此類行為，不僅當(dāng)屬《國(guó)家賠償法》必要事項(xiàng)的應(yīng)有之義，且同時(shí)應(yīng)與我國(guó)刑法中的故意傷害、非法拘禁及濫用職權(quán)等故意犯罪構(gòu)成一行為的數(shù)罪的競(jìng)合。該情形的判定要件在于上述造成嚴(yán)重后果的行為能否具備“行使職權(quán)”的客觀要件，此須得結(jié)合行為人的主觀目的與客觀方面進(jìn)行統(tǒng)籌考量。當(dāng)行為人假借“行使職權(quán)”外衣，行“公報(bào)私仇”侵害之實(shí)，其仍屬監(jiān)察賠償范圍，因而仍須由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)行為人進(jìn)行追償。此理與民法上的“表見(jiàn)代理”行為存在異曲同工之妙。2010年修訂的《國(guó)家賠償法》第35 條細(xì)化了損害賠償?shù)囊?guī)則，明確了精神損害賠償，因而監(jiān)察職務(wù)行為對(duì)被調(diào)查人造成精神損害的，應(yīng)予納入賠償范圍之內(nèi)。

（二）針對(duì)人格身份權(quán)益的錯(cuò)誤監(jiān)察處置決定

基于《監(jiān)察法》賦予的監(jiān)督檢查或職務(wù)違法調(diào)查程序，對(duì)被調(diào)查人或被檢查對(duì)象作出錯(cuò)誤的監(jiān)察處置決定而造成損害后果。此種情形一般涉及身份利益，即公職人員在接受錯(cuò)誤的監(jiān)察處置后可直接導(dǎo)致其失去現(xiàn)任職務(wù)甚至丟掉公職，例如政務(wù)處分中的開(kāi)除公職決定；亦可造成對(duì)被處置人職業(yè)名譽(yù)、身份利益上的損害，例如《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》中對(duì)被處置人決定記過(guò)、記大過(guò)降級(jí)和撤職處分。①根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》第64 條內(nèi)容可知，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在受處分期間不得晉升職務(wù)和級(jí)別，受記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職處分的，不得晉升工資檔次；受撤職處分的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定降低級(jí)別，此亦是將實(shí)體侵害作為監(jiān)察賠償可歸責(zé)事由范圍的理論依據(jù)。由此可知，錯(cuò)誤的政務(wù)處分決定在輕重程度上從記過(guò)到開(kāi)除均與被處置人的身份與財(cái)產(chǎn)利益息息相關(guān)，從效果上亦符合可歸責(zé)的賠償情形。倘若僅將開(kāi)除處分作為涉及被處置人身份利益的獨(dú)立情形對(duì)待而忽視了其他處分對(duì)工資檔次和職務(wù)晉升乃至影響年終考核與收入的部分，那么就無(wú)法將錯(cuò)誤的政務(wù)處分情形涵攝周延，甚至還會(huì)出現(xiàn)以多次輕處分代替單次重處分規(guī)避國(guó)家賠償?shù)膶?shí)踐樣態(tài)。

