社會工作服務(wù)城市困境人群的實踐解析與策略優(yōu)化*

譚 磊

我國針對包括城市困境人群在內(nèi)的社會救助實踐已探索多年。目前，在新的社會環(huán)境下，社會政策正不斷完善，其中社會救助正朝著物質(zhì)救助與服務(wù)救助相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)型。同時，社會工作服務(wù)困境人群的實踐探索與理論研究也在進一步深化。然而，社會工作如何服務(wù)困境人群面臨著現(xiàn)實難題，其理論探討也尚存不足。為此，本文擬就我國社會工作參與城市困境人群服務(wù)的實踐進行分析并提出改善策略，以回應(yīng)當(dāng)前研究的不足，力圖在城市困境人群社會工作專業(yè)服務(wù)的實務(wù)促進以及理論轉(zhuǎn)化方面有所貢獻。

一、研究背景與研究基礎(chǔ)

當(dāng)前，我國在困境人群社會救助方面的實踐探索不斷向縱深發(fā)展，理論研究也為實踐的推進提供了方向指引。針對社會工作服務(wù)城市困境人群的實踐，相關(guān)理論圍繞貧困致因與政策設(shè)計、社會工作介入的理論路線與具體策略、服務(wù)評估等方面進行了深入研究。

(一)實踐探索

我國城市困境人群主要包括在城市社區(qū)需要定期或臨時性幫扶的各類困難群眾，如低保低收入人群、“三無”特困人員、臨時性救助人員以及其他特殊人群等。按照是否符合最低生活保障政策、“三無”人員或低收入人員的界定標準，困境人群可分為政策內(nèi)困境人群與政策外困境人群兩類。政策外困境人群不符合目前各類社會救助政策，然而因疾病、殘障或意外事故等原因，他們的生活較為困難，也應(yīng)納入社會救助范疇?；诖?，本研究所指的城市困境人群的范圍包括政策內(nèi)困境人群、政策外困境人群兩類，大于傳統(tǒng)意義上政策內(nèi)社會救助人群的范圍。

目前，我國脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得全面勝利，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接也取得了重大進展。與農(nóng)村困境人群相比，我國城市困境人群規(guī)模較小，獲得的幫扶資源相對豐富。然而，城市困境人群具有分散性、隱蔽性等特點，相比于農(nóng)村地區(qū)，其生活支出項目更多、成本更高。針對城市困境人群的救助，我國目前采取的仍是傳統(tǒng)救助方式，以物質(zhì)救助為主，社會服務(wù)相對稀缺。多重因素疊加使得城市困境人群的幫扶工作具有復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。由于我國人口基數(shù)總體較大，城市困境人群的規(guī)模不容小覷。民政部2020年的統(tǒng)計公報顯示，截至2020年年底，全國共有城市低保對象805.1萬人，城市特困人員31.2萬人，實施臨時救助1380.6萬人次①。以廣東省為例，《廣東省民政事業(yè)統(tǒng)計季報(2021年第四季度)》數(shù)據(jù)顯示，廣東省城市低保人數(shù)達15萬人，城市特困人員為1.6萬人，臨時救助達8.9萬人次②。持續(xù)改善城市困境人員的生活狀況并為其提供發(fā)展機遇，是我國夯實兜底保障、促進共同富裕的重要舉措。

在我國經(jīng)濟總量穩(wěn)步增長的背景下，各級民政部門日益重視困境人群多元化幫扶體系的構(gòu)建，參與主體從過去單一的政府職能部門延伸到社會服務(wù)組織、公益慈善機構(gòu)、社會工作者與志愿者等社會力量，不同主體共同參與，為困境人群提供多元化服務(wù)。2020年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》指出，改革完善社會救助制度的重要任務(wù)之一是建立健全分層分類的社會救助體系，其中包括創(chuàng)新社會救助方式、加強專業(yè)社會工作服務(wù)、幫助救助對象構(gòu)建家庭和社會支持網(wǎng)絡(luò)等。另外，建立健全分層分類的社會救助體系還需要促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進城鎮(zhèn)困難群眾解困脫困③。部分省份也提出了社會工作服務(wù)覆蓋困難群體的近期目標和工作指南。例如，廣東省民政廳聯(lián)合多部門發(fā)布了《關(guān)于實施“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”的通知》(粵民發(fā)〔2020〕142號)和《關(guān)于印發(fā)“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”實施方案的通知》(粵民發(fā)〔2021〕3號)。根據(jù)上述文件要求，廣東省民政系統(tǒng)將組織實施“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”，打造具有廣東特色的困難群眾和特殊群體兜底民生服務(wù)體系，發(fā)揮社會工作專業(yè)優(yōu)勢，有效滿足困難群眾和特殊群體的個性化、多元化、專業(yè)化服務(wù)需求，實現(xiàn)為民服務(wù)的精準化、精細化，營造共建共治共享的社會治理格局。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、以點帶面、循序漸進、全面覆蓋”的原則，到2021年年底前廣東全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建成社會工作服務(wù)站，到2022年年底前廣東全省村(居)建成社會工作服務(wù)點，實現(xiàn)全省社會工作服務(wù)站(點)100%覆蓋、困難群眾和特殊群體社會工作服務(wù)100%覆蓋④。綜上所述，基于城市困境人群服務(wù)的復(fù)雜性、常態(tài)化等特點，在政府各部門相關(guān)政策的積極引導(dǎo)下，社會工作發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、服務(wù)城市困境人群成為社會救助的必然舉措。

