一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計實(shí)施框架與提升對策

夏午寧

（西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

一事一議財政獎補(bǔ)資金促進(jìn)村級公益事業(yè)建設(shè)，但資金管理仍存在體制機(jī)制掣肘，主要體現(xiàn)在：政策引導(dǎo)和資金撬動作用發(fā)揮尚不充分；財政獎補(bǔ)資金績效審計、績效評價功能有待加強(qiáng)。在“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展新階段，加強(qiáng)一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計有其自身的內(nèi)在需求，也是完善政府職能，提升政府公信力的重要手段。因此，應(yīng)以審計本質(zhì)為起點(diǎn)，構(gòu)建新時代背景下一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計的實(shí)施框架，并結(jié)合審計環(huán)境不斷完善相應(yīng)的內(nèi)外部動力機(jī)制。

一、加強(qiáng)一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計的必要性

（一）有利于貫徹實(shí)施全面預(yù)算績效管理要求和“過緊日子”財政工作方針

為提高財政資源配置效率和使用效益，2018年7月，中央全面深化改革委員會審議通過了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》，強(qiáng)調(diào)“審計機(jī)關(guān)要依法對預(yù)算績效管理情況開展審計監(jiān)督”。受世界經(jīng)濟(jì)整體衰退疊加新冠肺炎疫情影響以及減稅降費(fèi)等政策的實(shí)施，中央和各級地方政府隨之確立“過緊日子”財政工作方針。一事一議財政獎補(bǔ)政策按照“規(guī)劃、統(tǒng)籌、集中”原則，籌措多方資金，形成資金合力，有力地支持農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，確保取之于民用之于民。因此，加強(qiáng)績效審計，運(yùn)用科學(xué)系統(tǒng)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)及方法，對一事一議財政獎補(bǔ)資金支出的“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、環(huán)境性、公平性”等進(jìn)行客觀公正地評價，將促進(jìn)完善“花錢必問效果、無效必追責(zé)任”的體制機(jī)制，在促進(jìn)村級公益事業(yè)建設(shè)方面，倒逼財政專項(xiàng)資金更好地發(fā)揮引導(dǎo)作用和撬動效應(yīng)。

（二）有利于改進(jìn)公共受托績效責(zé)任和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強(qiáng)調(diào)：加大對黨中央重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計力度，加大對經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行中各類風(fēng)險隱患揭示力度，加大對重點(diǎn)民生資金和項(xiàng)目審計力度。審計源于委托代理和受托責(zé)任理論，國家審計服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。一事一議財政獎補(bǔ)制度安排及資金支持，在強(qiáng)調(diào)基層民主的基礎(chǔ)上以項(xiàng)目制方式運(yùn)作，雖緩解了農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給數(shù)量不足、供給內(nèi)容和供給主體結(jié)構(gòu)性失衡困境，但客觀上也面臨著政策績效偏差和政策績效的衰減效應(yīng)，存在“面子工程、政績工程”以及利用虛假項(xiàng)目套取獎補(bǔ)資金等一系列風(fēng)險。因此，加強(qiáng)一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計，更加有效地建設(shè)村級公益事業(yè)，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村治理、農(nóng)民生活的公共需求，是堅持以人民為中心的發(fā)展思想，落實(shí)公共受托績效責(zé)任和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)和歷史必然。

二、構(gòu)建一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計的實(shí)施框架

一事一議財政獎補(bǔ)資金從貨幣運(yùn)作的角度，反映了各層級政府對公共財政、公共資源受托責(zé)任的履行過程，提高資金績效在更深層面上也是通過推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)村級公益事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。面對財政收入下行壓力和審計管理體制改革新要求，結(jié)合一事一議財政獎補(bǔ)資金的特點(diǎn)，需構(gòu)建一個區(qū)別于一般審計的，集“審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計方法、審計模式、審計報告、后續(xù)審計”于一體的實(shí)施框架。

（一）審計目標(biāo)

一事一議財政獎補(bǔ)政策目標(biāo)是形成籌補(bǔ)結(jié)合、多方投入的村級公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制。2013年之后，財政獎補(bǔ)資金逐步與農(nóng)民的籌資籌勞脫鉤。一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計的目標(biāo)總體上應(yīng)與鑒證、評估、建議等審計功能相對應(yīng)，沿著保障資金使用真實(shí)性、合法性到提升資金管理使用經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，再到改進(jìn)公共受托績效責(zé)任的層次梯度上升，實(shí)現(xiàn)改進(jìn)績效的直接目標(biāo)和促進(jìn)承擔(dān)績效責(zé)任的終極目標(biāo)的統(tǒng)一。

