國內(nèi)跨界流域生態(tài)補償機制啟示

□于姍

在生態(tài)環(huán)境治理中，往往會出現(xiàn)“搭便車”“公共地悲劇”的情況，特別在跨界流域的治理過程當(dāng)中這種現(xiàn)象更是頻發(fā)。為了緩解這些矛盾，目前我國跨界流域生態(tài)補償機制在各個地區(qū)都已開展實踐，但由于上下游不同地區(qū)各自代表的利益不同，在推行過程中仍存在資源分配不平衡的情況。跨界流域的上下游地區(qū)是一個完整的水生態(tài)環(huán)境，通常上游地區(qū)由于社會經(jīng)濟情況相對于下游地區(qū)較為貧瘠，但又承擔(dān)著高成本的流域生態(tài)治理任務(wù)，治理難度大，難以獨自承擔(dān)治理的壓力，下游地區(qū)享受著上游地區(qū)流域生態(tài)環(huán)境治理的成果，但沒有給予上游地區(qū)任何回報。因此，構(gòu)建跨界流域的上下游生態(tài)補償機制就顯得十分必要，通過高效的資源配置，協(xié)調(diào)上下游流域的利益平衡并達成共識，推動跨界流域協(xié)同發(fā)展是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

跨界流域生態(tài)補償機制推行情況

對于生態(tài)環(huán)境在可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，從20 世紀(jì)80 年代開始，我國就著手探索生態(tài)補償機制。2005 年黨的十六屆五中全會首次提出加速生態(tài)保護補償機制，標(biāo)志著我國的生態(tài)保護補償機制逐漸進入政策制訂和實踐探索的重要階段。目前我國生態(tài)補償實踐中采用最多的補償方式主要以政府財政“輸血式”轉(zhuǎn)移補償，具有撥款快、資金充足、治理見效快等特點。

與此同時，國內(nèi)也開展了市場化的生態(tài)補償方式，比如產(chǎn)權(quán)交易補償方式，即劃定補償區(qū)和受償區(qū)，上下游流域相關(guān)雙方都比較明確，通過一系列的磋商，由雙方自行解決。但是，產(chǎn)權(quán)交易的生態(tài)補償方式也存在著一定的缺陷，就是上下游流域很難確定水資源使用權(quán)和排污權(quán)，而且在方案的制定方面，手續(xù)繁瑣、操作費用較高，雙方的利益主體很難達成一致，難以在較短的時間內(nèi)見效。產(chǎn)權(quán)交易的生態(tài)補償方式，必須在市場經(jīng)濟較活躍的區(qū)域，在有關(guān)法律法規(guī)完善的前提下，才能更順利地進行。

近年來，全國各地相繼開展跨界流域生態(tài)保護補償機制的試點，總體上取得了一定的成效。比較典型的如新安江流域、太湖流域、東江流域、閩江流域。

——新安江流域。新安江是錢塘江的主要源頭，是安徽省內(nèi)主要的供水水系和重要的飲用水，同時也對整個長三角經(jīng)濟區(qū)具有重要作用，可以稱為“水源命脈”。安徽與浙江作為上、下流域的兩個省份，為進一步推進新安江流域補償試點的快速建立和發(fā)展，達成了“成本共擔(dān)，利益共享”的共識性原則。以地方政府部門為主體，中央部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，依據(jù)法律法規(guī)和國家規(guī)范性文件，結(jié)合兩省實際情況制定了具有“新安江流域特色”的生態(tài)補償方案。如在《安徽省新安江流域生態(tài)補償試點資金管理暫行辦法》中明確了生態(tài)補償資金的來源，包括中央財政專項轉(zhuǎn)移支付資金和浙江省補償資金；資金適用范圍僅限于新安江流域水環(huán)境保護和水污染治理，同時規(guī)定了新安江流域的項目申報的程序以及資金監(jiān)管的具體章程；兩省建立聯(lián)合會議制度，上下游共同監(jiān)測水質(zhì)，經(jīng)過各方的配合和積極開展探索，取得了顯著成效。

——太湖流域。太湖橫跨江蘇、浙江兩省，是兩省的重要淡水和飲用水水源地。2008 年，江蘇省出臺了《江蘇省太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》，選取了7 條河流作為生態(tài)補償試點，并制定了相應(yīng)考核標(biāo)準(zhǔn)。對考核的水質(zhì)作出了明確的要求，劃定了紅線，根據(jù)對各個區(qū)域水質(zhì)補償因子的測算，來確定具體的補償資金計算方法。在流域生態(tài)補償治理的資金來源方面，江蘇和浙江兩省共同設(shè)立了生態(tài)保護補償資金池，根據(jù)水質(zhì)達標(biāo)測算結(jié)果，雙方按照協(xié)議進行相應(yīng)補償。

