淺析權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府綜合財務(wù)報告編制現(xiàn)狀及對策

程 珽

（中共西安市委黨校，陜西 西安 710054）

建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度是當(dāng)前財政管理發(fā)展的趨勢。目前，以收付實現(xiàn)制會計核算為基礎(chǔ)的財政決算報告制度，只能反映財政預(yù)算收支等流量情況，無法完整反映政府資產(chǎn)負債等存量及政府運行成本的情況，不能及時掌握政府資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)信息，增加了財政運行風(fēng)險。為全面推進財政體制改革，國家明確提出，要有序做好“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度”的改革工作，以此提升財務(wù)報告的應(yīng)用效果。

一、權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告的內(nèi)涵

權(quán)責(zé)發(fā)生制是相對于收付實現(xiàn)制而言的，其收支核算的標(biāo)準(zhǔn)是以權(quán)利和責(zé)任的產(chǎn)生來確認，即以取得款項收取權(quán)利或支付義務(wù)的時期來確定是否計入當(dāng)期收入和費用的會計核算方式。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告就是由政府財政部門匯編整理，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，對政府各部門資產(chǎn)、債務(wù)、收入、費用等財務(wù)運行指標(biāo)，全面進行核算編制的綜合性財務(wù)報告，主要由資產(chǎn)負債表、現(xiàn)金流量表、利潤表和財務(wù)情況分析說明等要素組成，通過當(dāng)期盈余與預(yù)算結(jié)余表、收入費用表等主要報表和政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督及管理等內(nèi)容，全面反映政府預(yù)算執(zhí)行情況和財政資金運用所取得社會功效。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告可全面反映政府運行成本、財政收支狀況等方面工作執(zhí)行情況的信息，有效滿足社會公眾監(jiān)督了解政府的財政運行狀況，為政府的宏觀決策發(fā)展提供有效參考依據(jù)。

二、政府綜合財務(wù)報告編制現(xiàn)狀及問題

（一）財務(wù)報告編制主體責(zé)任不清晰

政府綜合財務(wù)報告編制的主體主要包括但不限于本級政府各部門、事業(yè)單位、社會團體、本級財政所屬國有企業(yè)以及國有控股企業(yè)等組織，在政府綜合財務(wù)報告編制中，不同的會計主體所采用的會計核算制度不同。當(dāng)前行政事業(yè)單位執(zhí)行《政府會計制度》，企業(yè)執(zhí)行《企業(yè)會計制度》，而相關(guān)行業(yè)基金或社會團體執(zhí)行本行業(yè)會計制度。但當(dāng)前事業(yè)單位在分類改革中還存在企事業(yè)及所屬單位主體未明確，企業(yè)事業(yè)單位的屬性劃分不清，執(zhí)行的會計制度不準(zhǔn)確等問題。此外，各政府部門未能清晰地認識到政府綜合財務(wù)報告編制的重要性，未能將其與深化財政體制機制改革，促進政府高效、透明運轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)。此種認知偏差降低了報表編制人員的主觀能動性，導(dǎo)致相關(guān)業(yè)務(wù)部門缺乏溝通和協(xié)作，編制出的財務(wù)報告質(zhì)量不高。

（二）財務(wù)報告編制核算基礎(chǔ)不精確

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財務(wù)報告在編制過程中，由各政府部門逐級合并匯總生成本部門財務(wù)報告后，再上報同級財政部門。一是在日常財務(wù)核算過程中，部分會計科目未進行明細核算會導(dǎo)致政府會計主體間往來款項對賬抵銷出現(xiàn)差錯。例如，固定資產(chǎn)未做明細核算，或?qū)Σ块T的事業(yè)返還收入、經(jīng)營收入、橫向撥款和縱向撥款等收入進行會計核算時，未按照收入來源進行明細核算；對單位管理費用、業(yè)務(wù)活動費用、經(jīng)營費用等費用類進行核算時，未按照支付對象進行明細核算，這些問題導(dǎo)致政府會計主體在編制政府財務(wù)報告過程中，與其他主體在往來款項對賬抵銷時容易產(chǎn)生遺漏，造成數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的現(xiàn)象。二是各政府部門難以獲得全面真實的數(shù)據(jù)。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計核算所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，遠超于預(yù)算會計的要求，獲得完整會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是政府會計核算的關(guān)鍵，按照權(quán)責(zé)發(fā)生制核算原則，應(yīng)該確認的事項需要從包含但不限于財政部門等預(yù)算單位來獲取，而實際情況是各政府部門難以從相關(guān)單位獲得全面真實且符合要求的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。三是各編制主體單位在進行會計核算時，對相關(guān)業(yè)務(wù)的會計處理方式和核算科目處理隨意性較大。這使得政府各部門、各部門與其主管部門、或與主管部門之外的非同級財政部門之間在進行賬務(wù)梳理、對賬和往來款項合并抵銷時困難較大，如部分應(yīng)抵銷事項在實際抵銷時還存在一方記收入一方掛往來的現(xiàn)象，影響了內(nèi)部抵銷結(jié)果的準(zhǔn)確性，使財務(wù)報告信息質(zhì)量下降。