此外，因違法或錯(cuò)誤的履職行為造成人身權(quán)利受侵害的其他情形還涵蓋了因錯(cuò)誤采取技術(shù)調(diào)查手段致使被調(diào)查人名譽(yù)權(quán)、隱私權(quán)等人格權(quán)利受到侵犯的這一類情形。技術(shù)調(diào)查措施屬于《監(jiān)察法》第28 條規(guī)定的須經(jīng)嚴(yán)格審批程序的調(diào)查手段，其須以重大的貪賄職務(wù)犯罪為前提，且執(zhí)行主體并非監(jiān)察機(jī)關(guān)自身而是“交由相關(guān)部門執(zhí)行”。此時(shí)，若存在因技術(shù)調(diào)查措施存在審批錯(cuò)誤導(dǎo)致被調(diào)查人名譽(yù)和隱私遭受侵犯，便會(huì)存在符合監(jiān)察賠償?shù)目蓺w責(zé)事由。一般來(lái)說(shuō)，技術(shù)調(diào)查的主體為公安機(jī)關(guān)或國(guó)家安全機(jī)關(guān)。②根據(jù)技術(shù)調(diào)查概念可知，其通常是指電子偵聽(tīng)、電話監(jiān)控、電子監(jiān)控、秘密拍照或錄像、秘密獲取某些物證、郵件檢查等專門技術(shù)手段。在此種情形下，若錯(cuò)誤地對(duì)被調(diào)查人采取技術(shù)調(diào)查措施可因上述手段導(dǎo)致照片、錄音錄像資料的不當(dāng)獲取造成隱私外泄等后果，此種后果通常還可引發(fā)精神損害賠償請(qǐng)求。在監(jiān)察機(jī)關(guān)需要其履行協(xié)助辦案義務(wù)時(shí)，國(guó)家賠償?shù)牧x務(wù)機(jī)關(guān)乃為監(jiān)察機(jī)關(guān)自身而非負(fù)責(zé)配合協(xié)助調(diào)查的其他執(zhí)行機(jī)關(guān)[20]。即便構(gòu)成賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的連帶責(zé)任，最終作出造成名譽(yù)、隱私受到損害后果的決定主體在于監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（三）錯(cuò)誤的財(cái)產(chǎn)處分行為

監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過(guò)程中因錯(cuò)誤的財(cái)產(chǎn)處分導(dǎo)致被調(diào)查人或其他人員財(cái)產(chǎn)毀損、滅失的后果，應(yīng)屬國(guó)家賠償事項(xiàng)的必要范圍。因違法采取財(cái)產(chǎn)處分決定包含了可因監(jiān)察調(diào)查措施運(yùn)行程序上的要件不完備而使得其效果推定無(wú)效的情形，因而對(duì)于程序違法的財(cái)產(chǎn)處分行為不在本部分探討范圍之列。錯(cuò)誤財(cái)產(chǎn)處分主要強(qiáng)調(diào)實(shí)體上的關(guān)聯(lián)性評(píng)價(jià)，包括兩種情形。一是錯(cuò)誤采取查封、扣押和凍結(jié)措施。此種情形須以監(jiān)察調(diào)查措施的必要性為判斷依據(jù)。如事后明知查封、扣押或凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)與監(jiān)察調(diào)查對(duì)象不存在關(guān)聯(lián)的，可認(rèn)定該措施的實(shí)施決定存在錯(cuò)誤，或者該財(cái)產(chǎn)存在調(diào)查對(duì)象上的關(guān)聯(lián)，但監(jiān)察機(jī)關(guān)未盡保管義務(wù)致使財(cái)產(chǎn)受到損失或信息泄密，或者財(cái)產(chǎn)處分行為超出法定期限監(jiān)察機(jī)關(guān)既不變更又不解除等情形。二是錯(cuò)誤的財(cái)產(chǎn)沒(méi)收和追繳行為?！侗O(jiān)察法》第46 條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可對(duì)職務(wù)違法的被調(diào)查人的違法所得予以沒(méi)收、追繳或責(zé)令退賠，而第48 條則賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下落不明的職務(wù)犯罪被調(diào)查人的違法所得，向法院提出沒(méi)收申請(qǐng)的權(quán)力。

