綠色發(fā)展視角下內(nèi)蒙古園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展探析

齊 慧

一、引言

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展最早可追溯到古羅馬帝國時(shí)期，國際上公認(rèn)的第一個(gè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)是成立于1959年的愛爾蘭香農(nóng)園區(qū)。世界銀行對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的定義是：廣泛意義上指某種政策取向下采取一定經(jīng)濟(jì)內(nèi)容和形式的特定范圍區(qū)域，雖然形式多樣、類型豐富，但實(shí)質(zhì)上都是為了實(shí)現(xiàn)既定的主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，依托空間上具有物理邊界的地域單元實(shí)行傾向性政策。從20世紀(jì)五六十年代起，全球范圍開始興起產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)浪潮，產(chǎn)生出不同功能、不同類型的經(jīng)濟(jì)園區(qū)，歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)至今仍然活躍在世界各國的經(jīng)濟(jì)舞臺。

1978年改革開放后，為解決經(jīng)濟(jì)體制中長期存在的機(jī)構(gòu)臃腫、審批手續(xù)繁雜問題，我國決定設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破口。本著先行先試、試點(diǎn)改革、逐步推進(jìn)的原則，我國于1980年設(shè)立深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，隨后于1984年批準(zhǔn)14個(gè)沿海開放城市建立第一批國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。2018年國家審核通過的開發(fā)區(qū)目錄共計(jì)2543個(gè)，包含經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)等多種類型，幾乎囊括了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的所有主要模式。

我國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)伴隨著改革開放和經(jīng)濟(jì)快速增長而產(chǎn)生、發(fā)展和壯大，目前已形成以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)及其他功能型園區(qū)為主體的相對獨(dú)立完整的園區(qū)體系。體現(xiàn)出如下發(fā)展特點(diǎn)：一是園區(qū)數(shù)量不斷上升。截至2021年，國家級各類開發(fā)區(qū)和省級各類開發(fā)區(qū)共計(jì)2735個(gè)。二是經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴(kuò)大。2010—2020年，國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值由3.36萬億增加到11.6萬億元人民幣，財(cái)政收入由0.69萬億增加到2.10萬億元人民幣，稅收收入由0.58萬億增加到1.90萬億元人民幣，年均增長率均超過10%。三是功能定位不斷升級。隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，園區(qū)也向著綠色循環(huán)低碳發(fā)展。

二、內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)園區(qū)緊緊抓住改革開放、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等歷史機(jī)遇，充分發(fā)揮內(nèi)蒙古的資源優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)這個(gè)發(fā)展平臺，逐步建立起煤化工、稀土深加工等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展不斷優(yōu)化升級?？偟膩碚f，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。

（一）起步培育階段（1978—2000年）

從“一五”計(jì)劃開始，在國家整體計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制下，在黨中央的政策支持下，內(nèi)蒙古依托自身資源優(yōu)勢，初步發(fā)展形成以煤炭、電力、冶金為主的具有地區(qū)和民族特色的工業(yè)體系，為內(nèi)蒙古發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。改革開放后，內(nèi)蒙古緊緊抓住政策機(jī)遇大力發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)，先后成立包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、滿洲里邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等產(chǎn)業(yè)園區(qū)。截至2000年，內(nèi)蒙古共建立了18個(gè)開發(fā)區(qū)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值59.85億元，比上年同期增長128%。經(jīng)過10年的開發(fā)建設(shè)，內(nèi)蒙古開發(fā)區(qū)已初具規(guī)模，成為高新技術(shù)發(fā)展、出口創(chuàng)匯、經(jīng)濟(jì)增長的重要基地。

（二）穩(wěn)步發(fā)展階段（2001—2014年）

2000年，我國決定實(shí)行西部大開發(fā)的戰(zhàn)略決策，隨之在政策體制和各種資源的傾斜支持下，西部地區(qū)的建設(shè)熱潮逐步高漲起來。內(nèi)蒙古劃歸到西部大開發(fā)的12個(gè)省市區(qū)中，全區(qū)各地特別是中西部盟市把發(fā)展工業(yè)園區(qū)作為全面推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程的切入點(diǎn)，形成了一股園區(qū)開發(fā)熱。2003年全區(qū)各級共計(jì)87個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)中，2001年1月以后批建的就有60個(gè)，占比達(dá)到69%。為了抑制這種突擊批建行為導(dǎo)致各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象，引導(dǎo)園區(qū)健康有序發(fā)展，國務(wù)院于2003年7月18日發(fā)布緊急通知，要求各地暫停審批各類開發(fā)區(qū)，并開始在全國范圍內(nèi)開展為期3年的清理整頓。按照國務(wù)院通知精神，內(nèi)蒙古對區(qū)內(nèi)所有園區(qū)進(jìn)行優(yōu)化整合。

2011年，自治區(qū)黨委、政府決定實(shí)施“雙百億工程”，即從2011—2013年，通過全區(qū)各級政府和相關(guān)部門的努力，使全區(qū)營業(yè)收入超百億元的大型骨干企業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)合計(jì)達(dá)到100個(gè)左右，目的是從“十二五”開始，逐步做大做強(qiáng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，使內(nèi)蒙古大型企業(yè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的數(shù)量與經(jīng)濟(jì)總量匹配發(fā)展。