（三）財務(wù)報告編制信息系統(tǒng)不完善

政府綜合財務(wù)報告的內(nèi)容涉及面廣，主要是政府各部門的資產(chǎn)、負債、權(quán)益、收入和費用，在編制時需要有會計確認、計量、數(shù)據(jù)錄入、報表生成等環(huán)節(jié)，還需要對相關(guān)會計報表和賬務(wù)進行合并、抵銷，從技術(shù)上對政府綜合財務(wù)報告的編制工作提出了相對較高的要求。然而實踐中，政府綜合財務(wù)報告填報信息系統(tǒng)本身不夠完善。其基礎(chǔ)數(shù)據(jù)全靠會計人員在對決算數(shù)據(jù)進行分析后手工錄入才可順利完成，加之政府綜合財報編報管理系統(tǒng)未能與會計賬務(wù)核算系統(tǒng)、財政決算系統(tǒng)相銜接，操作系統(tǒng)結(jié)構(gòu)單一，系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)不能聯(lián)動互通，信息關(guān)聯(lián)與提取較難，無法對相關(guān)數(shù)據(jù)進行整合，導(dǎo)致參與試點的各部門在編制政府財務(wù)報告時，依然采用以表轉(zhuǎn)表，人工匯總數(shù)據(jù)信息等方式來生成財務(wù)報告，且生成的報告完全依賴于政府財政決算的報告；應(yīng)收及預(yù)付款、應(yīng)付及預(yù)收賬款、短期借款和長期應(yīng)付款、長期投資和短期投資等會計要素都由會計人員劃分確認，難以發(fā)現(xiàn)隱形負債和或有負債等相關(guān)問題，影響了政府綜合財務(wù)報告信息的真實性和準(zhǔn)確性。

（四）財務(wù)報告編制人員專業(yè)水平不足

權(quán)責(zé)發(fā)生制下財務(wù)報告的編制與收付實現(xiàn)制下決算報告的編制，有著本質(zhì)區(qū)別。以收付實現(xiàn)制為核算基礎(chǔ)的會計業(yè)務(wù)處理相對簡單，且相關(guān)操作標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)軟件開發(fā)與使用較為成熟，對財務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能要求相對較低。而政府綜合財務(wù)報告涉及多個報表，數(shù)據(jù)來源于多個部門，經(jīng)濟事項較復(fù)雜，基礎(chǔ)工作操作難度較大，專業(yè)性較強，對編制政府綜合財務(wù)報告的會計人員溝通協(xié)調(diào)能力和熟練掌握專業(yè)技能等綜合素質(zhì)，提出了較高要求。以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的《政府會計制度》剛剛實施，財會人員對新制度新要求的掌握和運用程度不高，相關(guān)工作經(jīng)驗較為缺乏，且權(quán)責(zé)發(fā)生制財務(wù)報告制度引入了管理會計的先進理念，使整個財務(wù)報告編報的工作難度增加。當(dāng)前大多數(shù)政府部門受人員編制管理體制的限制，財務(wù)專業(yè)人員配備不足，且原有會計人員的業(yè)務(wù)水平各有不同，在政府財務(wù)報告編制過程中對匯總、抵銷往來款項等會計業(yè)務(wù)的處理能力參差不齊，影響了財務(wù)報告的編制質(zhì)量。

