高速公路收費(fèi)期限屆滿的政策建議①

賀 磊，朱 棋，龍昭成

（廣西交通投資集團(tuán)有限公司，廣西 南寧 530022）

一、問題的提出

在理論與政策上解決了我國是否需要投資建設(shè)高速公路的基礎(chǔ)上，我國從20世紀(jì)80年代中期開始有計劃地投資建設(shè)高速公路。伴隨著全長18.5公里的滬嘉高速公路、全長16公里的廣佛高速公路、全長375公里的沈大高速公路、全長16公里的西臨高速公路等高速公路項目先后建成通車，到1990年底，我國高速公路總里程達(dá)到522公里。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，我國進(jìn)一步加大了高速公路建設(shè)的步伐，越來越多的高速公路建成投入使用，也使得2020年以后，我國開始進(jìn)入高速公路收費(fèi)期限屆滿的高發(fā)期；高速公路收費(fèi)期限屆滿需要解決相關(guān)具體問題顯得越來越急迫。

目前界定高速公路收費(fèi)期限的法律法規(guī)是2004年9月13日公布、2004年11月1日起施行的《收費(fèi)公路管理條例》（國務(wù)院令第517號）。《收費(fèi)公路管理條例》中明確了我國東部地區(qū)和中西部地區(qū)政府收費(fèi)公路（或政府還貸公路，下同）和經(jīng)營性公路的最長收費(fèi)年限。

伴隨著時間的推延，國內(nèi)一些在20世紀(jì)80年代和90年代投資建設(shè)的收費(fèi)公路已到了政府規(guī)定或合同約定的收費(fèi)年限，需要停止收費(fèi)；越來越多的收費(fèi)公路項目，正在逐步接近收費(fèi)期限屆滿停止收費(fèi)的關(guān)鍵時刻，與收費(fèi)公路發(fā)展相關(guān)的一些政策問題正在逐步成為不得不面對、不得不解決的關(guān)鍵問題。這些問題如果不能得到及時科學(xué)合理有效地解決，有可能會對高速公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不可忽視的重要負(fù)面影響。需要關(guān)注的重要問題包括但不局限于：

（一）尚未償還完畢的政府收費(fèi)公路的建設(shè)債務(wù)

《收費(fèi)公路管理條例》第三十七條規(guī)定：收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿，必須終止收費(fèi)。對于財務(wù)效益不理想的政府收費(fèi)高速公路項目而言，收費(fèi)期限屆滿時可能存在尚未償還完畢的建設(shè)債務(wù)本息。該問題應(yīng)當(dāng)如何處理和解決，《收費(fèi)公路管理條例》中并未明確。

2013年至2020年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計公報顯示，政府收費(fèi)公路的建設(shè)債務(wù)在逐年增加，通行費(fèi)收支差額規(guī)模在逐年擴(kuò)大，使得這一問題的合理解決已迫在眉睫。這屬于政府收費(fèi)（或政府還貸，下同）高速公路收費(fèi)期限屆滿需要解決的迫切問題。

（二）停止收費(fèi)后高速公路養(yǎng)護(hù)與管理所需資金的籌措

收費(fèi)期限屆滿的政府收費(fèi)公路和經(jīng)營性公路需要移交給政府部門指定的公路養(yǎng)護(hù)單位承擔(dān)后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理的職責(zé)。但由于用于養(yǎng)護(hù)管理的財政資金相對短缺，使得這些移交的高速公路的后續(xù)養(yǎng)護(hù)管理存在較大的資金缺口和影響公路養(yǎng)護(hù)完好率的風(fēng)險。

2020年和2021年全國財政決算顯示，2020年和2021年全國用一般公共預(yù)算資金安排的公路養(yǎng)護(hù)支出分別只有885.83億元和955.57億元，針對普通國省公路和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)對資金的需求都顯得捉襟見肘，更無法滿足越來越多的逐步到期停止收費(fèi)的高速公路養(yǎng)護(hù)與管理的資金需求。

2020年，納入廣西自治區(qū)本級財政決算和廣西交通運(yùn)輸廳部門決算用于普通國省公路養(yǎng)護(hù)的一般公共預(yù)算資金為14.94億元。伴隨著作為國省公路組成部分的高速公路將逐步到期停止收費(fèi)，對用于公路養(yǎng)護(hù)的一般公共預(yù)算資金將產(chǎn)生越來越大的需求。

（三）對社會效益好但財務(wù)效益不理想的高速公路項目建設(shè)的影響

《收費(fèi)公路管理條例》第十一條第二款規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款。這就是《收費(fèi)公路管理條例》中對“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的表述。

