全力做好重大項目要素保障服務全省生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展
——制約青海發(fā)展的關(guān)鍵性問題研究

◆ 青海省人民政府副省長 劉 濤

“按照省委、省政府工作部署，本文作者多次圍繞全省重大項目用地審批、環(huán)境影響評價、林草地征占用等要素保障重點環(huán)節(jié)進行專題調(diào)研，在研究資料、實地察看、廣泛交流的基礎上，對工作現(xiàn)狀進行了梳理，對存在問題進行了分析思考，提出了政策建議?！?/p>

一、服務保障高效有力，為全省重大項目建設提供了強有力支撐

深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，更加注重政策研究和執(zhí)行效能，更加注重精準服務和嚴格管理，全力支持重大項目建設，要素保障實現(xiàn)了質(zhì)和效的雙提升。

一是建設用地審批供應保障有力。圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展需求，不斷增強建設用地保障能力，兩年來，預審建設用地9720公頃，審批建設用地9833公頃，供應國有建設用地16567公頃，實現(xiàn)成交價款313.31億元，為全省重大項目落地建設提供了支撐。

二是節(jié)約集約用地水平全面提升。深入貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，深挖保障潛力，提升用地效益。兩年來，處置批而未供土地5773公頃、閑置土地4520公頃，盤活新增建設用地計劃指標8000公頃。通過強化執(zhí)法，2021年違法占用耕地面積比2020年下降23.6%，比2019年下降80%。

三是林草地保障和保護有力有效。不斷強化用途管制，嚴格定額管理，兩年來，審批征占用林地1840公頃，征占用草原5133公頃，依法審核涉及自然保護區(qū)建設項目，征繳森林植被恢復費6.75億元、草原植被恢復費0.7億元用于生態(tài)恢復，切實保障建設項目用林用草需求。

四是環(huán)評保障服務能力顯著增強。建立重大項目聯(lián)動審批機制和服務臺賬，即來即辦、積極爭取完成羊曲水電站等一大批交通、水利、能源領(lǐng)域重點項目環(huán)評審批。對照“三線一單”，發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評的指導優(yōu)化作用，為制定政策、編制規(guī)劃、實施項目提供有效的環(huán)境準入引導。

二、勇于創(chuàng)新亮點突出，為服務經(jīng)濟發(fā)展探索了好經(jīng)驗好做法

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，融入新發(fā)展格局，主動作為，苦干實干，在實踐中摸索出一系列行之有效的工作方法，切實提升了服務和保障水平。

一是創(chuàng)新思路，深挖政策潛力。爭取國家支持，依法依規(guī)用足政策，對部分歷史遺留項目用地需補繳征地補償差價問題，采用代建項目投資沖抵，以“算大賬”方式解決。探索創(chuàng)新政策，在國土空間規(guī)劃批準生效前，出臺過渡期政策，保障項目及時推進。明確光伏復合項目的光伏方陣按原地類管理，有力保障新能源項目建設的同時，大幅度節(jié)省用地指標。

二是主動服務，審批關(guān)口前移。提前介入、協(xié)同聯(lián)動、全程服務是做好重大項目要素保障的關(guān)鍵。對照省政府重大項目清單，及時掌握用地需求。提前介入項目選址、可研，將節(jié)約集約、耕地保護要求落實到項目前期，從源頭杜絕不合理用地。推行一線工作法，現(xiàn)場辦公，同步受理、評估、審查等環(huán)節(jié)，提升服務水平。全程跟進項目建設，督促指導問題整改，確保項目依法有序推進。

三是深化改革，提升審批效率。優(yōu)化流程、急事急辦，多舉措提高工作效率，用地預審從13.9日壓縮到11.7日，用地審批從21.3日壓縮到18日。對資料齊全的涉林草項目審批，當日受理當日完成審查。精簡許可事項，合理下放權(quán)限，推行環(huán)評“并聯(lián)審批”，審批時限壓減至法定的三分之一，對環(huán)境影響較小的項目列入正面清單，采用告知承諾制或豁免環(huán)評。

四是疏堵結(jié)合，依法嚴格管理。堅持指導幫助和執(zhí)法監(jiān)管相結(jié)合，促進依法規(guī)范、節(jié)約集約用地。每年面向各市州至少舉辦2次土地政策培訓，并及時督促未批先建項目辦理用地手續(xù)。落實增存掛鉤機制，對近5年平均供地率不到60%、批而未供和閑置土地處置不力的地區(qū)，暫停安排新增建設用地計劃指標。

五是強化作風，積極助力發(fā)展。把主動研究、進位服務、扎實工作的作風融入全省發(fā)展大局，從細從實研究工作舉措，解發(fā)展之所需、想企業(yè)之所想。圍繞生態(tài)環(huán)境準入、項目選址選線、企業(yè)污染防治等重點工作，提出優(yōu)化重點項目服務、助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的十項措施，在解決保護和保障的關(guān)系上取得認識上的突破和實踐上的提升。