（五）財務(wù)報告編制結(jié)果應(yīng)用性不強

政府在決策時應(yīng)結(jié)合自身財務(wù)狀況進行政務(wù)決策，要充分利用政府財務(wù)報告中各種數(shù)據(jù)信息，及時掌握財政運行情況，確保政府各部門做出決策的科學(xué)性和合理性。但受現(xiàn)行管理體系和編制管理的實際影響，政府綜合財務(wù)報告的應(yīng)用性不強主要有以下幾個原因：一是財務(wù)報告還處于試編階段，試編財務(wù)報告提供的部分基礎(chǔ)信息在適用性和準(zhǔn)確性上有所欠缺。政府各部門在制定中長期發(fā)展規(guī)劃及預(yù)算編制時不能以試編的結(jié)論作為決策依據(jù)，只限于政府內(nèi)部流轉(zhuǎn)和使用，也未進行公開披露，從而影響了政府的公信力和社會信譽。二是財務(wù)報告數(shù)據(jù)可用性不強。政府財務(wù)報告是對政府當(dāng)前資產(chǎn)負債情況、財務(wù)運行狀況、往來款項等財務(wù)指標(biāo)及其變化情況展開實質(zhì)性的分析，而現(xiàn)行的財務(wù)報告只是簡單地將報表中的數(shù)字挪到分析報告之中進行簡單的解釋，財務(wù)報告可利用度不高。三是財務(wù)報告時效性差。在實務(wù)中，政府綜合財務(wù)報告試編時間滯后，本年度中期才編制上年度的財務(wù)報告，降低了財務(wù)報告的時效性。

三、優(yōu)化政府綜合財務(wù)報告編制的對策

（一）強化財務(wù)報告編制主體責(zé)任

深化政府部門體制改革，繼續(xù)推進事業(yè)單位分類改革，明確企事業(yè)單位屬性劃分，企業(yè)單位執(zhí)行《企業(yè)會計制度》，行政事業(yè)單位執(zhí)行《政府會計制度》，相關(guān)行業(yè)基金或社會團體執(zhí)行本行業(yè)會計制度。一是在做好政府財務(wù)報告編制的工作前，需合理界定財務(wù)報告編制的主體范圍。本級政府各部門、事業(yè)單位、社會團體、本級財政所屬國有或國有控股企業(yè)等組織及其所屬的下級部門或機構(gòu)，均應(yīng)納入財務(wù)報告編制的范圍，并根據(jù)政府部門的行政隸屬關(guān)系和職能定位劃分財務(wù)報告編報主體責(zé)任，有下屬單位的政府部門將編制財報的責(zé)任分解到基層各單位，并選擇科學(xué)的合并方法匯總各基層單位的財務(wù)報表。二是在進行政府綜合財務(wù)報告編制中，各編制主體單位應(yīng)根據(jù)本單位所執(zhí)行的會計核算制度進行相應(yīng)的填報。納入填報范圍的國有企業(yè)和社會團體等機構(gòu)，以《企業(yè)會計制度》或本行業(yè)本系統(tǒng)的會計制度為準(zhǔn)則進行填報，行政事業(yè)單位以《政府會計制度》為準(zhǔn)則填報，政府各部門要強化財務(wù)報告編制工作的重要性，明確政府部門編報主體責(zé)任，以提高財務(wù)報告編制的質(zhì)量。

（二）健全財務(wù)報告編制核算基礎(chǔ)體系

現(xiàn)行《政府會計制度》的會計核算要素有資產(chǎn)、負債、收入、費用和凈資產(chǎn)等科目，政府部門要加強財務(wù)核算能力，注意識別資產(chǎn)的復(fù)雜性和負債的敏感性，及時清查政府資產(chǎn)負債信息，對政府資產(chǎn)和負債進行準(zhǔn)確核算。一是細化資產(chǎn)核算。強化固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)的運用，做好對資產(chǎn)的分類工作，科學(xué)合理確定各資產(chǎn)的折舊攤銷方式和標(biāo)準(zhǔn)，做好資產(chǎn)的折舊及攤銷工作，使資產(chǎn)數(shù)據(jù)真實有效。二是加強債務(wù)核算管理。強化地方政府債務(wù)管理，合理評估已負債務(wù)的風(fēng)險性及防控措施，及時清理到期的地方政府債務(wù)；加強對往來款項的核算與清查，定期與往來單位核對賬務(wù)明細，及時做好相關(guān)往來賬務(wù)的收回或支付核算。三是精準(zhǔn)核算政府收入費用。收入按照資金劃撥來源進行明細核算，費用按照支付對象進行明細核算，加強對財政專戶的管理，做好經(jīng)濟分類科目的核算工作，提高會計核算的精準(zhǔn)性，實時掌握各項資金的使用狀況，降低資金風(fēng)險的發(fā)生率。四是嚴(yán)格把關(guān)財務(wù)報表合并工作。執(zhí)行不同會計制度的單位在進行財務(wù)報表合并時，需要做好內(nèi)部往來抵銷等科目的調(diào)整，報表合并與內(nèi)部業(yè)務(wù)抵銷時，各級財政部門、部門之間的會計核算科目和掛賬金額應(yīng)一致，確保合并單位與被合并單位在抵銷合并時各項財務(wù)數(shù)據(jù)完整準(zhǔn)確。

