論土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調關系

余奇文

荊州市城市規(guī)劃設計研究院 湖北 荊州 434000

引言

據(jù)相關研究資料統(tǒng)計，雖然中國的林地、草地以及土地的人均占有量低，分別為世界平均水平的33%、25%和12%，均未達到世界平均水平的50%，中國的人均土地資源數(shù)量不足世界平均水平的一半，但同時中國的人均城鄉(xiāng)建設用地要比世界平均水平高得多。在新時期，土地利用效益研究對城市土地的合理利用和城市人口的規(guī)劃等方面都具有重要的意義。

1 土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的協(xié)調關系

土地綜合利用資源規(guī)劃的根本目的也就是通過合理配置，以及充分優(yōu)化綜合利用地區(qū)土地生產資源，提高地區(qū)土地利用資源綜合利用率，在保護土地資源的同時保證經濟利益最大化，城市發(fā)展最優(yōu)化。城市規(guī)劃建設是從我國城市規(guī)劃建設的整體角度開始出發(fā)，利用國有土地建設資源綜合進行整體城市規(guī)劃建設的。兩者之間相互協(xié)調配合是非常有必要的，一方面城市規(guī)劃是以空間規(guī)劃為基礎的，另一方面，空間規(guī)劃將社會經濟需求與城市化的發(fā)展相結合，以實現(xiàn)土地資源的漸進式規(guī)劃和配置，來解決土地資源保護、經濟發(fā)展和城市建設之間的矛盾。一般來說，城市規(guī)劃應該以客觀環(huán)境為基礎，主要目的是維系城市經濟發(fā)展和城市建設的穩(wěn)步推進目標實現(xiàn)，確保達到可持續(xù)化發(fā)展目標，平衡城市經濟發(fā)展和城市建設之間的關系。當然，無論是城市規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃，都被視為最重要的規(guī)劃對象，即土地資源的合理利用和開發(fā)，協(xié)調環(huán)境的發(fā)展，突出社會文明的發(fā)展和經濟的穩(wěn)定進步，以可持續(xù)發(fā)展為基礎，實現(xiàn)資源的整合和現(xiàn)代化[1]。

2 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的異同

2.1 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的區(qū)別

在利用土地資源時，要全面分析土地資源未來的開發(fā)價值，對所有土地進行宏觀規(guī)劃，根據(jù)實際需要進行合理規(guī)劃，確保開發(fā)的合理性。其次，在城市土地資源規(guī)劃中，規(guī)劃者應系統(tǒng)地考慮各種影響因素。土地利用總體規(guī)劃的核心是對城市土地的控制。政府部門在規(guī)劃時要積極深入第一線，科學合理地進行調研，根據(jù)調查結果制定可行的解決方案，合理劃分面積指標，明確各類土地資源的應用類型。城市規(guī)劃的出發(fā)點和視角不同于土地利用總體規(guī)劃，考慮的綜合因素越來越多。在規(guī)劃中，除了要緊密結合城市未來經濟發(fā)展的戰(zhàn)略方向，把控各項基本社會保障建設外，還要注重城市形象的建設，加強城市文化內涵和歷史文化遺產的保護。

2.2 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的共同點

兩者都受到相應法律規(guī)范和制度的嚴格約束。一般來說，城市土地的開發(fā)利用，都是依據(jù)《土地管理法》進行的。在城市現(xiàn)代化規(guī)劃中，城市管理者和規(guī)劃者必須嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，確保一切工作有法可依，依法進行。在土地資源的開發(fā)和城市發(fā)展道路的規(guī)劃中，國家政府部門負有主要的領導責任，是站在一個國家的角度進行統(tǒng)籌規(guī)劃的。兩者都屬于空間規(guī)劃，以土地為基礎，旨在確保土地資源的管理和優(yōu)化配置，以實現(xiàn)千年發(fā)展目標、可持續(xù)資源開發(fā)、土地保護和經濟發(fā)展。

