榆林市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的政府政策支持研究★

安 杰， 劉銀玲

（榆林學(xué)院管理學(xué)院， 陜西 榆林 719000）

引言

陜西省是礦產(chǎn)資源大省，其中以位居陜北的榆林資源最為豐富，榆林市依靠煤礦相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是，榆林市也面臨著資源枯竭的困境，這也是大部分資源型城市將面臨的問題。為此，榆林市政府為引導(dǎo)榆林產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展作出了一系列的戰(zhàn)略部署和規(guī)劃，以期加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進程，促進經(jīng)濟發(fā)展[1]。雖然，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型已經(jīng)獲得了一定程度上的推行，但也必須承認榆林市在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的前路上還存在著不足與挑戰(zhàn)。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型仍然需要政府有更多的政策助力與支持。

1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的概念

對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)有了大量的探討，但是尚未形成明確統(tǒng)一的概念。普遍認為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是一個國家、城市或某一地區(qū)，結(jié)合自身經(jīng)濟、資源、技術(shù)等方面優(yōu)勢，借助推行相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、財政政策等手段，將資本、勞動力等生產(chǎn)要素從某一種產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程。即借助各種方式和手段對產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出科學(xué)的引導(dǎo)和規(guī)劃，使得產(chǎn)業(yè)體系更加多元化。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅是向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要效益，也是為新興產(chǎn)業(yè)留足空間，實現(xiàn)騰籠換鳥的過程[2]。

政策安排、金融支持、技術(shù)創(chuàng)新、企業(yè)利益等因素都會影響產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的進程，政府往往能夠從全局角度來把控轉(zhuǎn)型發(fā)展的總方向，更加符合市場需求和社會發(fā)展需求。在榆林市相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的引領(lǐng)下，地區(qū)產(chǎn)業(yè)緊跟政府政策導(dǎo)向，榆林市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型將會事半功倍。

2 榆林市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型相關(guān)政策扶持現(xiàn)狀

2.1 教育、科技以及民生領(lǐng)域的扶持力度加大

2021 年上半年，榆林市教育支出增長17.1%，科技支出增長230.7%，衛(wèi)生健康支出增長22.4%，社會保障和就業(yè)支出增長16.4%，節(jié)能環(huán)保支出增長63.2%。市本級教育支出增長30.8%，科學(xué)技術(shù)支出增長330.8%，衛(wèi)生健康支出增長36.1%，住房保障支出增長116.7%，城鄉(xiāng)社區(qū)支出增長271%?？梢?，榆林政府在教育、科技及民生領(lǐng)域扶持力度不斷加大，支出不斷增多。

2.2 第一、三產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資占比增加

2015—2020 年，榆林市第二產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資占比從62.8%下降到53.8%，而第一產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資占比從2.6%逐步上升到6.4%，第三產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資占比從34.6%上升到39.8%，可見榆林市正在通過調(diào)整投資比例促使產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展。

2.3 建設(shè)對外交通班列，融入“一帶一路”戰(zhàn)略

榆林市在十四五計劃中提到，榆林將依照國家政策著手打通“西安—榆林—二連浩特”中歐班列通道，連通浩吉鐵路—甘其毛道中歐班列通道，融入中蒙俄經(jīng)濟走廊，打造陜西向北開放門戶。同時，主動對接中歐班列西安和重慶集結(jié)中心，聯(lián)接西部陸海新通道。打造區(qū)域物流樞紐，支持物流行業(yè)發(fā)展，著力促進物流降本增效，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均衡化發(fā)展。

2.4 著力扶持第三產(chǎn)業(yè)

十四五期間，榆林市將圍繞打造新的支柱性產(chǎn)業(yè)，堅持文旅深度融合，推動旅游業(yè)態(tài)從景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變。重點規(guī)劃建設(shè)沿長城、沿黃河、轉(zhuǎn)戰(zhàn)陜北、全域低空四條特色旅游線路。同時，榆林市將打造區(qū)域消費中心，順應(yīng)消費潮流，以此來支持向第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型?？梢娪芰衷谖磥淼恼咧幸呀?jīng)逐漸偏向發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，力求打造屬于榆林的特色旅游路線。