(二)文獻綜述

有學(xué)者就貧困原因及社會工作介入貧困問題進行了研究。關(guān)于貧困原因的分析，許多學(xué)者認為，造成貧困的主要原因在于貧困群體能力不足、權(quán)利資源和資產(chǎn)資源匱乏以及貧困文化傳遞等方面。為此，他們提出解決貧困問題應(yīng)圍繞提高貧困群體能力、改善其不良生活方式以及進行資產(chǎn)建設(shè)等方面展開。劉易斯指出，貧困人群具有自身獨有的、帶有貧困文化色彩的生活方式。貧困者擺脫貧困狀態(tài)，需要積極的理念與習(xí)慣來整合資源權(quán)利與技能權(quán)利[1]。2003年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署提出了六條擺脫貧困陷阱的政策思路，其核心思想是提高人們的可行能力與改善社會發(fā)展環(huán)境。從社會工作角度而言，一些學(xué)者不僅從宏觀視角對反貧困社會工作的理論路線進行了梳理，也對諸如金融社會工作、社會工作評估等社會工作的具體介入視角進行了探討。英國社會工作學(xué)者大衛(wèi)·豪提出反貧困社會工作的四種理論路線，即修補者范式、意義尋求者范式、提升覺醒者范式和革命者范式[2]。美國學(xué)者邁克爾·謝若登提出對貧困者在增加收入的同時進行資產(chǎn)建設(shè)。他認為，要通過教育培訓(xùn)、發(fā)展存款補貼性個人賬戶等途徑進行資產(chǎn)建設(shè)，以提高貧困者的消費能力和層次，實現(xiàn)資產(chǎn)的福利效應(yīng)，推動貧困人群脫貧發(fā)展。謝若登在金融社會工作實務(wù)方面也進行了積極的推動工作，他提出的“金融能力”和“金融增能”議題，為這一領(lǐng)域的實務(wù)發(fā)展和理論研究奠定了基礎(chǔ)[3]。有關(guān)社會服務(wù)評估，美國學(xué)者歐文按照評估的目的和階段不同，將社會服務(wù)評估分為五類，即澄清性評估、前攝性評估、互動性評估、檢測性評估和影響性評估[4]?？铝诌M一步指出，與其看社會服務(wù)的整體效果，不如看服務(wù)“哪些內(nèi)容有效，對哪些人群有效，在什么情況下有效”，后者更具有建設(shè)性。[5]

我國學(xué)者就社會工作介入貧困問題的取向、策略及評估等進行了研究。在社會工作介入貧困問題的取向方面，有研究者指出，今后消除相對貧困的實踐取向是采取綜合干預(yù)的反貧困策略，在此背景下，要倡導(dǎo)發(fā)展性社會工作，其突出特征是綜合干預(yù)和大量使用社會投資策略[6]。也有學(xué)者認為，社會工作介入貧困治理領(lǐng)域的關(guān)鍵在于構(gòu)建主體協(xié)商機制，即通過具體的協(xié)議明確各自的行動目標與領(lǐng)域，既在機構(gòu)上合作以實現(xiàn)平等，又在工作中合作以實現(xiàn)互動[7]。文軍等學(xué)者研究了“社區(qū)為本”的反貧困社會工作模式，其內(nèi)涵是以社區(qū)為主體，借助社區(qū)成員的集體參與來整合社會資源，以多樣化的行動策略回應(yīng)社區(qū)的多元需求[8]。在社會工作介入貧困問題的策略方面，王思斌分析了金融社會工作的功能，如提高貧困對象的金融投資能力、促使服務(wù)對象獲得更多的金融福祉、協(xié)助貧困群體分析金融市場風(fēng)險以及促進金融機構(gòu)增強社會責(zé)任等[9]。社會工作在介入過程中面臨著自身組織建設(shè)、參與治理角度、協(xié)作方式等困境，需要強化社會工作隊伍的規(guī)模化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，實現(xiàn)社會工作的專業(yè)方法與專業(yè)機構(gòu)同步引入，促進社會工作機構(gòu)與政府之間的協(xié)作以及進行社會工作方法的本土調(diào)適[7]。另外，循證理念也可用于當(dāng)前的減貧實踐，循證實踐方法對于改變傳統(tǒng)減貧思路與手段、保證減貧的科學(xué)性與合理性、充分尊重貧困人口減貧意愿與發(fā)揮其自身在減貧過程中的社會價值方面都具備了較好的實施基礎(chǔ)[10]。在社會工作介入貧困問題的服務(wù)成效評估方面，相關(guān)研究主要集中于探討評估的目的與作用、評估模式、評估準則、評估存在的困境與解決機制等方面。范斌、張海認為，我國的評估模式經(jīng)歷了從結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向到整合導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，整合主義的社會服務(wù)評估將社會服務(wù)作為一個系統(tǒng)進行完整審視，強調(diào)評估內(nèi)容和評估過程與社會服務(wù)利益相關(guān)者的關(guān)聯(lián)[11]。顧江霞提出，社會工作服務(wù)機構(gòu)與第三方評估機構(gòu)在經(jīng)濟上高度依賴政府采購社會服務(wù)支出，在價值觀上受到政府科層制管理風(fēng)格的影響等[12]。