2011年6月10日交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展改革委、財政部、監(jiān)察部、國務(wù)院糾風(fēng)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展收費(fèi)公路專項清理工作的通知》（交公路發(fā)〔2011〕283號）中明確了“實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政府還貸收費(fèi)公路，其收費(fèi)年限按照償還完貸款即停止收費(fèi)的原則執(zhí)行”的政策要求。這意味著，納入“統(tǒng)貸統(tǒng)還”范疇的政府還貸公路，其收費(fèi)年限也許可不受最長15年（中西部地區(qū)20年）的限制。

2014年8月31日對《中華人民共和國預(yù)算法》的修訂，不再允許地方政府從銀行等金融機(jī)構(gòu)借款融資，使得“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策需要變更為“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的稱謂。

伴隨著高速公路網(wǎng)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大，越來越多的高速公路項目呈現(xiàn)了社會效益好但財務(wù)效益不理想的局限性。要通過PPP模式利用社會資本來發(fā)展我國的高速公路建設(shè)事業(yè)，現(xiàn)行30年的最長收費(fèi)年限的局限性越來越突出。對此，有必要在進(jìn)一步深化收費(fèi)公路制度改革過程中研究適當(dāng)延長經(jīng)營性公路的最長收費(fèi)年限的必要性和可行性。

二、國內(nèi)外相關(guān)研究和實(shí)務(wù)情況

（一）收費(fèi)期限屆滿的處理

1.國外的相關(guān)做法

西方不同的國家以及針對不同的收費(fèi)公路項目，在實(shí)務(wù)中采取了不同的做法。

在意大利，于1924年由私人資本采取特許經(jīng)營方式投資建設(shè)與運(yùn)營管理的米蘭至萊克斯高速公路，最初的經(jīng)營年限為30年；通過多次延長特許經(jīng)營年限，截至2021年底仍處于特許經(jīng)營期內(nèi)。但其他一些具有合同約定特許經(jīng)營年限的高速公路，則嚴(yán)格執(zhí)行了到期停止收費(fèi)的做法。例如，由于一些高速公路的經(jīng)營期限到期，意大利的收費(fèi)高速公路總里程，由2018年底的6003.4公里，減少至2019年底的4972.4公里；2020年底進(jìn)一步減少至4835.4公里。2021年底略有回升，為4837.4公里。

在英國，采用BOT方式投資建設(shè)與運(yùn)營管理于1996年6月5日建成通車的英國賽文河二橋、一座跨河隧道和政府授予的、于1966年就建成通車的賽文河一橋的賽文河通道股份有限公司（Severn River Crossing Plc），于2017年底完成了合同約定投資回收與盈利目標(biāo)，于2018年1日起將賽文河通道移交給政府部門減半收費(fèi)；并于2019年1月1日起停止收費(fèi)。

在美國，大多數(shù)收費(fèi)高速公路屬于政府收費(fèi)，并沒有法律規(guī)定的收費(fèi)年限，故在理論上可持續(xù)永久收費(fèi)。采用BOT方式吸引國內(nèi)外私人資本投資建設(shè)與運(yùn)營的高速公路，以及將政府收費(fèi)公路的收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人資本投資設(shè)立的項目公司的收費(fèi)公路，具有合同約定的收費(fèi)年限。例如，為連接華盛頓杜勒斯國際機(jī)場的杜勒斯綠色通道（Dulles Greenway，BOT項目）的經(jīng)營年限為55年；芝加哥高架公路（Chicago skyway，TOT項目）的經(jīng)營年限為99年；印第安納收費(fèi)公路（Indiana Toll Road，TOT項目）的經(jīng)營年限為75年；等等。

2.國內(nèi)的相關(guān)討論與實(shí)務(wù)操作

廣東深燦西高速公路有限公司的劉小元（2012）針對高速公路收費(fèi)到期后涉及的未償還債務(wù)導(dǎo)致的還貸違約風(fēng)險、累計經(jīng)營虧損能否抵扣盈利企業(yè)所得稅、取消收費(fèi)前大修以及取消收費(fèi)后擴(kuò)寬改建工程的資金來源等問題，提出了加快高速公路建設(shè)投融資體系改革、拓寬融資渠道；以豐補(bǔ)歉，為高速公路可持續(xù)發(fā)展提供稅收制度支持；組建產(chǎn)業(yè)基金，構(gòu)建長效資金保障機(jī)制等政策建議[1]。