三、矛盾問題交織疊加，做好重大項目要素保障壓力大難題多

全省重大項目的要素供給總體到位，較好地保障了建設需求，一些項目也存在報批困難、審批緩慢、供應不足等方面的具體問題，需要持續(xù)用力、逐步解決。

一是遵守法律法規(guī)不嚴格，導致審批困難。一些項目前期工作不扎實，為趕工期趕投資，違規(guī)立項、違法建設，形成大量未批先建違法用地。一些線性建設項目不按規(guī)劃選址，偏離預留通道，占用永久基本農(nóng)田，需報國務院審批。一些項目建成多年仍未辦理手續(xù)，形成復雜的歷史遺留問題。個別項目無視生態(tài)紅線約束，存在違反法律法規(guī)的“硬傷”無法組件。

二是項目申報程序不規(guī)范，影響報批進度。一些項目審批程序倒置，甚至隨意修改設計、增加用地規(guī)模，個別項目存在“邊設計、邊建設、邊報批”的情況，需要反復履行用地預審和審批程序，嚴重影響用地手續(xù)辦理進度。一些項目報件程序不規(guī)范，要素不齊全，有的未獲得前置許可甚至項目存在違法狀態(tài)，或項目可研、設計工作完成后才開展環(huán)評，拉長了審批周期。

三是節(jié)約集約利用不到位，加劇供需矛盾。一些地區(qū)多年未完成批而未供處置任務，與新增建設用地需求的矛盾日益突出。全省可用占補平衡指標嚴重不足，耕地后備資源嚴重匱乏，一些項目單位缺乏“不占或少占耕地”的意識，實現(xiàn)占補平衡困難重重。一些地區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃的環(huán)評更新不及時，難以滿足當前的環(huán)境管理要求。

四、立足實際分析問題，有不足需從人和制度兩個方面找原因

深入分析，雖然存在國家政策動態(tài)調(diào)整、全省可開發(fā)利用空間有限等客觀因素，但深挖根源，關(guān)鍵問題是對法律法規(guī)和政策要求的落實不到位，既有人為因素的影響，也有制度不健全的制約。

一方面，從人員抓落實情況看。一是貫徹新發(fā)展理念不到位。主要是學習貫徹習近平生態(tài)文明思想不深不透，樹立生態(tài)保護優(yōu)先的理念不夠牢固。通過違規(guī)上項目、搶工期、趕進度獲得了短期利益，逐步養(yǎng)成了先開工建設、后補辦手續(xù)的慣性思維，造成未批先建等違法問題屢禁不止。二是法治思維程序意識淡漠。主要是對法定程序缺乏敬畏，強調(diào)理由力求盡快審批，對報批程序、審查意見不夠重視，補正拖沓延誤。忽視規(guī)劃權(quán)威，對生態(tài)保護和土地用途管制政策不重視、不落實，隨意調(diào)整項目設計，避讓自然保護地、林草地、耕地和永久基本農(nóng)田的意識淡薄，耕地占補平衡不實。三是審查組件服務能力不足。行業(yè)主管部門審查效率和質(zhì)量還需進一步提升，提前介入主動服務方面還需進一步加強。一些地區(qū)政府對下級報件的審查質(zhì)量不高、把關(guān)不嚴，對上級組件不規(guī)范，導致因質(zhì)量問題多次補正或退件。

一方面，從制度保障情況看。一是制度不完善執(zhí)行不到位。行業(yè)主管部門與市州、縣區(qū)、項目主管部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動還不夠充分，堅持用制度管人管事、把合法合規(guī)貫穿于項目建設全過程的監(jiān)督機制還不健全，落實管理要求和制度執(zhí)行還有一定差距。二是執(zhí)法力度弱違法成本低。法律法規(guī)賦予行業(yè)主管部門的行政執(zhí)法手段有限，缺乏有力的強制措施，對重點工程項目一般以下達《責令停止違法行為通知書》和實施經(jīng)濟處罰為主要手段，難以對違法行為產(chǎn)生有效震懾，違法單位容易產(chǎn)生“以罰代改”的錯誤思想。

五、找準定位依法履職，牢牢把握處理好要素保障的五個關(guān)系

要素保障是一項復雜的系統(tǒng)工程，非?？简灨刹恐\事干事推動發(fā)展的綜合素質(zhì)和工作能力。實踐中，要圍繞以下五個方面深入思考，主動融入，展現(xiàn)作為。

一是準確把握主動服務和嚴格審批的關(guān)系。嚴格審批是行業(yè)主管部門的法定職責，是落實國家政策的基本要求。主動服務是立足本職、靠前進位的幫助指導，體現(xiàn)了用心用情用力對待事業(yè)的大局意識、責任意識。要在規(guī)劃編制、項目前期積極介入、主動工作，引導項目優(yōu)化空間布局，幫助項目少走彎路，為嚴格審批奠定良好基礎。