從上述研究情況來看，學(xué)者們圍繞致貧原因與政策設(shè)計、社會工作介入路線與策略以及服務(wù)評估等進行了較為深入的研究。然而，聚焦近十年來我國社會工作參與困境人群服務(wù)的實踐，歸納其經(jīng)驗并解析其不足的相關(guān)研究仍然較為少見，且研究層次不高。因此，基于上述研究，本文聚焦國內(nèi)社會工作參與困境人群服務(wù)的實踐分析，希望推動城市困境人群社會工作專業(yè)服務(wù)的理論與實務(wù)的發(fā)展。

二、社會工作服務(wù)城市困境人群的實踐解析

(一)社會工作服務(wù)城市困境人群的必要性

1.社會工作可回應(yīng)城市困境人群需求的復(fù)雜性

我國城市困境人群處于相對貧困狀態(tài)，該群體的生活需求特點除了表現(xiàn)為物質(zhì)的貧乏性，還體現(xiàn)在社會支持網(wǎng)絡(luò)薄弱、發(fā)展性需求突出、需求多重性與長期性并存等方面，因而城市困境人群的需求具有復(fù)雜性。隨著家庭規(guī)模小型化趨勢的加劇，城市困境人群中的部分人員居住狀況表現(xiàn)為獨居、“老人+殘障子女”、“老人+孫輩”、單親家庭等。城市困境人群因家庭成員缺失或照顧能力不足，從外界獲取信息或資源的渠道較少，社會支持不足，難以應(yīng)對家庭面臨的生活壓力。在部分困境人群家庭，青少年學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、職業(yè)規(guī)劃或成年家庭成員的職業(yè)技能提升以及職業(yè)介紹、入職輔導(dǎo)等發(fā)展性需求已成為其主要需求。需求的多重性體現(xiàn)為困境人群的需求通常不再是單一的物質(zhì)需求，而是在此基礎(chǔ)上疊加了醫(yī)療康復(fù)、情感慰藉、生活照顧、學(xué)習(xí)或求職、社會融入等需求。解決這些生理、心理和社會性的綜合需求，需要政府各部門和社會力量分工協(xié)作，構(gòu)筑綜合性、長期性的政策和服務(wù)幫扶體系，社會工作在其中大有可為。

2.社會工作能夠突破城市困境人群政策幫扶的局限性

中華人民共和國成立以來，我國政府始終在城市困境人群社會救助中發(fā)揮政策實施主體和資源配置的關(guān)鍵性作用。政府提供的社會救助具有穩(wěn)定、規(guī)范等特點，能夠為城市困境人群提供基本的生活保障。然而，政策內(nèi)困境人群服務(wù)也存在靈活性與及時性不足、覆蓋面不夠廣泛、資源有限、服務(wù)類別單一、剛性有余而彈性不足等局限。政策外困境群體的生活需求、政策內(nèi)困境群體的個別化及多元化需求尚未被現(xiàn)有政策有效覆蓋，尤其是現(xiàn)有以資金資助為主體的社會救助政策還難以顧及心理支持、能力培育等多元化社會服務(wù)需求。另外，街道及居委會處于政府救助職能體系的末端，其工作人員數(shù)量及精力有限(許多工作人員往往身兼數(shù)職)，難以在政策解讀及落地、困境家庭動態(tài)需求評估等環(huán)節(jié)精準發(fā)揮作用，導(dǎo)致在政策性救助過程中出現(xiàn)真空地帶，需要其他社會力量或?qū)I(yè)人員介入其中并加以彌補。

3.社會工作具備服務(wù)城市困境人群的天然優(yōu)勢

社會工作專業(yè)以助人自助、扶貧濟弱為使命，其起源和本質(zhì)屬性決定了該專業(yè)和城市困境人群有著天然的親近感。在專業(yè)服務(wù)過程中，社會工作以社會學(xué)、心理學(xué)兩大學(xué)科作為知識和理論背景，以需求調(diào)研、服務(wù)目標、服務(wù)計劃與落實以及服務(wù)評估等完整、規(guī)范的工作環(huán)節(jié)為指引，以個案、小組、社區(qū)工作等直接方法為介入手段，以社會工作督導(dǎo)、社會工作行政等間接方法為服務(wù)保障，能夠為城市困境人群提供專業(yè)化、系統(tǒng)化、精準化和靈活性的專業(yè)服務(wù)。以精細化服務(wù)為例，社會工作在參與城市困境人群幫扶服務(wù)實踐中，通常會對服務(wù)對象的類別和需求進行分類，瞄準服務(wù)對象的獨特需求，提供分級化、精準化服務(wù)。社會工作亦因其中介身份，在多方主體聯(lián)動和多樣化資源鏈接方面具有獨特優(yōu)勢，能夠整合政府、企業(yè)、社會組織、志愿者等不同主體的資金、物資、人力、服務(wù)等多種資源并服務(wù)城市困境人群?；谝陨现R體系和專業(yè)方法的優(yōu)勢，社會工作成為我國現(xiàn)階段服務(wù)城市困境群體的專業(yè)支撐，助力城市困境人群分享社會進步成果。