證券時報記者李雪峰（2015）針對交通運(yùn)輸部在2015年7月21日面向社會公開征求意見的《收費(fèi)公路管理條例（修訂稿）》中涉及高速公路特許經(jīng)營年限可以突破30年的表述表示不贊同，并認(rèn)為“高速路為收回成本適度延長收費(fèi)年限是可以接受的，但不能無限期延長，更不能以所謂還本付息為由綁架政府或公眾，要求延長收費(fèi)年限?！盵2]

河北省交通規(guī)劃設(shè)計院的趙紅月（2021）針對高速公路收費(fèi)期限屆滿需要解決的相關(guān)問題，在分析國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，借助于泰安至萊蕪高速公路、濱萊高速淄博西至萊蕪段、京港澳高速公路河北段等相關(guān)延長收費(fèi)年限的案例提出了通過實(shí)施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策來延長高速公路收費(fèi)年限等相關(guān)對策建議[3]。

針對高速公路收費(fèi)期限屆滿該如何處理的問題，河北省公路事業(yè)發(fā)展中心栗輝、張立輝（2022）提出了“運(yùn)營管理經(jīng)費(fèi)無法保障”、“運(yùn)營管理體制機(jī)制尚不完善”、“路網(wǎng)資源高效率利用體系不完備”等三個問題，以及“調(diào)整公路收費(fèi)政策”、“做好管理體制機(jī)制準(zhǔn)備”、“做好社會公眾引導(dǎo)”等三個對策建議[4]。

交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院崔敏、馬衍軍、黃利雅、羅詩屹（2022）分析了高速公路收費(fèi)到期后存在的“收費(fèi)到期后養(yǎng)護(hù)資金無法保障的風(fēng)險”、“經(jīng)營狀況不佳高速債務(wù)清償?shù)娘L(fēng)險”、“零費(fèi)率收費(fèi)站運(yùn)行存在法規(guī)隱患”、“影響金融機(jī)構(gòu)預(yù)期籌資難度加大”四方面的問題，并提出了“推動法規(guī)盡快完成修訂”和“加快研究解決操作層面的問題”等解決問題的途徑[5]（以下簡稱“崔文”）。

以上文獻(xiàn)存在的主要不足之處有：（1）用高速公路行業(yè)的總體債務(wù)來解釋未償還債務(wù)的償還問題并非妥當(dāng)；（2）確實(shí)存在收費(fèi)到期后養(yǎng)護(hù)資金無法保障的風(fēng)險，但缺口資金也許并非像相關(guān)文獻(xiàn)中表述的那么大；（3）相關(guān)文獻(xiàn)中存在混淆高速公路項目終止收費(fèi)和企業(yè)終止收費(fèi)以及政府收費(fèi)公路終止收費(fèi)和經(jīng)營性公路終止收費(fèi)的局限性。

針對山東省一批政府還貸高速公路的收費(fèi)年限從2013年開始陸續(xù)到期，2014年12月31日山東省人民政府印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善我省政府還貸高速公路有關(guān)收費(fèi)政策的批復(fù)》（魯政字〔2014〕235號）中提出，對《收費(fèi)公路管理條例》施行前通車及在建的政府還貸高速公路繼續(xù)實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策和收費(fèi)管理，待國家出臺新政策后按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。隨后，山東省人民政府先后發(fā)文，分別延長了日照石臼港區(qū)疏港高速公路、東青高速公路、即墨至平度高速公路、榮烏高速公路威海至煙臺段、龍青高速公路萊西至城陽段、青銀高速公路齊河至夏津段等高速公路的收費(fèi)年限。

針對2000年10月建成通車的西安繞城高速公路北段收費(fèi)年限即將到期的事項，2020年9月29日《陜西省人民政府關(guān)于重新核定西安繞城高速公路（北段）收費(fèi)年限的批復(fù)》（陜政函〔2020〕131號）中同意重新核定西安繞城高速公路（北段）收費(fèi)年限至2023年9月30日，待國家出臺新政策后按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

《陜西省人民政府關(guān)于我省部分高速公路收費(fèi)期限的批復(fù)》（陜政函〔2021〕61 號）中進(jìn)一步明確，原批準(zhǔn)的政府還貸高速公路收費(fèi)期限到期后，統(tǒng)一延長至新修訂的《中華人民共和國收費(fèi)公路管理條例》實(shí)施之日，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。修訂后的《收費(fèi)公路管理條例》出臺后從其規(guī)定。