（三）完善財務(wù)報告編制信息化建設(shè)

政府綜合財務(wù)報告的編制要結(jié)合利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息智能化技術(shù)的應(yīng)用，推進信息化建設(shè)，使財務(wù)核算深度融合大數(shù)據(jù)、人工智能和區(qū)塊鏈等技術(shù)，進一步優(yōu)化財務(wù)報告編報工作的流程。政府部門要重視信息化建設(shè)，在資金投入方面予以支持，以財務(wù)部門為核心，構(gòu)建集政府財務(wù)報告填報系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)決算編制系統(tǒng)、財政支付監(jiān)督系統(tǒng)、會計賬務(wù)核算系統(tǒng)、績效評價考核系統(tǒng)等功能為一體的信息管理系統(tǒng)。同時，政府需充分考慮不同系統(tǒng)的兼容性，實現(xiàn)不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)和共享銜接，自動提取和核對相關(guān)聯(lián)的賬務(wù)數(shù)據(jù)，提高會計信息收集、加工、分析和報告的處理能力，保證信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)提取和傳遞的及時性、準(zhǔn)確性、可靠性，使政府綜合財務(wù)報告的編制工作高效有序開展。在財務(wù)報表的合并匯總環(huán)節(jié)強化技術(shù)化、信息化手段的運用，使系統(tǒng)自動核對各單位往來款項的明細賬目，保證各單位往來款項科目和數(shù)據(jù)的真實準(zhǔn)確。

（四）提升財務(wù)報告編制人員專業(yè)技能

政府財務(wù)報告編制人員的專業(yè)素質(zhì)，直接影響著報表編制的準(zhǔn)確性及整體效率，《政府會計制度》的實施和信息化系統(tǒng)的構(gòu)建與應(yīng)用，對財務(wù)人員具備的財務(wù)知識和專業(yè)技能提出了更高的要求。一是加強理論知識學(xué)習(xí)。在政府綜合財務(wù)報告編制中，財會人員要加強理論知識學(xué)習(xí)，深入理解《政府會計制度》的新要求、財務(wù)報告填報的原理及財務(wù)核算管理等相關(guān)政策及法規(guī)的內(nèi)涵。二是加強對財務(wù)專業(yè)人員的培育和儲備。政府要修訂財會人才引進管理辦法，完善會計專業(yè)人員人才庫建設(shè)，強力引進業(yè)務(wù)水平高且協(xié)調(diào)能力強的財會類人才，全面加強財會隊伍建設(shè)。在單位內(nèi)部，對單位內(nèi)部財會人員進行專業(yè)能力提升再教育再培訓(xùn)，通過集中培訓(xùn)、專題講座、座談研討會、跨崗實踐鍛煉、走訪交流等多樣化的形式，拓展財會人員的學(xué)習(xí)視野和綜合能力。有針對性地指導(dǎo)財務(wù)報告編制過程中所遇到的實際問題，加強財務(wù)人員的會計實務(wù)操作能力，有效提升政府綜合財務(wù)報告編制的整體質(zhì)量。

（五）強化財務(wù)報告的應(yīng)用與監(jiān)督

政府財務(wù)報告編制的目的，是為政府及相關(guān)部門、社會組織和履行監(jiān)督職能等機構(gòu)進行決策和監(jiān)督提供財政信息，為各級政府部門實施財政管理提供依據(jù)。健全政府綜合財務(wù)報告制度，需要在前期試編基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗，完善相關(guān)配套基礎(chǔ)措施，規(guī)范政府財務(wù)報告制度。在完成政府綜合財務(wù)報告編制工作后，依法報經(jīng)本級人大審議，并及時向社會公開，為實施監(jiān)督政府管理等工作提供可靠的信息支持。完善財報信息披露制度，滿足各級政府部門和社會機構(gòu)對信息使用的要求，滿足債權(quán)人、投資人等外部投資者所需財政信息的使用和監(jiān)督需求，同時可確保披露信息的有效性、規(guī)范性和可用性。要完善政府財務(wù)報告審計監(jiān)督機制，審計部門應(yīng)結(jié)合權(quán)責(zé)發(fā)生制原則和現(xiàn)階段財務(wù)報告編制工作的實施現(xiàn)狀，制定與其相匹配的審計監(jiān)督體系，保障政府財務(wù)報告信息的真實性，提高財務(wù)報告的可讀性和利用率，使各級政府、社會公眾更好地利用政府綜合財務(wù)報告信息，提升財務(wù)報告的利用價值和應(yīng)用效果。