(二)社會工作服務(wù)城市困境人群的內(nèi)容

1.提供多層面賦能服務(wù)

“助人自助”是社會工作的專業(yè)宗旨。與“助人”相比，“自助”體現(xiàn)了社會工作專業(yè)服務(wù)更高層次的目標。為實現(xiàn)“自助”，“賦能”成為社會工作專業(yè)服務(wù)的重要元素，也是社會工作幫助困境群體的常用方法。在相對貧困的生活境遇中，城市困境群體容易形成無法解決自身問題的無力感。社會工作可以通過提供生理、心理、社會等多層面的直接或間接服務(wù)，調(diào)動困境群體個體、家庭、社區(qū)、社會系統(tǒng)中的積極因素，增加困境群體的社會認知與知識儲備，協(xié)助他們體驗有關(guān)自身能力的正面感受，恢復(fù)其心理層面的自信和對生活的掌控感，促使其學(xué)習(xí)生活技巧并嘗試解決實際問題，提升其化解自身生活困境的相應(yīng)能力。

2.提供綜合性資源鏈接

在社會工作實務(wù)中，資源主要來自政府部門提供的政策類資源以及社會力量提供的物資資金、人力資源、機會或服務(wù)資源等。政策類資源是指社會工作者協(xié)助城市困境群體向各級政府部門申請符合其自身條件的政策內(nèi)資金或服務(wù)援助，如低保低收入人員待遇、醫(yī)療救助金、殘疾人補貼、居家養(yǎng)老照護等。物資和資金資源主要體現(xiàn)為社會工作者通過具有公信力的平臺(如在街道備案的社區(qū)慈善基金)或服務(wù)項目，鏈接來自政府職能部門、企業(yè)商戶、社會慈善組織、個人等渠道提供的物品和現(xiàn)金，緩解城市困境人群的經(jīng)濟壓力，或優(yōu)化困境人群的家庭環(huán)境或社區(qū)環(huán)境。人力資源一般體現(xiàn)為志愿服務(wù)形式，可分為一般志愿者資源與專才志愿者資源兩類。一般志愿者經(jīng)過社會工作者培訓(xùn)可以為城市困境群體提供日常探訪和生活照顧等服務(wù)，專才志愿者可以利用專業(yè)知識或技術(shù)優(yōu)勢提供較為稀缺的社會服務(wù)。機會或服務(wù)資源包括社會力量提供的健康、康復(fù)、教育、就業(yè)、娛樂等相應(yīng)機會或免費、低償服務(wù)。具有一定服務(wù)水準的社會工作團隊能夠在服務(wù)過程中整合不同類型資源，以匹配困境群體個別化、多樣化需求。

3.提供多元化生計改善服務(wù)

金融社會工作視角在我國社會服務(wù)領(lǐng)域嶄露頭角，這一視角將關(guān)注點放在困境家庭金融能力的提升和資產(chǎn)建設(shè)上，致力于通過金融增能及提供平等的金融參與機會，協(xié)助困境人群應(yīng)對經(jīng)濟壓力和風(fēng)險，提升金融能力并增加資產(chǎn)積累，最終實現(xiàn)生活質(zhì)量的改善。社會工作機構(gòu)可與金融機構(gòu)合作，為城市困境人群提供家庭生活規(guī)劃、消費管理、儲蓄計劃、金融風(fēng)險防范等相關(guān)服務(wù)，增加其生計維持與改善方面的金融知識儲備。另外，在社會工作服務(wù)實踐中，社會工作者還可通過靈活多樣的服務(wù)形式拓寬城市困境人群的收入來源。例如，通過大型節(jié)日或公共場所義賣形式，出售困境群體手工藝作品；開辦社區(qū)愛心商店，扶持困境群體就業(yè)；通過“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)+社會工作”，協(xié)助城市轉(zhuǎn)制社區(qū)困境居民出售農(nóng)產(chǎn)品；與駐區(qū)企業(yè)黨組織合作，為片區(qū)困境群體提供就業(yè)崗位等。通過提供生計改善相關(guān)服務(wù)，社會工作在改善城市困境人群的經(jīng)濟境遇方面發(fā)揮著積極作用。

4.提供及時性危機干預(yù)