3 榆林市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型存在的政策問題

3.1 對人才科研支持力度依然不足

人才是競爭的核心，也是發(fā)展的基礎(chǔ)。相關(guān)調(diào)查表明，榆林市以煤、油、氣加工利用為主的能源化工企業(yè)，其專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量僅占從業(yè)人數(shù)的3%。這反映著榆林市的人才儲備嚴重短缺。榆林市政府近年來大力引進人才，加強對教育方面的投資，但是力度依然不夠。來榆務(wù)工人員依然缺乏高學(xué)歷者，大多數(shù)仍然為四川、河南等地農(nóng)村富余勞動力。榆林學(xué)院2020屆已就業(yè)的本科畢業(yè)生中，畢業(yè)生就業(yè)量較大的城市為西安，而留在榆林就業(yè)的畢業(yè)生人數(shù)僅為畢業(yè)生總?cè)藬?shù)的22.20%。人才吸引力不足、畢業(yè)生不愿留榆就業(yè)是不爭的事實，人才短缺將成為榆林市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型一塊巨大的絆腳石。

在科技創(chuàng)新方面，十四五期間，榆林市的科研機構(gòu)數(shù)量僅有50 個左右，從事科技活動的專業(yè)技術(shù)人員不足600 人，科研成果也是成績平平，這些都直接束縛了榆林市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。雖然榆林市政府近年來也非常重視科技創(chuàng)新，但是科技創(chuàng)新體系不完善、創(chuàng)新環(huán)境欠佳，這些都將阻礙榆林市產(chǎn)業(yè)的成功轉(zhuǎn)型。

3.2 榆林市政策扶持存在不均衡

3.2.1 扶持地區(qū)不均衡

榆林市2020 年累計實現(xiàn)生產(chǎn)總值4 089.66 億元，而北部六縣區(qū)的GDP 達到了3 703.74 億元，占全市GDP 總量的90.56%，而佳縣、吳堡、綏德等榆林南部六縣GDP 總和僅為385.97 億元，占榆林市的9.44%。由于資源、人口等問題，政府政策對于榆林南部六縣的關(guān)注度遠遠不及榆林北方部六縣區(qū)。由于陜西地貌原因，導(dǎo)致了陜北、關(guān)中與陜南三個地區(qū)的文化、人民生活習(xí)慣都各不相同，也導(dǎo)致了各地區(qū)聯(lián)系較少。在一定程度上出現(xiàn)了各自為政的局面，政策缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，再加上南北各縣區(qū)的貧富差距，直接導(dǎo)致了相關(guān)政策無法徹底落實。

3.2.2 扶持產(chǎn)業(yè)不均衡

榆林目前仍是第二產(chǎn)業(yè)一家獨大，且主要以煤炭為主，天然氣、石油、鹽礦等其他資源未得到同步同質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)十分單一。榆林市對其他產(chǎn)業(yè)，如第一產(chǎn)業(yè)、城市基礎(chǔ)建設(shè)、教育方面的投資額度仍然有待提高，而對于第三產(chǎn)業(yè)的投資，往往也是投入大，收效少。相關(guān)政策無法實現(xiàn)高效配合，政策得不到有效發(fā)揮，執(zhí)行效果往往很差。

3.3 榆林污染物處理工作的監(jiān)管有所欠缺

榆林命運的轉(zhuǎn)折發(fā)生在2001 年，當(dāng)年中國加入WTO，全國開始大力發(fā)展實體經(jīng)濟，對電力和鋼材的需求猛增，而要生產(chǎn)電力和鋼材，就需要煤炭。煤炭價格從2002 的14 元/t 飆升至2021 年的2 000 元/t。于是，部分榆林人開始大量開采煤礦，榆林煤礦開采十分混亂，出現(xiàn)了大量亂采亂挖和偷采偷挖的情況，造成了嚴重的環(huán)境問題[3]。

能源化工行業(yè)的發(fā)展也造成了榆林市較為嚴重的“三廢”問題，這些工業(yè)廢料對環(huán)境造成了較大的污染，近年來榆林市各類工業(yè)污染物的排放量在全省的排放總量當(dāng)中占比較大，尤其是2017 年，榆林市的工業(yè)排放量占比更是高達全省的50%。這不但與近年來提倡的低碳發(fā)展南轅北轍，而且極大地制約了榆林市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3.4 政府政策執(zhí)行力度不夠