（二）審計內(nèi)容

財政資金績效審計的內(nèi)容已涉及財政預(yù)算編制、預(yù)算資金分配和預(yù)算指標(biāo)下達(dá)、預(yù)算調(diào)整和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、國有資產(chǎn)管理和政府采購、壓縮減少一般性支出和嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出等。依據(jù)中央和地方財政部門財政獎補(bǔ)資金管理辦法的規(guī)定和要求，一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計內(nèi)容要針對不同層次的審計目標(biāo)、不同的審計客體、具體的審計主題加以確定，并結(jié)合村級公益事業(yè)建設(shè)一事一議財政獎補(bǔ)資金的特點(diǎn)，對一事一議財政獎補(bǔ)范圍、村民民主議事過程、村級公益事業(yè)項(xiàng)目決策、項(xiàng)目成本質(zhì)量控制、后期運(yùn)行管護(hù)等重點(diǎn)內(nèi)容予以突出和強(qiáng)調(diào)。

（三）審計方法

村級公益事業(yè)的多樣性和一事一議財政獎補(bǔ)前置條件的特殊性，對基本審計方法的綜合運(yùn)用提出了更高要求。在績效審計實(shí)踐中，要運(yùn)用審閱法審閱會議資料、預(yù)算、合同、原始憑證、記賬憑證、后期管護(hù)制度等，以查證一事一議項(xiàng)目完整性、合規(guī)性。要根據(jù)時間先后順序運(yùn)用從起點(diǎn)到終點(diǎn)的順查法，揭示財務(wù)上的錯誤和違紀(jì)違規(guī)問題；要運(yùn)用盤點(diǎn)法和現(xiàn)場勘察法，查驗(yàn)村或社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)資源、一事一議項(xiàng)目庫存物資，核實(shí)建設(shè)項(xiàng)目是否開展、與項(xiàng)目前期規(guī)劃有無差異；要將詢問訪談法作為基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，提高詢問訪談對象的代表性，科學(xué)設(shè)計詢問訪談方案，促進(jìn)詢問訪談對象真實(shí)意愿表達(dá)，并將審閱資料情況和圍繞一事一議項(xiàng)目決策程序、招投標(biāo)、建設(shè)質(zhì)量、后期管護(hù)的詢問訪談情況作深入的對比分析。

（四）審計模式

績效審計可以與傳統(tǒng)審計相結(jié)合，采取嵌入型綜合審計模式，也可以采取獨(dú)立型專項(xiàng)審計模式。面對審計監(jiān)督全覆蓋的要求，在審計資源相對不足、審計項(xiàng)目多、審計任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)背景下，要充分發(fā)揮國家審計、內(nèi)部審計和社會審計的協(xié)同效應(yīng)，形成監(jiān)督合力，遵循審計項(xiàng)目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”原則，將開展一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計項(xiàng)目同預(yù)算執(zhí)行審計，建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算審計（造價審核），“三農(nóng)”重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計，領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等有機(jī)結(jié)合起來。

（五）審計報告

由審計概況、審計依據(jù)、審計結(jié)論、審計發(fā)現(xiàn)、審計意見和建議組成的審計報告，是審計實(shí)踐的成果文書。一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計報告，要側(cè)重財政獎補(bǔ)資金安全性、合規(guī)性和經(jīng)濟(jì)社會效益，尤其是要將對基層民主管理、干群關(guān)系的表述視為區(qū)別于其他項(xiàng)目審計報告的顯著特征，將基于績效信息鑒證的簡式審計意見和基于績效評價和績效改進(jìn)的詳式審計意見，作為審計報告的核心內(nèi)容。