城市困境人群會因自身原因、意外事件或公共衛(wèi)生事件等引發(fā)臨時性生活困境，這需要社會工作者樹立危機干預(yù)意識，制定介入的具體策略。如新冠肺炎疫情發(fā)生以來，城市困境群體中的部分人員由于經(jīng)濟困難、身體等原因，出現(xiàn)情緒低迷、防疫知識和防疫物資匱乏、生活照顧或就醫(yī)受阻、生計遭遇困難等問題。對此，珠三角地區(qū)社會工作者通過開通“紅棉熱線”，利用“社會工作+慈善”“社會工作者+志愿者”等方式對城市困境人群實行服務(wù)全覆蓋，在“一對一”電話訪問、入戶排查以及個案服務(wù)等專業(yè)服務(wù)中，社會工作者及時疏導(dǎo)困境人群情緒，為其提供防疫信息咨詢，派送防疫物資和生活、學(xué)習(xí)物品(如向困境兒童贈送網(wǎng)課所需電腦等)，提供生活協(xié)助以及資金、就業(yè)幫扶等。在以政府為主體提供政策支持和物資保障的同時，社會工作者以靈活、及時、精細化的服務(wù)有效填補了城市困境人群在危機事件中的多樣化、個別化需求。

(三)社會工作服務(wù)城市困境人群的形式

1.設(shè)置專職社會工作崗位服務(wù)困境人群

近年來，地方政府鼓勵社會力量參與社會救助的政策不斷出臺。如廣東省民政廳《關(guān)于實施“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”的通知》明確提出了引導(dǎo)社會工作專業(yè)力量參與社會救助。通過開發(fā)崗位、設(shè)立基層社會工作站等方式，鼓勵社會工作者協(xié)助社會救助部門開展家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查評估、建檔訪視、需求分析等事務(wù)并為救助對象提供心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會融入等服務(wù)。2020年，廣東省在407個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)置社會工作站，共有1737名社會工作者投入困境人群服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，廣東省將繼續(xù)實施“廣東兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程”，實現(xiàn)全省社會工作服務(wù)站(點)100%覆蓋，通過招聘專職社會工作者逐步實現(xiàn)困難群眾和特殊群體社會工作服務(wù)100%覆蓋⑤。

2.購買社會救助社會工作專項服務(wù)

部分經(jīng)濟較發(fā)達城市正在不斷完善政府購買社會救助服務(wù)的政策措施，鼓勵社會力量和市場主體參與社會救助。如廣東省佛山市禪城區(qū)自2015年開始，向社會工作服務(wù)機構(gòu)購買城市居民的社會救助社會工作專項服務(wù)，作為政府政策性幫扶的有力補充；該市順德區(qū)也于2021年年初開始以“眾扶樂享”項目為依托，組建基層關(guān)愛幫扶小組，整合專業(yè)社會工作力量，提供入戶探訪、需求識別、系統(tǒng)錄入、服務(wù)方案制定等工作。政府購買社會工作服務(wù)所需經(jīng)費多從已有的社會救助工作經(jīng)費或困難群眾補助資金等社會救助專項經(jīng)費中支出。

3.納入社區(qū)綜合性社會工作服務(wù)范圍

我國一些城市如廣州，在購買社會工作機構(gòu)的社區(qū)服務(wù)過程中，將一般居民和困境居民同時納入社會工作服務(wù)范圍，并將困境居民服務(wù)重點體現(xiàn)在購買合同和第三方機構(gòu)服務(wù)評估中。基于此，社會工作團隊在服務(wù)設(shè)計和執(zhí)行過程中，通常將服務(wù)對象區(qū)分為一般居民和重點(困境)居民兩大類，同時與不同的服務(wù)內(nèi)容相匹配。在重點(困境)居民中，社會工作服務(wù)團隊也有分類分級指導(dǎo)體系，以有區(qū)分度的服務(wù)頻率和服務(wù)內(nèi)容體現(xiàn)服務(wù)的精細化。在中期和末期服務(wù)質(zhì)量評估環(huán)節(jié)，第三方評估機構(gòu)會針對困境人群服務(wù)的覆蓋面和人群的分級、服務(wù)分類狀況設(shè)計相應(yīng)的指標和分值，評估社區(qū)服務(wù)中困境人群服務(wù)的成效。

4.企事業(yè)單位自行購買社會工作服務(wù)

城市地區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院以及部分資金、場地等條件具備的企事業(yè)單位等可為有需要或生活陷入困境的學(xué)生、患者等服務(wù)對象或內(nèi)部職工購買社會工作服務(wù)，在學(xué)校社會工作、醫(yī)務(wù)社會工作或企業(yè)社會工作等服務(wù)領(lǐng)域開辟針對困境人群的服務(wù)內(nèi)容。

(四)當(dāng)前社會工作服務(wù)城市困境人群的不足

1.服務(wù)設(shè)計方面深度和廣度難以保障

一方面，服務(wù)人群的深度和廣度難以保障，例如民政部門作為購買方，要求服務(wù)承接方對城市社區(qū)困境人群做到服務(wù)全覆蓋，部分城市社區(qū)困境人群規(guī)模龐大，而社會工作者配備不足，電話訪問、入戶探訪以及建檔擠占了服務(wù)團隊的大部分時間，服務(wù)深度難以保障。另一方面，服務(wù)內(nèi)容的深度和廣度難以保障。社會工作者在服務(wù)城市困境人群的過程中，習(xí)慣于遵循生態(tài)系統(tǒng)理論，從服務(wù)對象的生理、心理、社會交往、社會支持系統(tǒng)或資源鏈接等常規(guī)化角度綜合介入，而聚焦于困境人群減貧的專項服務(wù)相對較少。即使社會工作者有一些針對城市困境人群開展的改善生計類求職就業(yè)等幫扶性服務(wù)，這些服務(wù)也屬于階段性或局部性規(guī)劃，如了解求職需求、匹配職業(yè)崗位或介紹就業(yè)渠道、就業(yè)崗位等。因工作人員穩(wěn)定性不夠或能力相對不足，深入性、持續(xù)性的生計幫扶服務(wù)比較缺乏。