三、解決收費(fèi)公路期限屆滿停止收費(fèi)涉及相關(guān)問題的初步思路

（一）明確修訂后的《收費(fèi)公路管理條例》正式出臺前過渡期間的政策導(dǎo)向

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)；收取車輛通行費(fèi)需要具有法律法規(guī)的依據(jù)。伴隨著公路交通事業(yè)的快速發(fā)展，現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理條例》存在明顯局限性、難以適用；修訂后的《收費(fèi)公路管理條例》尚未正式出臺，這種狀況下有必要由國務(wù)院或者由國家發(fā)展改革委和交通運(yùn)輸部聯(lián)合出臺專門的政策，對過渡期間收費(fèi)年限屆滿的高速公路該何去何從做出明確的專門規(guī)定。基本思路是：建議相關(guān)過渡政策能夠明確，如現(xiàn)階段收費(fèi)期限屆滿的高速公路可繼續(xù)收費(fèi)；待修訂后的《收費(fèi)公路管理條例》正式公布并實(shí)施后從其規(guī)定。其他收費(fèi)公路期限屆滿后，可停止收費(fèi)。具體政策建議如下：

1.收費(fèi)期限屆滿的政府收費(fèi)公路

對于收費(fèi)期限屆滿的政府收費(fèi)公路，可允許繼續(xù)收費(fèi)。收取的車輛通行費(fèi)納入政府性基金預(yù)算管理，用于本項目或其他項目養(yǎng)護(hù)管理與償還建設(shè)債務(wù)本息。

2.收費(fèi)期限屆滿的經(jīng)營性收費(fèi)公路

（1）具有地方政府融資平臺作用的大型國有獨(dú)資公路經(jīng)營企業(yè)管理的經(jīng)營性高速公路的收費(fèi)期限屆滿，可變更為政府收費(fèi)高速公路繼續(xù)收費(fèi)，收取的車輛通行費(fèi)納入政府性基金預(yù)算管理。

（2）社會資本投資設(shè)立的市場化項目公司管理的經(jīng)營性高速公路的收費(fèi)期限屆滿，按照合同的約定移交給具有地方政府融資平臺作用的大型國有獨(dú)資公路經(jīng)營企業(yè)，變更為政府收費(fèi)高速公路繼續(xù)收費(fèi)，收取的車輛通行費(fèi)納入政府性基金預(yù)算管理。

（二）進(jìn)一步完善高速公路收費(fèi)管理的政策建議

處于修訂中的《收費(fèi)公路管理條例》（以下簡稱“新條例”）正式公布后，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按其規(guī)定解決收費(fèi)公路期限滿涉及的相關(guān)問題。本文認(rèn)為，仍有必要在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討以下有關(guān)完善高速公路收費(fèi)管理的相關(guān)事項。

1.收費(fèi)期限屆滿尚未還清全部債務(wù)本息的政府收費(fèi)公路

《新條例》中對政府收費(fèi)公路的收費(fèi)期限沒有明確規(guī)定。這意味著：（1）如果債務(wù)本息沒有償還完畢，可持續(xù)收費(fèi)；（2）省級行政區(qū)域內(nèi)只要存在尚未償還完畢的政府收費(fèi)高速公路的債務(wù)本息，則已償還全部債務(wù)本息的政府收費(fèi)公路和收回收費(fèi)權(quán)的經(jīng)營性高速公路均可在“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策框架內(nèi)繼續(xù)收費(fèi)，償還賒欠的債務(wù)本息；（3）省級行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費(fèi)高速公路債務(wù)本息全部還清，還可繼續(xù)實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)[6]。

如果《新條例》中明確做出了這些的規(guī)定，則收費(fèi)期限屆滿尚未還清全部債務(wù)本息的問題將得到妥善解決。

需要進(jìn)一步討論的問題，是有些政府收費(fèi)高速公路建設(shè)項目由于各種原因所致，預(yù)期收取的車輛通行費(fèi)尚滿足不了補(bǔ)償收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)管理和支付債務(wù)利息的需要，償還債務(wù)本金就可能顯得遙遙無期。如地方公路融資平臺公司承擔(dān)投資建設(shè)與運(yùn)營管理這些政府收費(fèi)高速公路的職責(zé)，則有可能會影響公司未來的債務(wù)融資能力，并對公司履行發(fā)展本地區(qū)高速公路建設(shè)事業(yè)的職責(zé)產(chǎn)生負(fù)面影響。在這種狀況下，就有必要借鑒PPP項目中的“可行性缺口補(bǔ)助”機(jī)制，給予這些項目必要的財政補(bǔ)助，促使在公司機(jī)制下政府收費(fèi)公路建設(shè)事業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.明確政府收費(fèi)公路實(shí)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的具體措施