榆林政府有心進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，但由于榆林以煤炭產(chǎn)業(yè)為主，而煤炭的設(shè)備往往具有單一性，無法投入使用到其他產(chǎn)業(yè)。不管是轉(zhuǎn)型到新的產(chǎn)業(yè)，還是升級原有的經(jīng)營內(nèi)容，都會面臨新產(chǎn)業(yè)的技術(shù)難題、市場環(huán)境、投資風(fēng)險等。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型初期只有那些風(fēng)險偏好型的少數(shù)企業(yè)積極參與，大多數(shù)的企業(yè)都會選擇觀望。出現(xiàn)了創(chuàng)新成果，就會被其他企業(yè)模仿，造成相互競爭。如果市場前景超出預(yù)期，很可能會發(fā)生“潮涌現(xiàn)象”，造成投入大，回報少的局面。因此，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策往往執(zhí)行力度不夠且阻力大，效果也不盡如人意。

4 榆林市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政府政策支持建議

4.1 加大人才科研投入力度

4.1.1 加強校企合作，放寬落戶政策

政府應(yīng)幫助企業(yè)與榆林本地院校建立聯(lián)系，同時鼓勵當(dāng)?shù)仄髽I(yè)參加榆林本地院校招聘活動，鼓勵當(dāng)?shù)毓驹谟芰衷盒Ｅe辦公開活動、創(chuàng)辦比賽等，增加學(xué)生對當(dāng)?shù)刂髽I(yè)的認知程度和認可度。同時，鼓勵相關(guān)專業(yè)學(xué)生前往榆林本地公司實習(xí)，增加本地就業(yè)率，在幫助畢業(yè)生找工作的同時，也促進了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。同時，參考其他城市落戶政策，吸引更多人才前來落戶，并簡化落戶手續(xù)，留住真正愿意落戶榆林的人才。

4.1.2 改善當(dāng)?shù)厣顥l件，消除人才后顧之憂

在榆林的一些地區(qū)，依然存在就醫(yī)難、就業(yè)難等問題，當(dāng)?shù)厝罕娚眢w健康和生活質(zhì)量也受到了嚴重影響，更加難以吸引人才，甚至形成了人才外流、居民往外跑的不良發(fā)展環(huán)境。政府可以加大政策支持力度，注資發(fā)展周邊縣區(qū)，吸引愿意投身支援鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕人去建設(shè)這些地方，完善保障系統(tǒng)，加強推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏剑鈦砣瞬诺暮箢欀畱n，引導(dǎo)整個榆林地區(qū)良性發(fā)展。

4.1.3 加大對科研投入和管控，將投入落到實處

榆林市政府政策應(yīng)該完善科技金融投資平臺，促使資金流向科研。構(gòu)建以政策性銀行為主體的多層次資，引進一批風(fēng)險投資、私募股權(quán)、天使投資等創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，強化金融對創(chuàng)新的全過程支持。鼓勵在榆規(guī)模企業(yè)主動吸引外地投資，并且政府出臺政策，使注入的資金用于科研。榆林市的科技企業(yè)中，有許多都是新創(chuàng)辦的小微企業(yè)，由于小微企業(yè)存在融資成本高，風(fēng)險大等特點，往往難以融資，這就需要政府政策的扶持與幫助。對于符合幫扶標(biāo)準的企業(yè)進行定點幫扶，對其貸款金額可依照情況減少支付利息或延長還款時間，但對于資金走向也要進行不定期抽檢，以保證資金切實為科技創(chuàng)新服務(wù)。

4.2 扶持薄弱產(chǎn)業(yè)，推動周邊縣區(qū)發(fā)展

4.2.1 加大各區(qū)縣間聯(lián)系，幫扶貧困地區(qū)

針對榆林市所面臨的問題，市政府可以適時啟動行政區(qū)劃調(diào)整，優(yōu)化功能布局和空間形態(tài)，加大公路交通建設(shè)，同時加強對南部各個區(qū)縣的關(guān)注和幫扶，如：佳縣巖鹽儲量豐富，榆林政府可以通過定點幫扶等形式，發(fā)展南六縣鹽礦產(chǎn)業(yè)，做到以榆陽區(qū)為主，神木、府谷為輔的經(jīng)濟輻射圈，在發(fā)展榆陽區(qū)經(jīng)濟的同時，逐漸帶動周邊縣區(qū)的發(fā)展，最終輻射整個榆林地區(qū)。