2.服務(wù)視角方面金融社會工作運用不足

當(dāng)前在國內(nèi)社會工作教育體系中，幫扶弱勢群體所需要運用的金融知識的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)較為缺乏，因此金融社會工作視角尚存有相當(dāng)大的知識空白。另外，在資源鏈接過程中，社會工作團隊調(diào)動合作機構(gòu)金融優(yōu)勢的主動性還不夠。王思斌認為：“金融社會工作者應(yīng)該有夠用的、與金融投資相關(guān)的經(jīng)濟學(xué)和金融學(xué)知識。金融社會工作者最好是金融機構(gòu)的工作人員，他們從事促進企業(yè)的社會責(zé)任方面的工作?！盵9]目前，我國金融機構(gòu)工作人員對金融社會工作的概念和意義尚不清晰，但具有參與志愿服務(wù)的意愿和行動力，因此與社會工作機構(gòu)的合作成為常態(tài)。然而，其專業(yè)優(yōu)勢尚未得到充分挖掘，如廣州市在與銀行黨支部聯(lián)合開展的以“黨建引領(lǐng)”公益服務(wù)為主題的扶貧濟弱服務(wù)中，部分社會工作者傾向于運用這些金融部門的物資和志愿者資源，提供入戶探訪、生活物品派送類服務(wù)，忽視了銀行等金融部門工作人員在金融知識和技能方面具有的優(yōu)勢，這些知識和技能包括利用其專業(yè)優(yōu)勢為城市困境人群提供防金融詐騙講解、理財基礎(chǔ)知識講座、小額信貸知識與政策介紹等。對合作方優(yōu)勢把握不夠，而自身金融知識儲備又相對欠缺，易導(dǎo)致社會工作者在開展幫扶服務(wù)中呈現(xiàn)專業(yè)性不強和成效不顯著等不足。

3.服務(wù)形式方面服務(wù)類資源鏈接不足

在城市困境人群幫扶中，社會工作者習(xí)慣發(fā)揮資源鏈接的優(yōu)勢，尤其是在物資資源鏈接方面。在企業(yè)、商戶眾多以及基層政府資金較為充裕的城市社區(qū)，社會工作團隊日常鏈接多樣化的生活物資，或者采取以“微心愿”征集及實現(xiàn)為內(nèi)容的項目形式開展幫扶，難度相對較低，形式較為成熟，服務(wù)效果立竿見影，能快速回應(yīng)城市困境家庭的物資匱乏問題，因此物資資源鏈接成為社會工作團隊幫扶城市困境人群的首選之舉。而在城市困境人群所需的社會服務(wù)類資源方面，如金融管理與規(guī)劃類培訓(xùn)、就業(yè)崗位鏈接、入職輔導(dǎo)、教育機會等服務(wù)類資源相對較少，社會工作者作用發(fā)揮得還遠遠不夠。由于服務(wù)類資源與困境人群實現(xiàn)增能、自助的服務(wù)目標聯(lián)系緊密，因此當(dāng)前服務(wù)中出現(xiàn)的以物資類資源為主、服務(wù)類資源不足的現(xiàn)象，限制了社會工作在城市困境人群服務(wù)中的延伸性效果，增加了“助人自助”中“自助”宗旨的實現(xiàn)難度。

4.服務(wù)評估方面減貧服務(wù)成效難以測量

社會工作者服務(wù)城市困境人群的成效主要包括兩個層次：一是服務(wù)能維持該群體當(dāng)前生活狀況而使其不至于惡化，緩解其因貧困導(dǎo)致的各種負面效應(yīng)；二是服務(wù)在維持原有狀態(tài)的基礎(chǔ)上，還能改善該群體當(dāng)前生活和發(fā)展狀況，增加其求學(xué)、就業(yè)等發(fā)展機遇和收入來源，提升其生活質(zhì)量。目前，社區(qū)社會工作服務(wù)在部分地區(qū)已經(jīng)由第三方機構(gòu)開展質(zhì)量評估，但是評估體系對以上兩個層次的成效還難以實現(xiàn)精細化考查。雖然第三方機構(gòu)在項目總體服務(wù)以及長者、家庭、青少年等具體服務(wù)領(lǐng)域均會考查城市困境人群的服務(wù)狀況，但當(dāng)前的指標主要集中于困境人群的建檔數(shù)量、服務(wù)覆蓋面、服務(wù)分類分級落實、媒體報道以及實務(wù)成果輸出等方面，對于較為細致、深入體現(xiàn)幫扶困境人群實際成效的內(nèi)容(如該群體在哪些層面獲益、獲益程度如何、服務(wù)是否具有持續(xù)性等)缺乏對應(yīng)的評估指標。需要指出的是，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生與項目服務(wù)困境人群的專門化程度、項目的資源投放以及社會工作行業(yè)的階段性能力特征有很大關(guān)系。