（三）轉(zhuǎn)型升級階段（2015年至今）

為進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展質(zhì)量和效益，2015年，自治區(qū)政府出臺指導(dǎo)意見，提出內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)園區(qū)要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，依靠技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)創(chuàng)新延伸產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)園區(qū)提質(zhì)增效。2017年，自治區(qū)政府出臺具體實(shí)施方案貫徹落實(shí)《中國制造2025》，提出內(nèi)蒙古要從開發(fā)綠色產(chǎn)品、建設(shè)綠色園區(qū)等方面統(tǒng)籌推進(jìn)綠色制造體系建設(shè)。“十三五”以來，園區(qū)的產(chǎn)值、稅收、利潤實(shí)現(xiàn)較快增長，畝均收益水平明顯提高，雙百億工程成效顯著，園區(qū)向著高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)。2021年，全區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)上工業(yè)產(chǎn)值超500億達(dá)到9個(gè)，超千億園區(qū)達(dá)到3個(gè)。

三、內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中存在的問題

（一）缺乏整體規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競爭突出

2021年8月，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府公布了審核通過的開發(fā)區(qū)目錄，明確將內(nèi)蒙古開發(fā)區(qū)調(diào)整為62個(gè)。從目錄中可以看出，全區(qū)62個(gè)開發(fā)區(qū)中，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以化學(xué)工業(yè)為主的44個(gè)，農(nóng)畜產(chǎn)品加工業(yè)為主的30個(gè)，機(jī)械裝備制造業(yè)為主的20個(gè)，新材料和現(xiàn)代物流為主的各19個(gè)。雖經(jīng)過一輪兼并整合、淘汰升級，但各盟市在化工冶金、農(nóng)畜產(chǎn)品加工、現(xiàn)代物流等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域仍存在高度重疊性，產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間、園區(qū)與園區(qū)之間沒有突破區(qū)域形成產(chǎn)業(yè)鏈條上共生關(guān)系的強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)集群，仍各自為政，孤軍奮戰(zhàn)，導(dǎo)致資源低效配置和低水平重復(fù)建設(shè)，自治區(qū)整體產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃水平有待提高。

（二）產(chǎn)業(yè)集群度不高，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條短

產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)集群的強(qiáng)化程度，自治區(qū)依據(jù)自身資源條件重點(diǎn)打造了煤化工產(chǎn)業(yè)集群、稀土新材料產(chǎn)業(yè)集群、農(nóng)畜產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)集群等幾大產(chǎn)業(yè)集群。但是，當(dāng)前還有不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)僅僅注重區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量上的集聚，園區(qū)內(nèi)外企業(yè)間缺乏共生關(guān)系，沒有專業(yè)化分工協(xié)作，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低，內(nèi)生發(fā)展動力不足，專業(yè)化、鏈條化、特色化水平低，沒有充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。

（三）東西部發(fā)展不平衡

由于自然環(huán)境、社會環(huán)境和歷史發(fā)展的差別，內(nèi)蒙古東西部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展體現(xiàn)出非均衡發(fā)展態(tài)勢，因此也拉大了東西部之間開發(fā)區(qū)建設(shè)的差距。62個(gè)開發(fā)區(qū)中，西部地區(qū)39個(gè)，東部區(qū)只有23個(gè)，西部開發(fā)區(qū)數(shù)量是東部的1.7倍。從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，東部開發(fā)區(qū)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西部地區(qū)。

（四）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)實(shí)力較弱

包頭稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)是自治區(qū)第一個(gè)國家級高新區(qū)，2018年國家公布的開發(fā)區(qū)目錄中國家級高新區(qū)內(nèi)蒙古僅有3個(gè)，占全部國家級高新區(qū)不足2%。2020年自治區(qū)產(chǎn)值超百億園區(qū)占比達(dá)到84.2%，但是進(jìn)入產(chǎn)值排名前10位的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)僅有2個(gè)。2021年8月自治區(qū)審核公布的開發(fā)區(qū)目錄中高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)有9個(gè)，占全部開發(fā)區(qū)的14.5%，其他開發(fā)區(qū)雖然也有部分高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，但總體來看，自治區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)存在規(guī)模較小、技術(shù)水平較低、經(jīng)濟(jì)輻射帶動作用不強(qiáng)的問題。

（五）園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)城融合度不夠

內(nèi)蒙古不少產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃體系中缺乏產(chǎn)業(yè)與城市協(xié)同發(fā)展方面的規(guī)劃，這樣就會出現(xiàn)許多問題：一是由于部分產(chǎn)業(yè)園區(qū)在規(guī)劃編制上忽略了與城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，因此在經(jīng)濟(jì)增長、土地利用、環(huán)境保護(hù)等方面就出現(xiàn)與城市相脫節(jié)的問題，導(dǎo)致后續(xù)發(fā)展?jié)摿Σ蛔?；二是部分園區(qū)在發(fā)展初期只重視生產(chǎn)，對生活性、服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠，導(dǎo)致公共服務(wù)配套設(shè)施滯后，園區(qū)內(nèi)的生產(chǎn)區(qū)與生活區(qū)缺乏有效的功能銜接；三是有些園區(qū)遠(yuǎn)離城市，如果缺乏生活服務(wù)性基礎(chǔ)配套設(shè)施，就會面臨招工難、留人難等問題。