3 城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調策略

3.1 編制內容的協(xié)調

城市規(guī)劃與實用性村莊規(guī)劃、農村土地利用總體規(guī)劃編制內容的統(tǒng)籌協(xié)調，對城市發(fā)展也將具有一定的影響。所以，為了有機協(xié)調土地利用總體規(guī)劃、實現(xiàn)實用性的城市土地規(guī)劃，滿足城市規(guī)劃基本需求，以干部規(guī)劃家鄉(xiāng)行動為契機，可以考慮成立專門的研究小組，設立研究包括城市總體規(guī)劃和農村土地利用總體規(guī)劃在內的，我國城市總體發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略等多個專題。負責城市規(guī)劃的規(guī)劃人員要以立足城市未來發(fā)展定位，詳細制定城市未來發(fā)展規(guī)劃，為城市設計與規(guī)劃指明方向。兩者的總體戰(zhàn)略關系基礎非常緊密，在城市總體發(fā)展戰(zhàn)略制定時，規(guī)劃人員要協(xié)調城市環(huán)境、城市人口和城市既有資源，滿足城市基礎設施建設要求，達到城市經濟發(fā)展的總體目標，通過制定科學化的城市發(fā)展策略，為城市土地總體規(guī)劃提供充足的保障，也可以利于使我國城市總體發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略更加密切貼近我國城市經濟發(fā)展的實際需要，滿足城區(qū)土地和城市空間規(guī)劃的整體需要。同時兩者編制內容上的協(xié)調過程也是一個互相補充互相說明的過程，只有兩者內容協(xié)調一致，相關單位執(zhí)行起來才會更加統(tǒng)一，不會產生疑惑和不一致。

3.2 技術規(guī)范的協(xié)調

為了更高效管控現(xiàn)有土地資源，提供科學且合理的規(guī)劃，在土地規(guī)劃之前都需要對現(xiàn)狀大批且地形復雜的土地進行高程、地質、方位、使用價值的信息采集并且分析才可以得知后續(xù)如何進行規(guī)劃，而土地測量就是對上述數(shù)據(jù)進行采集的過程?，F(xiàn)在的土地測量方法主要有傳統(tǒng)常規(guī)測繪儀器測量，GPS-RTK技術測量，移動GIS測量和遙感勾繪測量等，雖然運用先進測量技術的土地測量方法目前已經應用廣泛，但是由于某些農業(yè)用地，地塊邊界破碎，地形錯綜復雜起伏變化大，常規(guī)的土地測繪儀器測量還是比較符合中國基層農地現(xiàn)狀，將在很長一段時間依然是主導的土地測量方式。傳統(tǒng)的土地測量儀器有皮尺、經緯儀和全站儀等，該方法在一些技術力較強、工作條件較好的地區(qū)使用多，而在一些經濟條件比較落后、工作基礎不好的地區(qū)甚至直接使用勘丈法，設置地塊界標位置，直接利用鋼尺實地測量地塊邊長或各點之間的距離，然后按地塊大概形狀計算出地塊面積的方法，該方法主要適用于地塊分散或偏遠地區(qū)的獨立用地，且對精度要求不高的項目使用，目前該方法已經很少使用了；而相對在一些技術力較強、工作條件較好的地區(qū)則多使用傳統(tǒng)的解析法測量，使用全站儀、GPS測量儀、鋼尺，通過全野外的測量技術，獲取界址點坐標和界址點間距，繪制地塊圖來計算地塊要素的方式，該方法的測量精度高，但是人工成本大，耗時長，尤其是對于一些地形復雜的地塊，土地測量的時間成本很大，但仍然是使用較多的土地測量方法。不同的測量方法有利有弊，對于不同類型的土地，應該考慮不同的精度和成本選擇不同的測量方法，應該在滿足精度的需求上盡量減少測量時間與成本，例如在小尺度地塊上通常使用常規(guī)測繪儀器測量，野外采集的方法，雖然時間成本大但是精度高，然而在大尺度地塊上，多使用遙感和GIS移動測量，數(shù)據(jù)采集效率高時間成本小。在目前來說，傳統(tǒng)土地測量方法依然有很多缺陷，例如耗時長，人力成本高，受地形影響大，但是如何把先進的測量技術與傳統(tǒng)測量方法結合，是能夠在未來有效提高測量效率的主要途徑，近幾年，CNSS測量技術、GIS-RTK技術、遙感定位技術等新技術的發(fā)展迅猛，已成為城市規(guī)劃測量不可或缺的工具，結合先進的測繪技術彌補傳統(tǒng)測量方法的缺陷，使得土地測量趨于科學性和合理性[3]。