三、社會工作服務(wù)城市困境人群的策略優(yōu)化

(一)設(shè)置與困境人群數(shù)量規(guī)模相匹配的社會工作崗位

困境人群生活狀況是衡量社會與城市文明程度的重要尺度。近年來，民政、人力資源、財政等政府部門日益重視民生領(lǐng)域的資源投放，政府購買社會工作服務(wù)的形式和內(nèi)容不斷創(chuàng)新并持續(xù)深化。與此同時，在專業(yè)服務(wù)實踐中，社會工作服務(wù)的深度與廣度難以保障的主要影響因素之一便是社會工作者的數(shù)量配置。人員配備不足，使得服務(wù)的深度和廣度難以兼顧。我國不同地區(qū)城市困境人群數(shù)量差別較大，以珠三角地區(qū)的深圳、廣州兩座人口均超過1700萬人的超大城市為例，官方最新公布的城市最低生活保障人數(shù)差別較大，深圳市僅為3505人⑥，而廣州市達到1.9萬人⑦。為確保困境人群服務(wù)的專業(yè)性和有效性，廣州市困境人群社會工作服務(wù)崗位或人員數(shù)量較之于深圳，應(yīng)有大幅度增加。研究者認為，我國城市社區(qū)應(yīng)逐步推廣困境人群社會工作服務(wù)，在購買資金相對充足、專業(yè)發(fā)展相對成熟的情況下，可根據(jù)困境人群的規(guī)模按比例設(shè)置社會工作服務(wù)崗位，如100∶1，即100名困境人員配備一名專職社會工作者⑧。人員數(shù)量充足的專業(yè)團隊是社會工作服務(wù)向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)保障，設(shè)置形式既可以是民政部門直接在街道(鎮(zhèn))或社區(qū)范圍內(nèi)開發(fā)社會救助社會工作崗位(如廣東省民政廳“雙百工程”項目)，也可面向社會工作服務(wù)機構(gòu)購買相應(yīng)的崗位或項目。對社會工作服務(wù)機構(gòu)而言，其既可以在原有綜合性社區(qū)服務(wù)中專設(shè)困境人群服務(wù)板塊，配備專職社會工作者，也可開辟新的社會救助專業(yè)服務(wù)項目。政府部門如民政、財政、人力資源和社會保障部門，應(yīng)考慮為城市困境人群服務(wù)的專職社會工作者提供有保障的薪酬福利待遇，打通職業(yè)晉升渠道。

(二)提升服務(wù)團隊的金融社會工作素養(yǎng)

相比于一般群體，困境群體在資產(chǎn)保值、增值方面的困難更為突出，如收入來源匱乏、收入水平低下、金融風(fēng)險規(guī)避意識不足、資金合理規(guī)劃的能力欠缺等。為緩解困境群體的上述困難，社會工作服務(wù)團隊需要具備金融社會工作視野，在該群體的金融知識學(xué)習(xí)、技能提升方面設(shè)計多層面服務(wù)。在個人和家庭層面，服務(wù)團隊可以開展金融教育和金融咨詢，加強困境人群的金融理念，增加其金融知識，提升其理財技能并以此改善個人和家庭的財務(wù)狀況，幫助其解決當(dāng)下面臨的金融風(fēng)險；在群體或社區(qū)層面，服務(wù)團隊可設(shè)計或推介適合困境群體生理、心理以及社會參與特征的金融服務(wù)項目，防范金融詐騙，提升資金積累或增長的機會；在社會層面，社會工作團隊可倡導(dǎo)平等、普惠的金融服務(wù)，爭取有利于困境群體經(jīng)濟境遇改善的社會福利政策。為落實上述多層面的服務(wù)內(nèi)容，社會工作者首先要提升自身金融服務(wù)的素養(yǎng)與能力。環(huán)視當(dāng)前社會工作行業(yè)，擁有相應(yīng)意識和能力的社會工作者還較為匱乏，因此崗位設(shè)置方或承接方應(yīng)注重配備具有金融社會工作知識與服務(wù)背景的督導(dǎo)，輔之以金融社會工作培訓(xùn)，通過督導(dǎo)全程跟進，強化社會工作者運用金融社會工作方法的意識，提升其工作能力，如困境人群的需求發(fā)掘能力、服務(wù)項目的邏輯化設(shè)計能力、項目的執(zhí)行推進與內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)測能力、與社會其他金融服務(wù)機構(gòu)協(xié)商與合作的能力等，高等院校在社會工作課程體系中也應(yīng)增設(shè)相關(guān)課程。