（六）后續(xù)審計

審計結(jié)果的運(yùn)用是審計工作的最終環(huán)節(jié)，其直接關(guān)系到審計作用的發(fā)揮和審計地位的提升，也是審計價值的體現(xiàn)和存在的意義。一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計發(fā)現(xiàn)問題是否得到整改，審計意見建議是否得到執(zhí)行，對后續(xù)審計提出要求。既要考慮編制后續(xù)審計方案的基本因素，又要判斷深入檢查事項(xiàng)，對被審計單位是否采取糾正和改進(jìn)措施，完善相關(guān)內(nèi)部控制和管理制度等發(fā)表審計意見，也可將后續(xù)審計并入后期相關(guān)審計項(xiàng)目之中。

三、推動一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計實(shí)施的對策

審計實(shí)踐受制于審計環(huán)境和審計資源狀況，如何進(jìn)一步推動一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計，需從審計法規(guī)授權(quán)拉動、績效預(yù)算管理推進(jìn)、政府會計改革協(xié)同、審計人員能力提升等四個維度不斷完善相應(yīng)的內(nèi)外部動力機(jī)制。

（一）審計法規(guī)授權(quán)拉動

盡管績效審計指南有力地推動了各類財政專項(xiàng)資金績效審計實(shí)踐，但包括審計法在內(nèi)的現(xiàn)行審計法規(guī)對績效審計未作出明確規(guī)定，屬于非完全授權(quán)，且現(xiàn)行審計法規(guī)中的效益性與績效的內(nèi)涵也不完全相同。在各級政府財政部門和農(nóng)村綜合改革部門，對一事一議財政獎補(bǔ)資金進(jìn)行績效評價的基礎(chǔ)上，要通過審計法規(guī)明確授權(quán)，國家審計事業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃等拉動績效審計項(xiàng)目開展，實(shí)現(xiàn)審計主體自主選擇確定審計模式和審計深度，保障審計人員獨(dú)立、客觀地關(guān)注、披露問題和風(fēng)險隱患。

（二）績效預(yù)算管理推進(jìn)

鑒于目前尚無統(tǒng)一的一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計評價指標(biāo)體系，審計實(shí)踐只能從具體事項(xiàng)或某些方面出發(fā)，然后逐步深入到制度層面。自2018年全面實(shí)施預(yù)算績效管理以來，績效預(yù)算改革也在加速推進(jìn)。要促進(jìn)績效預(yù)算與績效審計的良性互動，以預(yù)算之前的績效評估報告、績效預(yù)算計劃為開展績效審計提供審計標(biāo)的和審計標(biāo)準(zhǔn)，績效預(yù)算管理部門應(yīng)從切實(shí)整改審計查出的問題入手，加強(qiáng)多方協(xié)調(diào)，健全事前、事中、事后的評價和績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化管理。

（三）政府會計改革協(xié)同

一事一議財政獎補(bǔ)資金可以同其他財政專項(xiàng)支農(nóng)資金捆綁使用。為適應(yīng)和滿足政府職能轉(zhuǎn)變、政府績效評價、財政管理體制改革的需要，一事一議財政獎補(bǔ)資金績效審計需要政府會計改革的協(xié)同和推動，如政府財務(wù)會計為賬戶對應(yīng)關(guān)系是否合理、會計科目使用是否正確、成本費(fèi)用是否真實(shí)完整等財政獎補(bǔ)資金績效信息的鑒證提供基礎(chǔ)。政府管理會計以對預(yù)算執(zhí)行、公共資源使用情況的跟蹤和系統(tǒng)化的核算、決算，為評價政府受托責(zé)任履行情況和政府績效情況，提供真實(shí)可靠信息，從而能為審計人員開展績效審計拓展審計思路和審計方法。

（四）審計人員能力提升

審計人員專業(yè)水平和綜合素養(yǎng)是提高審計質(zhì)量、縮小審計期望差距的主體性要素和基礎(chǔ)支撐。鑒于一事一議財政獎補(bǔ)資金的特點(diǎn)，要提高政治站位，培養(yǎng)和配備綜合掌握財政金融、財務(wù)管理、工商稅務(wù)、工程造價、計算機(jī)等專業(yè)知識的復(fù)合型審計隊伍，通過適當(dāng)?shù)募詈图s束機(jī)制，使審計人員將自我學(xué)習(xí)作為績效審計的內(nèi)在動力，廣泛吸收有關(guān)政府部門、專家團(tuán)隊、社會組織等評價主體對一事一議項(xiàng)目建設(shè)情況和財政獎補(bǔ)資金管理情況的意見。