3.3 生態(tài)環(huán)境與行政體系的協(xié)調

在之前的一段歷史過程中，由于快速發(fā)展和工業(yè)化進程的緣故，造成了環(huán)境的破壞和生態(tài)污染。現(xiàn)在已經有越來越多的規(guī)劃設計者注意到了這個問題。在加快推進主體城市化建設的過程中，要特別注重土地利用總體規(guī)劃的主體——城市建設總體規(guī)劃，并重點促進中心城區(qū)與主體城市規(guī)劃整體生態(tài)環(huán)境綜合保護和協(xié)調均衡發(fā)展。開展綠色生態(tài)城市建設的發(fā)展規(guī)劃，構建綠色節(jié)能城市規(guī)劃空間設計模式，發(fā)展生態(tài)城市和宜居城市規(guī)劃、行政體制、編制內容。要注重生態(tài)文明建設，在城市規(guī)劃中加大生態(tài)發(fā)展建設力度，促進人、生態(tài)、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。只有兩者在規(guī)劃的全過程中都貫穿了生態(tài)協(xié)調、綠色發(fā)展的理念，才能規(guī)劃出更宜居綠色的城市。行政制度的協(xié)調性體現(xiàn)在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的行政體系建設上，在自然資源系統(tǒng)下，由國土空間規(guī)劃部門統(tǒng)籌協(xié)調，原土地行政主管部門的有關人員以公平正義的責任感認識土地總體規(guī)劃，限制土地行政主管部門管理人員的行為，貫徹廉潔高效、民生原則，為調整人地矛盾，保護土地資源，應采取“民主、公平、生態(tài)”的行政原則，同時兼容并重城市總體規(guī)劃的戰(zhàn)略意義，避免“重土地利用總體規(guī)劃、輕城市規(guī)劃”的偏見產生。只有行政體系能公正廉潔，且兩者行政體系互相協(xié)調共融，那么其規(guī)劃才能更大效率地為人民服務。只有行政體系的協(xié)調，兩者才能配合得更加完美[4]。

3.4 強化土地利用計劃實施監(jiān)督與獎懲反饋機制

整合目前分散在不同政策文件中的年度計劃指標獎懲規(guī)則，形成統(tǒng)一、連續(xù)的監(jiān)督考核與獎懲反饋機制。同時，閑置土地、存量低效地的認定以及城鄉(xiāng)增減掛鉤項目的實施考核等均存在一定的時滯，其考核難以在單獨的計劃年度內完成。因此，建議年度計劃的實施考核可將一段時期內（如三年）的計劃執(zhí)行情況納入考慮。

3.5 對房地產價格合理調控

在當前市場經濟環(huán)境下，地產價格會由城市內的地產項目供給和需求來決定，由地產行業(yè)內部對于房屋需求來拉動地產價格增長。隨著土地成本的上升，也會抬高房產價格，房產價格會持續(xù)走高，會遠超于人們承受能力，這會導致人們生活水平長期難以提升，房價持續(xù)拉升會帶動土地價格上漲，增加土地的囤積動力，會造成土地資源出現(xiàn)閑置和浪費問題。房產價格持續(xù)上漲會增加更多投機性，而且投機性反過來也會帶動房價的持續(xù)增長，這樣就會使現(xiàn)有的房價偏離了正常市場，會出現(xiàn)地產泡沫。但是泡沫增大，就會造成泡沫破裂，而引發(fā)危機，這會給我國整體經濟發(fā)展帶來更大打擊。政府部門要發(fā)揮自身調控作用，來控制好地產行業(yè)的價格，在市場經濟環(huán)境下，政府部門采取管制價格方法，對癥下藥，要針對引起房價上漲原因采取有效措施，這是當下一個重點的方法。突出土地經營手段，來擴大土地供應量，進而控制土地價格上漲的速度。土地需求是一種已知的需求，隨著當前地產增量市場的日益活躍，對于土地的需求量，也在逐步增加，如果控制土地的供應量，實行招拍掛，其土地價格也會逐步上漲，在規(guī)范土地開發(fā)機制，避免土地閑置的條件下，要擴大住宅用地量，進一步控制土地價格上漲速度，這樣才能夠緩解房價上漲帶來的壓力[5]。

3.6 加強計劃管理與城市體檢評估、建設用地節(jié)約集約利用評價等工作的聯(lián)動

目前，圍繞國土空間規(guī)劃的實施監(jiān)督體系建設，我國正在探索“一年一體檢、五年一評估”等常態(tài)化機制。城市體檢涉及建設用地總面積、閑置土地處置率、存量土地供應比例等指標，與年度計劃的考核指標部分一致。此外，我國經過長期實踐，已建立起一整套建設用地節(jié)約集約利用評價技術體系，其評價內容涉及土地利用強度、人口與經濟增長耗地、城市用地管理績效、城市用地潛力等，能較為全面地反映地方土地利用效率?？煽紤]在相關工作部署與信息化平臺建設中，加強土地利用年度計劃執(zhí)行考核與城市體檢、建設用地節(jié)約集約利用評價等工作的聯(lián)動，實現(xiàn)信息共享、指標共用，并在定期開展的規(guī)劃實施評估中增加年度計劃執(zhí)行情況評估的專項內容，從而更好地支撐土地利用計劃的編制與實施管理。

4 結束語

綜上所述，城市總體規(guī)劃與其他土地利用總體規(guī)劃既有諸多相同之處，也有不同之處，但二者之間無疑有著密切的聯(lián)系。在國土空間規(guī)劃的統(tǒng)領下，只有促進二者的協(xié)調，相輔相成，才能顯著提高城市規(guī)劃質量和土地資源利用率。因此，有必要控制二者的異同，保證二者的一致性，進而促進城市的經濟建設。