(三)拓展服務(wù)團隊的多元化資源調(diào)動能力

近年來，“三社聯(lián)動”“五社聯(lián)動”等概念已成為學(xué)界和實務(wù)界關(guān)注的熱點。不管是社區(qū)、社會工作者和社會組織三方的“三社聯(lián)動”，還是在此基礎(chǔ)上增加社會公益慈善和社區(qū)志愿者元素的“五社聯(lián)動”，其本質(zhì)上都要求社會服務(wù)在工作方法和服務(wù)效果上體現(xiàn)出多方聯(lián)動和資源整合的特點。在圍繞城市困境群體多重性、復(fù)雜性、長期性的生活需求開展服務(wù)時，若單純依靠某一類資源，很容易出現(xiàn)服務(wù)失靈或不可持續(xù)問題，因此社會工作服務(wù)團隊需要調(diào)動來自政府、社區(qū)、社會公益慈善、各類社會組織、志愿者等多方主體提供的政策、物資、人力和服務(wù)類等多元化資源。調(diào)動與運用資源的情況，對服務(wù)的成效尤為重要。物資類資源是當(dāng)前社會工作服務(wù)中運用較多的資源類型，而其他類型資源也需要挖掘與調(diào)動，這方面的意識與能力還需要進一步提升。結(jié)合金融社會工作視角，社會工作服務(wù)團隊?wèi)?yīng)注重調(diào)動所在片區(qū)金融機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，倡導(dǎo)金融機構(gòu)更多履行社會責(zé)任、持續(xù)參與公益服務(wù)，鼓勵其參與社區(qū)金融知識培訓(xùn)、開發(fā)普惠金融微項目，以多種方式服務(wù)城市困境人群。

(四)制定富有針對性的困境人群服務(wù)評估指標體系

社會工作服務(wù)城市困境人群，需要民政部門以及第三方評估機構(gòu)擬定科學(xué)、客觀和認可度較高的服務(wù)評估體系。當(dāng)社會工作服務(wù)城市困境人群成為專設(shè)領(lǐng)域或獨立項目時，專門、獨立的指標評估體系的構(gòu)建就顯得格外重要。服務(wù)評估體系需要鼓勵部分受助人員和服務(wù)合作方參與評估，從需求收集、服務(wù)目標擬定、服務(wù)內(nèi)容設(shè)計以及服務(wù)成效展示等維度進行較為全面和深入的過程評估和結(jié)果評估，同時也需要考慮社會工作服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展需要，從項目經(jīng)驗輸出、服務(wù)研究或社會美譽度等角度評估服務(wù)的外部效應(yīng)。另外，城市困境人群服務(wù)評估也需要結(jié)合項目設(shè)置定位和當(dāng)?shù)乩Ь橙巳盒枨蟮奶厥庑赃M行綜合考慮，不能照搬一般化社區(qū)服務(wù)或社會救助社會工作的評估指標體系來開展評估。優(yōu)質(zhì)的城市困境人群服務(wù)評估體系應(yīng)體現(xiàn)注重能力提升、多元參與、專屬性、持續(xù)性以及本地化等特征。

注釋

①《2020年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，民政部網(wǎng)站，https://images3.mca.gov.cn/www2017/file/202109/1631265147970.pdf，2021年9月10日。②《廣東省民政事業(yè)統(tǒng)計季報(2021年第四季度)》，廣東省民政廳網(wǎng)站，http://smzt.gd.gov.cn/zwgk/tjxx/2021/content/post_3776398.html，2022年1月25日。③《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于改革完善社會救助制度的意見〉》，民政部網(wǎng)站，http://xxgk.mca.gov.cn:8011/gdnps/pc/content.jsp?id=14815&mtype=，2020年8月25日。④《廣東省民政廳關(guān)于印發(fā)〈廣東省民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃(2021—2025年)〉的通知》，廣東省民政廳網(wǎng)站，http://smzt.gd.gov.cn/zwgk/tzgg/content/post_3274220.html，2021年4月30日。⑤符暢：《廣東：將實施兜底民生服務(wù)社會工作雙百工程》，《羊城晚報》2020年10月21日。⑥深圳市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局深圳調(diào)查隊：《深圳市2020年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，深圳市統(tǒng)計局網(wǎng)站，http://tjj.sz.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/tjsj/tjgb/content/post_8717370.html，2021年4月23日。⑦廣州市民政局：《廣州市民政事業(yè)統(tǒng)計季報公開發(fā)布數(shù)據(jù)(2021年四季度)》，廣州市民政局網(wǎng)站，http://mzj.gz.gov.cn/gkmlpt/content/8/8165/post_8165328.html#356，2022年4月1日。⑧我國社會工作者配置比例目前并無統(tǒng)一的參考數(shù)據(jù)，各地有不同設(shè)置指引，如香港地區(qū)直接服務(wù)一線的注冊社會工作者按1∶600的人口比例配置；北京市提出按照每110戶至150戶居民配置1人的標準配備社區(qū)工作者，每個社區(qū)的社會工作者人數(shù)不得少于9人(參見2021年1月發(fā)布的《北京市社區(qū)居民委員會設(shè)立標準》)；深圳地區(qū)也曾在2007年提出200名低保對象配備一名社會工作者(參見《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設(shè)推進社會工作發(fā)展的意見》深發(fā)〔2007〕18號)。本文所擬的100∶1，主要基于各地在困境人群服務(wù)中的實踐探索以及社會工作行業(yè)當(dāng)前的發(fā)展進程而定。