由此可見(jiàn)，財(cái)產(chǎn)沒(méi)收追繳和退賠可因職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查程序啟動(dòng)原因而存在處理方式的差異。對(duì)于前者，亦在違法行為與處置財(cái)產(chǎn)的關(guān)聯(lián)性問(wèn)題上存在錯(cuò)誤認(rèn)知以至于超出違法所得的部分財(cái)產(chǎn)被錯(cuò)誤沒(méi)收或追繳。對(duì)于后者，因職務(wù)犯罪被調(diào)查人未到案而須對(duì)違法所得范圍的單方認(rèn)定限制，須將法院作為監(jiān)督主體就監(jiān)察機(jī)關(guān)的沒(méi)收決定予以審查。此外，就錯(cuò)誤實(shí)施鑒定意見(jiàn)的行為而言，該情形涉及鑒定意見(jiàn)中關(guān)于涉案財(cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián)性、財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估以及財(cái)產(chǎn)保管的有效性三個(gè)層面。從涉案財(cái)產(chǎn)關(guān)聯(lián)性出發(fā)，該部分對(duì)于有形財(cái)產(chǎn)的錯(cuò)誤認(rèn)定可適用上述判斷規(guī)則；從財(cái)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估出發(fā)，當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值而處分該財(cái)產(chǎn)時(shí)即已因主動(dòng)貶值而存在財(cái)產(chǎn)處分上的認(rèn)知錯(cuò)誤；從財(cái)產(chǎn)保管有效性出發(fā)，其鑒定意見(jiàn)未就易滅失或無(wú)形財(cái)產(chǎn)的保管盡到相應(yīng)注意義務(wù)而造成財(cái)產(chǎn)毀損時(shí)，其應(yīng)推定為鑒定意見(jiàn)內(nèi)容上因存在錯(cuò)誤導(dǎo)致被調(diào)查人財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害。結(jié)合上述情形可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤處分被調(diào)查人的財(cái)產(chǎn)均可歸結(jié)為實(shí)體上的錯(cuò)誤認(rèn)知，包括對(duì)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的錯(cuò)誤認(rèn)知或評(píng)估，對(duì)財(cái)產(chǎn)處置措施未及時(shí)變更或解除，對(duì)合法處置的財(cái)產(chǎn)未盡合理保管義務(wù)等，從而導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)毀損或滅失的后果。

四、監(jiān)察賠償事項(xiàng)范圍的例外情形

監(jiān)察賠償?shù)某绦騿?dòng)須堅(jiān)持“程序法定”原則。由國(guó)家賠償類型擬定的“監(jiān)察”標(biāo)識(shí)可知，監(jiān)察機(jī)關(guān)僅可在因歸責(zé)于自身職務(wù)行為的法定事由出現(xiàn)，賠償義務(wù)的履行方能滿足國(guó)家賠償程序啟動(dòng)的正當(dāng)性。參照我國(guó)現(xiàn)有國(guó)家賠償體系中不予刑事賠償或者行政賠償?shù)睦馇樾?，監(jiān)察機(jī)關(guān)可對(duì)類似情形無(wú)須承擔(dān)賠償責(zé)任。這些法定事項(xiàng)的例外情形，外觀上的共性體現(xiàn)為“阻卻了監(jiān)察職務(wù)行為的違法性”，具體涵蓋四種類型。

（一）因被調(diào)查人自身過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致的人身自由或財(cái)產(chǎn)權(quán)益遭受侵害

此種情形可歸因?yàn)楸徽{(diào)查人主觀形態(tài)上具備過(guò)錯(cuò)，即在因果關(guān)系上欠缺歸責(zé)事由形成的必要性。例如，基于虛偽的言詞供述或偽造實(shí)物證據(jù)導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施錯(cuò)誤財(cái)產(chǎn)處分行為，或人身自由限制行為以及基于自傷、自殘行為導(dǎo)致人身健康受損的情形。前者可因偽證行為多見(jiàn)于財(cái)產(chǎn)處置上的錯(cuò)誤決定，而后者可表現(xiàn)為因“刑訊逼供”引發(fā)的申訴乃至錯(cuò)誤追究調(diào)查主體的濫用職權(quán)行為。①監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于被調(diào)查人提出“刑訊逼供”或“濫用職權(quán)”的申訴，若證實(shí)為其故意自傷、自殘的，被調(diào)查人在此種情形雖可存在“誹謗”或“偽證”之虞，然而仍須得考量“自傷”行為與“訊問(wèn)手段”間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴、主張應(yīng)免除監(jiān)察機(jī)關(guān)賠償責(zé)任時(shí)，須以判定被調(diào)查人存在主觀過(guò)錯(cuò)作為必要的前置條件。在衡量職務(wù)犯罪被調(diào)查人接受訊問(wèn)中是否存在主觀過(guò)錯(cuò)時(shí)，除監(jiān)察機(jī)關(guān)可對(duì)其進(jìn)行判定外，還應(yīng)考量其所處的刑事訴訟階段，有條件地將其他刑事司法主體納入賠償責(zé)任免除事由的審查主體范圍，以避免監(jiān)察賠償責(zé)任的免除存在單向?qū)彶榈钠H[21]。