有必要在《新條例》及其實(shí)施辦法中進(jìn)一步明確“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的具體含義和實(shí)施操作方式。涉及的以下兩個問題值得進(jìn)一步關(guān)注：

（1）能否根據(jù)各省份的不同情況將實(shí)行“統(tǒng)借統(tǒng)還”政策的行政區(qū)域由“省級行政區(qū)域”調(diào)整為“市級行政區(qū)域”？這意味著對于沒有政府收費(fèi)公路或者已還清全部政府收費(fèi)公路建設(shè)債務(wù)本息的市級行政區(qū)域，可比其他市級行政區(qū)域提前降低政府收費(fèi)公路的通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，邁出養(yǎng)護(hù)收費(fèi)管理探索的新步伐。

（2）如果某行政區(qū)域內(nèi)新建政府收費(fèi)公路和對政府收費(fèi)公路進(jìn)行擴(kuò)建改造具有持續(xù)性，則還清該行政區(qū)域內(nèi)全部政府收費(fèi)公路建設(shè)債務(wù)本息則顯得有些遙遙無期；有可能超出社會公眾的期望值，從而引發(fā)新的爭議。

針對這一問題，本文認(rèn)為可借鑒美國相關(guān)州政府對政府收費(fèi)公路的管理，不設(shè)定最長收費(fèi)年限；不區(qū)分償還建設(shè)債務(wù)收費(fèi)和養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)；將收取的車輛通行費(fèi)統(tǒng)一納入州政府財政預(yù)算，統(tǒng)籌用于政府收費(fèi)公路的建設(shè)、債務(wù)償還和養(yǎng)護(hù)管理。這意味著，政府收費(fèi)公路收取的車輛通行費(fèi)，可作為政府財政資金的一項持續(xù)性資金來源。

3.參照“統(tǒng)借統(tǒng)還”的思路統(tǒng)籌經(jīng)營性高速公路網(wǎng)的發(fā)展

目前發(fā)揮地方政府公路融資平臺作用的大型國有獨(dú)資公司，仍需要為籌措高速公路建設(shè)所需資金、實(shí)現(xiàn)區(qū)域高速公路規(guī)劃目標(biāo)、促進(jìn)區(qū)域高速公路事業(yè)可持續(xù)發(fā)展做出新的貢獻(xiàn)。故有必要參照“統(tǒng)借統(tǒng)還”的思路，統(tǒng)籌經(jīng)營性高速公路網(wǎng)的建設(shè)與發(fā)展，通過適當(dāng)延長財務(wù)效益好的相關(guān)經(jīng)營性高速公路的收費(fèi)年限，為投資建設(shè)社會效益好但財務(wù)效益不理想的高速公路建設(shè)項目提供所需資金。

4.適當(dāng)延長經(jīng)營性高速公路的特許經(jīng)營年限

按照政府和社會資本合作（PPP）模式仍是今后較長期間內(nèi)高速公路發(fā)展重要的政策導(dǎo)向。鑒于伴隨著西部地區(qū)高速公路網(wǎng)向邊緣地區(qū)拓展將導(dǎo)致高速公路建設(shè)投資越來越高，交通流量難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，社會效益好但財務(wù)效益不理想越來越呈現(xiàn)常態(tài)化，30年的最長收費(fèi)年限（或特許經(jīng)營年限）難以提供對社會資本有吸引力的投資回收和投資回報能力，故《新條例》中提出的將投資規(guī)模大、回報周期長的最長收費(fèi)年限延長至30年以上是必要的，但是否可延長至60年、70年甚至類似于加拿大H407ETR和美國芝加哥高架公路長達(dá)99年的特許經(jīng)營期，還有待進(jìn)一步深入研究。

5.利用高速公路特許經(jīng)營機(jī)制為普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)提供資金

參照意大利、美國等國家的做法，有必要進(jìn)一步分析利用高速公路特許經(jīng)營機(jī)制為普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)提供資金的必要性和可行性?；驹O(shè)想是：將特許經(jīng)營期限屆滿、需要移交給政府部門指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行養(yǎng)護(hù)收費(fèi)的高速公路項目再次以收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式特許社會資本投資設(shè)立的項目公司進(jìn)行收費(fèi)經(jīng)營。通過轉(zhuǎn)讓收費(fèi)權(quán)籌措的資金可用于普通公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)，以在一定程度上緩解用于公路養(yǎng)護(hù)的一般公共預(yù)算資金短缺問題