二是準確把握按程序辦理手續(xù)和依法依規(guī)提供保障的關(guān)系。所有的行政行為、特別是審批行為都要堅持程序正當原則，程序缺失、混亂、倒置都將導致報件的正當性、規(guī)范性受到嚴重損害，依法依規(guī)更是無從談起。一方面，行業(yè)主管部門要培養(yǎng)高素質(zhì)的隊伍，確保對政策理解、運用不走樣;一方面要加強宣教培訓，項目主體必須掌握政策、熟悉程序，讓依法依規(guī)按程序申報項目形成常態(tài)。

三是準確把握項目單位提高組件水平和審批部門提高效率的關(guān)系。高質(zhì)量組件是高效審批的重要基礎，取決于項目單位的前期工作水平，非?？简烅椖抗芾碚叩哪芰λ刭|(zhì)。提高組件質(zhì)量最有效的方式是成立工作專班，負責項目相關(guān)前期手續(xù)的辦理，在推進過程中及時協(xié)調(diào)解決問題。在扎實做好項目前期的基礎上，全過程落實好規(guī)劃設計和政策要求，嚴格遵循程序，不產(chǎn)生違法用地問題，審批部門按程序加快推進，切實提高審批效率。

四是準確把握否決報件和履職盡責的關(guān)系。否決報件是法律賦予審批部門維護國家法律權(quán)威、落實各項政策的合法權(quán)力和重要舉措。要守土有責、守土擔責、守土盡責，對符合條件的項目，予以應批盡批、應保盡保;對不符合法律法規(guī)和政策規(guī)定的報件必須否決，這是對高質(zhì)量發(fā)展的擔當和負責。否決不是目的，在作出否決的同時，要明確原因并指出問題所在，加以指導整改，防止類似問題再次出現(xiàn)。

五是準確把握部門協(xié)同和地區(qū)合作的關(guān)系。當前存在一種情況，項目推進不理想或存在其他方面的問題時，項目主管部門習慣于先把責任推給審批部門，既沒有事實根據(jù)，也不利于解決問題。要暢通溝通渠道、協(xié)調(diào)聯(lián)動，審批部門主動進位幫助，主管部門按程序積極推動，地方政府和項目單位做好報批準備，合力推進項目依法依規(guī)審核落地。同時，對各自職責定位分工要明、責任要清，各負其責，對存在的問題落實自身責任，積極溝通解決。

六、強化擔當不負使命，科學運用來之不易的實踐經(jīng)驗和成果

做好要素保障是關(guān)系全省經(jīng)濟發(fā)展大局的重點工作，要不斷梳理總結(jié)，提煉經(jīng)驗做法，在實踐中科學運用，推動取得新的成效。

一是堅定不移貫徹習近平生態(tài)文明思想。堅持生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先，堅決落實最嚴格的土地管理制度尤其是耕地保護制度不動搖，不斷完善環(huán)評制度，規(guī)范林草地征占用和自然保護地管理，科學把握保護和發(fā)展的關(guān)系，堅持資源開發(fā)和節(jié)約并舉，守牢生態(tài)紅線，強化服務舉措，全力為推動生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。

二是用法治思維貫穿要素保障全過程。主動適應新形勢、新要求，深入研究新法規(guī)、新政策，提高用法治思維解決問題的能力，提升審批部門準確運用的能力，堅決執(zhí)行法定程序，做到嚴格遵守、不開口子。要加大對基層部門業(yè)務培訓力度，不斷提依法依規(guī)保障要素的能力和水平。

三是協(xié)同推進要素審核辦理工作。堅持主動進位服務，強化溝通協(xié)調(diào)，召開項目對接會，及時掌握情況、研究問題，提出解決的措施辦法。對尚未辦理手續(xù)的項目及時提醒，督促加快辦理手續(xù)，避免形成新的違法用地。

四是扎實做好項目前期工作確保報件質(zhì)量。以規(guī)劃引領(lǐng)項目建設，策劃項目充分銜接各級國土空間規(guī)劃，扎實做好前期工作，確保項目符合“三條控制線”的管控要求，避讓永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線。各行業(yè)主管部門應積極與審批部門對接，扎實開展項目前期論證，提高組件質(zhì)量，在項目動工前取得合法手續(xù)，避免后期施工調(diào)整。

五是多舉措解決耕地占補平衡問題。通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地綜合整治、低效土地開發(fā)等措施，合理開發(fā)宜耕后備資源，有效補充耕地，及時錄入全國耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)補充耕地指標。推動耕地開發(fā)和提升質(zhì)量等別與市場化出讓相結(jié)合，提高耕地質(zhì)量和價格，調(diào)動地方政府積極性。提高耕地占用成本，提高節(jié)約集約利用效率，引導項目建設單位不占或少占耕地。

六是優(yōu)化重點建設項目環(huán)評管理服務。推進“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和項目謀劃中積極發(fā)揮環(huán)境準入引導作用。切實落實優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護服務、支持重點項目建設的各項措施，建立與重點行業(yè)主管部門協(xié)同推進規(guī)劃環(huán)評的工作模式，推進規(guī)劃項目更好落地實施。