值得注意的是，被調(diào)查人自身過(guò)錯(cuò)在主觀上既可表現(xiàn)為“故意”又可表現(xiàn)為“重大過(guò)失”。前者比較好理解，被調(diào)查人故意作偽證或者虛假陳述、供述導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)錯(cuò)誤適用監(jiān)察調(diào)查措施。在此種情形下，被調(diào)查人遭受人身自由與財(cái)產(chǎn)上的不利益與其過(guò)錯(cuò)行為之間存在必然的因果關(guān)系。后者在實(shí)務(wù)中須注意幾種特殊情形。第一，被調(diào)查人誤將合法收入當(dāng)做非法收入進(jìn)行交代的。如專業(yè)技術(shù)人員接受咨詢時(shí)在合理范圍內(nèi)收受的咨詢費(fèi)用，此部分因作為非法收入計(jì)算時(shí)數(shù)額變更較大，從而導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)采取了更為嚴(yán)格的調(diào)查措施。此時(shí)，因監(jiān)察調(diào)查人員未盡審查義務(wù)時(shí)，若造成超期留置的是否存在國(guó)家賠償事由。筆者認(rèn)為，在此種情形下應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持監(jiān)察措施實(shí)施的“形式合理”。根據(jù)《監(jiān)察法》第22 條規(guī)定可知，留置措施的適用僅在有“可能”的前提下即可采取，對(duì)此類被調(diào)查人供述中存在“誤判”的情形應(yīng)作為監(jiān)察賠償?shù)睦?；第二，被調(diào)查人在接受訊問(wèn)期間因情緒激動(dòng)導(dǎo)致原發(fā)性疾病發(fā)作或者誤傷的。例如，監(jiān)察調(diào)查人員的語(yǔ)氣不當(dāng)，被調(diào)查人一氣之下癲癇發(fā)作頭撞墻壁導(dǎo)致輕傷，此時(shí)監(jiān)察機(jī)關(guān)僅承擔(dān)送醫(yī)治療義務(wù)，不能從國(guó)家賠償角度將該情形納入法定的監(jiān)察賠償事項(xiàng)范圍。

（二）不可歸責(zé)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的個(gè)人行為或與調(diào)查職責(zé)無(wú)關(guān)的職務(wù)行為

監(jiān)察調(diào)查工作人員在非履職過(guò)程中造成被調(diào)查人人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害的，不應(yīng)作為監(jiān)察賠償事項(xiàng)對(duì)待。此類情形存在兩個(gè)具體方面。其一，個(gè)人的非履職行為。衡量個(gè)人行為是否屬于履職行為須審查行為外觀與職責(zé)履行之間是否存在關(guān)聯(lián)，此類似于民法上的“表見(jiàn)代理”行為。根據(jù)行為要件的不可或缺性可知，該種情形下公民個(gè)人行為的認(rèn)定和判斷應(yīng)審酌是否具備或者附帶職權(quán)行使。在此情形之外，倘若個(gè)人的非職務(wù)行為構(gòu)成一般的職務(wù)違法或者刑法規(guī)定自然人故意犯罪的，應(yīng)以監(jiān)察調(diào)查人員個(gè)人為對(duì)象追究刑事責(zé)任。因此，個(gè)人行為效果應(yīng)然欠缺職務(wù)違法性不可歸責(zé)于監(jiān)察機(jī)關(guān)。其二，脫離本案職責(zé)的其他職務(wù)行為。此須考量與監(jiān)察調(diào)查職責(zé)以外的職務(wù)行為與損害后果間是否存在相關(guān)性，因而該情形之責(zé)任免除并非絕對(duì)。立法此處可參考行政執(zhí)法過(guò)程中的非職務(wù)行為之羈束規(guī)定，亦可比較其他職務(wù)行為的效果與主觀上的過(guò)錯(cuò)形態(tài)。判斷二者間是否能形成法律上的因果關(guān)系，從而對(duì)此類無(wú)涉監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)行為的判斷規(guī)則予以細(xì)化和完善。