四、對策建議

（一）科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌部署

嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，自治區(qū)政府可參考借鑒國家主體功能區(qū)劃分方法對全區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。在綜合評估各盟市的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)水平等各方面因素的基礎(chǔ)上，確定各盟市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集群。

（二）堅(jiān)持綠色低碳循環(huán)發(fā)展，延長補(bǔ)全產(chǎn)業(yè)鏈

綠色低碳循環(huán)可持續(xù)發(fā)展是我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要方向，也是園區(qū)的發(fā)展方向。內(nèi)蒙古要以招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為著力點(diǎn)，積極推動大項(xiàng)目特別是全產(chǎn)業(yè)鏈項(xiàng)目、大企業(yè)特別是產(chǎn)業(yè)集群支柱企業(yè)落戶園區(qū)，繼續(xù)培育一批生態(tài)工業(yè)示范區(qū)、科技創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)等成百上千億級大型園區(qū)，推動自治區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，走生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展道路。

（三）促進(jìn)東西部協(xié)調(diào)發(fā)展

一是自治區(qū)政府充分利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金多渠道籌集發(fā)展基金，依托東部地區(qū)現(xiàn)有區(qū)域資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，積極承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步培育壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，打造東部地區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群。二是緊緊抓住國家振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地發(fā)展戰(zhàn)略的歷史機(jī)遇，構(gòu)建多元發(fā)展、多極支撐的產(chǎn)業(yè)體系，以工業(yè)園區(qū)為載體，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境一體化建設(shè)，增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性。三是充分利用中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶組成部分的區(qū)位優(yōu)勢，積極推進(jìn)二連浩特、滿洲里等沿邊開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步深化與俄蒙的全方位合作，實(shí)現(xiàn)互利共贏。四是鼓勵(lì)東西部地區(qū)積極探索合作辦園模式，合作共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，逐步縮短東西部之間發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)非均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。

（四）提升高新技術(shù)園區(qū)綜合競爭力

高新技術(shù)園區(qū)是推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、經(jīng)濟(jì)效益提升的重要載體。內(nèi)蒙古高新技術(shù)園區(qū)當(dāng)務(wù)之急是要大力引進(jìn)人才、技術(shù)、資本等生產(chǎn)要素，提高科技創(chuàng)新和科研成果轉(zhuǎn)化能力，進(jìn)而提升綜合競爭力。一是要積極落實(shí)自治區(qū)研發(fā)投入攻堅(jiān)行動實(shí)施方案，努力加大科研經(jīng)費(fèi)投入，真正實(shí)現(xiàn)科技興蒙。二是加強(qiáng)制度創(chuàng)新，建立激勵(lì)約束機(jī)制，創(chuàng)造高效便捷的投資環(huán)境，吸引國內(nèi)外大企業(yè)大項(xiàng)目落地生根，以此引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。三是支持有條件的園區(qū)和企業(yè)與高等學(xué)校、科研院所開展合作，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)技術(shù)研發(fā)中心和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心等合作平臺，增強(qiáng)自主創(chuàng)新研發(fā)能力。

（五）推動產(chǎn)城融合，助力新型城鎮(zhèn)化

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相輔相成，在工業(yè)化發(fā)展過程中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)便成了新型城鎮(zhèn)化的助推器。如果一個(gè)園區(qū)不具備基本生活服務(wù)性設(shè)施就會變成空城園區(qū)，失去發(fā)展后勁。因此，內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)園區(qū)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，即產(chǎn)業(yè)園區(qū)在規(guī)劃建設(shè)過程中就要充分考慮產(chǎn)業(yè)布局、城市功能、生態(tài)環(huán)境等因素，以期與城市（或城鎮(zhèn)）在空間布局、主體功能、未來規(guī)劃等方面實(shí)現(xiàn)吻合。

（六）持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境

營商環(huán)境是一個(gè)地區(qū)核心競爭力和軟實(shí)力的集中體現(xiàn)，良好的營商環(huán)境就是先進(jìn)的生產(chǎn)力。自治區(qū)政府要立足當(dāng)前謀劃未來，持續(xù)不斷優(yōu)化營商環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展提供過硬的軟硬環(huán)境。要充分發(fā)揮政府專項(xiàng)債券作用，多渠道籌集建設(shè)資金，支持園區(qū)污水處理、供熱以及水電路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；大力構(gòu)建信息化平臺，支持園區(qū)智慧化建設(shè)。要圍繞優(yōu)化營商環(huán)境，全面落實(shí)國家市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。精簡審批項(xiàng)目和范圍，建立一站式公共服務(wù)平臺，進(jìn)一步深化“放管服”改革，著力打造公平透明、風(fēng)清氣正的營商環(huán)境。