——東江流域。東江作為珠海水系三大干流之一，發(fā)源于江西省贛州市，流域內(nèi)建有兩座大型水庫，也是為香港提供飲用水水源地。東江流域生態(tài)補償模式在學(xué)習(xí)新安江模式的基礎(chǔ)上，也有自身的創(chuàng)新。該模式引用了政府專項財政轉(zhuǎn)移支付方式與市場化手段相結(jié)合，從各方面進行補償。2016 年，江西省與廣東省簽訂《東江流域上下游橫向生態(tài)補償協(xié)議》，由此建立起跨省的流域橫向生態(tài)保護補償機制。下游地區(qū)政府以財政轉(zhuǎn)移支付作為補償?shù)闹饕侄?，通過項目支持和資金撥付進行補償。在補償過程中，引用市場化手段，嚴(yán)格檢測流域水質(zhì)因子，對企業(yè)排污能力制定嚴(yán)格的要求。各企業(yè)設(shè)置補償專項資金，用以解決企業(yè)生產(chǎn)帶來的生態(tài)環(huán)境問題，做到專款專用。

——閩江流域。閩江流域主要經(jīng)過福建省的三明市、南平市和福州市3 個地市段，發(fā)源于福建省三明市建寧縣，上游多位于山區(qū)地段，屬于山區(qū)性河流。閩江下游流經(jīng)的是福州市，下游坡度逐漸變緩，河面變寬，河流的流動速度緩慢。2017 年，福建省印發(fā)了《福建省重點流域生態(tài)保護補償辦法》（2017 年修訂），明確采取省里支持一塊、市縣集中一塊的辦法，加大流域生態(tài)保護補償資金的籌措力度，建立起全省范圍內(nèi)的生態(tài)保護補償機制。在這項方案中，明確了生態(tài)保護補償資金的撥付條款，資金來源的方式主要以省級轉(zhuǎn)移支付資金為主，同時加大資金統(tǒng)籌的力度，對重點流域的生態(tài)環(huán)境要加強補償措施，依據(jù)閩江流域水質(zhì)量情況確定補償資金數(shù)額，以更好調(diào)動各個市、縣層面的積極性。制定相應(yīng)的常態(tài)化監(jiān)督機制、信息聯(lián)動共享機制以及流域內(nèi)環(huán)境治理資金監(jiān)管保障等機制。

流域生態(tài)補償機制建設(shè)的啟示

——政府與市場手段相輔相成。單靠政府的財政轉(zhuǎn)移支付，生態(tài)補償機制的運作中也存在資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的問題，導(dǎo)致了無法實現(xiàn)預(yù)期的執(zhí)行效果。要充分激發(fā)市場的力量，擴大多元化的融資渠道，鼓勵社會資本積極投身生態(tài)環(huán)境治理事業(yè)。通過對重點流域的監(jiān)督和運行機制的保證，評價各個地區(qū)的執(zhí)行效果。因此，探索政府與市場相結(jié)合的方式，通過政策引導(dǎo)、制度完善、市場培育等有效舉措，以市場的力量激發(fā)流域的生態(tài)補償活力，共同推動跨界流域生態(tài)補償。

——完善法律法規(guī)建設(shè)。流域生態(tài)補償機制運行的效果好壞離不開法律法規(guī)體系的建立和完善，要明確各個主體的責(zé)任與義務(wù)。在流域生態(tài)補償治理的過程當(dāng)中，為實現(xiàn)各方的資源有效配置而引入市場機制，就需要相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)范和約束。比如，制定出臺關(guān)于流域生態(tài)補償方面的法律法規(guī)，同時進一步修訂完善現(xiàn)有的關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理相關(guān)法律法規(guī)，健全現(xiàn)行法律法規(guī)體系。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確流域保護機構(gòu)的行政地位與職責(zé)，地方流域管理的各個職能部門協(xié)同聯(lián)動，要做到地方流域保護機構(gòu)與各個職能部門的職能明確、責(zé)任共擔(dān)。

——完善流域生態(tài)補償?shù)墓芾頇C制。目前，我國流域生態(tài)補償?shù)墓芾碇贫冗€在探索階段，流域管理系統(tǒng)有待于完善，還存在著各個部門分散管理，“九龍治水”的現(xiàn)象比較突出。這種管理體制受地方部門的利益制約，流域治理難以達到預(yù)期的效果。當(dāng)前，首選的管理模式應(yīng)當(dāng)是國家生態(tài)環(huán)境保護部門垂直領(lǐng)導(dǎo)下的地方流域生態(tài)補償治理機構(gòu)模式。國家生態(tài)環(huán)保部門設(shè)立專門流域補償保護機構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方各部門；地方設(shè)立流域管理機構(gòu)，分別管轄流域的上游和下游，將責(zé)任落實到各機構(gòu)和具體責(zé)任人。

——強化流域資金的監(jiān)管。強化流域生態(tài)補償?shù)馁Y金監(jiān)管對規(guī)范流域生態(tài)補償機制具有重要作用。由于生態(tài)補償資金具有總量大、涉及利益主體眾多和治理部門跨度大等特點，因此要成立專門的流域資金監(jiān)管機構(gòu)，把嚴(yán)格的監(jiān)督管理措施貫穿資金來源、合同簽訂、資金使用、工程質(zhì)效、生態(tài)保護全過程，確保財盡其用，經(jīng)得起歷史檢驗。要推行“陽光工程”，定期公布流域治理的評估結(jié)果，接受社會大眾監(jiān)督，聽取人民群眾意見，讓社會放心，讓群眾滿意。