（三）不予刑事處罰的留置決定

因我國(guó)國(guó)家賠償制度采“無(wú)罪賠償原則”，對(duì)于構(gòu)成犯罪但免予刑事處罰或者構(gòu)成犯罪但無(wú)需追究刑事責(zé)任的被調(diào)查人，其在留置期間的羈押不應(yīng)作為監(jiān)察賠償?shù)氖马?xiàng)范圍。此處可根據(jù)留置同樣適用折抵刑期的規(guī)定，其與刑事訴訟中的強(qiáng)制措施保持了一致。“不予刑事處罰”乃是法官?gòu)膶徟薪Y(jié)果的終局性層面宣告被告人免除刑事處罰，但并非對(duì)不構(gòu)成犯罪的司法判定，這一點(diǎn)尤其值得注意。

比較刑事審查起訴階段，檢察機(jī)關(guān)可根據(jù)法定不起訴情形作出“絕對(duì)”的不起訴決定。因絕對(duì)不起訴在效果上應(yīng)歸于“自始不構(gòu)成犯罪”，因而有別于“構(gòu)成犯罪，但免予刑事處罰”的不處罰結(jié)果。職務(wù)犯罪案件中若被調(diào)查人最終被法院宣告“判決有罪，但免予刑事處罰”，這表示被告人的刑事責(zé)任并沒(méi)有免除。作為國(guó)家賠償?shù)牧x務(wù)主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)此二者情形明辨之。此外，排除國(guó)家賠償?shù)睦膺€可表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)在審查起訴后作出了相對(duì)不起訴的決定，具體包括酌定不起訴、存疑不起訴以及附條件不起訴的決定。相對(duì)不起訴有別于絕對(duì)不起訴，表現(xiàn)在犯罪嫌疑人免除追究刑事責(zé)任的效果，并非意味著其自始不構(gòu)成犯罪。基于立法對(duì)不起訴情形的選擇裁量適用，檢察機(jī)關(guān)對(duì)輕罪的相對(duì)不起訴類似于大陸法系中的“微罪處分”或者“處遇政策”，即檢察機(jī)關(guān)在提起公訴前扮演了居中裁判的司法官角色，使得刑事訴訟程序提前終結(jié)，起到了節(jié)約司法資源并提高辦案效率的效果[22]。即便如此，相對(duì)不起訴案件的犯罪嫌疑人仍然已經(jīng)構(gòu)成犯罪，這是有別于絕對(duì)不起訴案件當(dāng)事人身份的特殊之處。因此，檢察機(jī)關(guān)基于起訴裁量的便宜，從程序效果上達(dá)到了終結(jié)刑事訴訟程序的目的，免除了犯罪嫌疑人作為被告人繼續(xù)忍受強(qiáng)制處分乃至刑罰。因此，此種便宜的程序處分效果不應(yīng)成為當(dāng)事人提起監(jiān)察賠償?shù)氖掠伞Ｔ谙鄬?duì)不起訴，即酌定不起訴、存疑不起訴或者附條件不起訴情形下，即便刑事訴訟程序即告終結(jié)，仍不得據(jù)此認(rèn)定職務(wù)犯罪案件的賠償義務(wù)主體為監(jiān)察機(jī)關(guān)。