4.2.2 發(fā)展特色旅游經(jīng)濟，提升服務(wù)質(zhì)量

榆林市的旅游資源充沛，而且具有當(dāng)?shù)孛袼滋厣?。榆林市政府可以加強宣傳推廣，突出沿黃河、黃土高坡文化特色，重視上郡古城的旅游價值。同時加大旅游景點建設(shè)，推出具有榆林特色的節(jié)目與活動，如轉(zhuǎn)戰(zhàn)陜北等。打造現(xiàn)代化窯洞住宿，讓游客住的舒心，同時又能體驗地域特色。提高服務(wù)人員的服務(wù)素質(zhì)，提升服務(wù)質(zhì)量。政府可以通過張貼標(biāo)語、普及普通話、加大對不文明現(xiàn)象的處罰力度，著力改善旅游環(huán)境。并制定針對旅游行業(yè)的規(guī)范性文件，保障游客的權(quán)益。

4.2.3 利用地緣優(yōu)勢，深化區(qū)域合作

榆林市是五省交界之地，地理位置東臨黃河，與山西隔河相望，西連寧夏、甘肅兩省，向北便是內(nèi)蒙古，便于依托周圍省市，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，加大對道路交通建設(shè)，搭乘國家“新絲綢之路”快車，借力發(fā)展榆林其他產(chǎn)業(yè)。比如，加大物流行業(yè)發(fā)展，打造物流業(yè)五省中轉(zhuǎn)的地位，以平衡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

4.3 科學(xué)治理環(huán)境問題，推動低碳發(fā)展

低碳化將是未來的發(fā)展趨勢，也是我國必然要走的道路，榆林市也亦然。應(yīng)該強化企業(yè)的低碳意識，提高資源利用率。逐漸淘汰高污染、高耗能、高排放、高浪費的產(chǎn)業(yè)，同時要求企業(yè)做到，誰污染誰治理，對于塌陷損壞的民居住宅和環(huán)境，做到補償和恢復(fù)。同時，對榆林市化工企業(yè)排放的“三廢”，政府一定要落實監(jiān)管，加大對亂排亂放的處罰力度。重點管理煤礦開采，實現(xiàn)整體產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展?；謴?fù)生態(tài)，植樹造林，創(chuàng)造一個美好的生態(tài)環(huán)境。只有這樣才能留住更多的人才，吸引更多的游客。

4.4 構(gòu)建合理的轉(zhuǎn)型激勵機制，國企優(yōu)先進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

許多企業(yè)不愿意涉獵新產(chǎn)業(yè)的重要原因就是，不愿意自己摸著石頭過河，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型成本高且收益未知。因此，一方面，榆林市政府應(yīng)該構(gòu)建合理的轉(zhuǎn)型激勵機制，對于積極參與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的企業(yè)可以實行減免賦稅等政策，并給予一定的資金支持。加強企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的積極性，但補助需要門檻，以防止行業(yè)發(fā)生“潮涌現(xiàn)象”，導(dǎo)致大量企業(yè)領(lǐng)取資金支持，而行業(yè)發(fā)展緩慢的現(xiàn)象。另一方面，應(yīng)鼓勵國企優(yōu)先進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，由于國企抗風(fēng)險能力更強，不至于因為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型風(fēng)險而面臨破產(chǎn)，且國企信譽有政府背書，有更強的影響力，作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的先行者能夠引領(lǐng)更多企業(yè)向政府政策支持的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5 結(jié)語

榆林市作為我國典型的資源型城市，其轉(zhuǎn)型必須提早部署。政府政策的合理調(diào)控對資源型城市的轉(zhuǎn)型有著良好的促進作用。因此，政府政策對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型十分關(guān)鍵，正確的調(diào)控能夠使轉(zhuǎn)型事半功倍，轉(zhuǎn)型效果突出。但是正確的政策也需要高效執(zhí)行，如何讓企業(yè)積極進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，也是對政府政策的一項考驗。本文考慮榆林市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中政府的應(yīng)對方式并提出有效建議，以加快榆林產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐，促進產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟和社會的持續(xù)健康發(fā)展。