（四）其他可阻卻監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)行為違法性的事由

此類情形在其他部門法中同樣可作為阻卻責(zé)任的事由。例如，刑法總論當(dāng)中阻卻犯罪的事由包括了不可抗力、意外事件、緊急避險(xiǎn)等，其免責(zé)依據(jù)在于監(jiān)察職務(wù)行為的違法性要件欠缺，即便造成了損害后果亦因阻卻事由可免除責(zé)任[23]。對(duì)于國(guó)家賠償責(zé)任免除的第三人侵害以及公有物致害之情形則涉及民法當(dāng)中的侵權(quán)責(zé)任而側(cè)重于主觀上的過(guò)錯(cuò)，對(duì)于國(guó)家賠償責(zé)任要件則因欠缺職務(wù)行為的違法性判斷而得以免責(zé)。雖公法責(zé)任的形成不盡然以行為違法為前提，但因所涉權(quán)利義務(wù)主體關(guān)系間的天然不對(duì)等，從而使得以賠償作為義務(wù)履行方式的公法責(zé)任具備了相應(yīng)的要件判斷行為基礎(chǔ)。在公法內(nèi)容中，倘若對(duì)公權(quán)力主體課以更高的注意義務(wù)，實(shí)質(zhì)上反映了立法主體對(duì)違法性認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更加嚴(yán)格，尤其在不作為責(zé)任的承擔(dān)上更是明顯。對(duì)上述監(jiān)察賠償范圍的探討，筆者旨在表明監(jiān)察調(diào)查主體不論目的是否合法，均應(yīng)恪守主客觀相統(tǒng)一的原則。一旦認(rèn)定監(jiān)察調(diào)查存在錯(cuò)誤且須由監(jiān)察調(diào)查主體承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任時(shí)，應(yīng)推定監(jiān)察機(jī)關(guān)“行使職權(quán)的行為”存在違法[24]。

五、結(jié) 語(yǔ)

監(jiān)察賠償類型的學(xué)理探討仍處于理論假說(shuō)狀態(tài)，而在權(quán)力屬性上仍延續(xù)了監(jiān)察調(diào)查“一元”與“二元”的學(xué)理爭(zhēng)議。監(jiān)察賠償立法究竟采何種賠償類型，可對(duì)國(guó)家賠償中的監(jiān)察法理基礎(chǔ)的形成與監(jiān)察救濟(jì)程序的完善產(chǎn)生相當(dāng)?shù)挠绊憽２徽摶诤畏N理論假設(shè)，萬(wàn)變不離其宗的是監(jiān)察賠償事項(xiàng)范圍仍未僭越既有國(guó)家賠償制度的設(shè)定邊界。在國(guó)家賠償立法配套銜接監(jiān)察法的過(guò)程中，現(xiàn)有的國(guó)家賠償規(guī)范體系的調(diào)整也在同步朝著制度外的“糾紛解決”功能邁進(jìn)。尤其對(duì)于國(guó)家賠償事項(xiàng)范圍的不周延，難以完整概括可供救濟(jì)的全部渠道。因此，監(jiān)察立法在配套完善相應(yīng)國(guó)家賠償制度的同時(shí)，還可進(jìn)一步探索類似“司法救助”的“監(jiān)察救助”機(jī)制。此不僅可強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員履職合法性與正當(dāng)性的內(nèi)外部監(jiān)督效能，更可從權(quán)利救濟(jì)層面拓寬國(guó)家責(zé)任的程序保障內(nèi)涵，從而避免國(guó)家賠償責(zé)任異化為“明賠暗補(bǔ)”的現(xiàn)象[25]?！八痉ň戎睂儆趪?guó)家賠償法定類型之外的非正式救濟(jì)方式，監(jiān)察賠償以確立過(guò)錯(cuò)責(zé)任為要件，在此基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)注重“救助”與法定監(jiān)察賠償事項(xiàng)范圍之間的區(qū)別。再者，基于監(jiān)察調(diào)查對(duì)象的身份特殊性，其在國(guó)家賠償?shù)膶?shí)現(xiàn)過(guò)程中亦須秉持審慎態(tài)度。防止涉及國(guó)家賠償?shù)谋O(jiān)察職務(wù)行為演變?yōu)椤鞍竿鈪f(xié)調(diào)”“權(quán)力尋租”，以避免調(diào)查主體責(zé)任追究從而僭越監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使這一基本原則。立法究竟會(huì)選擇何種立法模式，在《國(guó)家賠償法》修正案頒布實(shí)施前將拭目以待。