消防執(zhí)法的集中法律審核制度研究

■ 鄭曉亮 鞍山市消防救援支隊

法律審核制度是行政執(zhí)法“三項制度”之一，也是消防行政執(zhí)法的一項重要工作制度，其中包括對規(guī)范文件的法律審核和對執(zhí)法行為的法律審核，文章僅探討針對執(zhí)法行為的法律審核，消防救援機(jī)構(gòu)當(dāng)前主要對行政許可、行政處罰、臨時查封、解除臨時查封、火災(zāi)事故認(rèn)定復(fù)核這五種常見執(zhí)法行為進(jìn)行法律審核。

一、法律審核制度的作用和意義

法律審核制度是確保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出的執(zhí)法決定合法有效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出執(zhí)法決定前，要嚴(yán)格進(jìn)行法律審核，未經(jīng)法律審核或者審核未通過的，不得作出決定?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第五十八條“在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人做出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定?！狈蓪徍酥贫扔行ПＷC了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出執(zhí)法決定的程序合法性，在實踐中，通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格的工作人員以及長期從事行政執(zhí)法的工作人員開展法律審核工作，對執(zhí)法過程中事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分、定性是否準(zhǔn)確、法律適用是否正確、處理建議或意見是否適當(dāng)、執(zhí)法程序是否合法、法律文書是否完備等環(huán)節(jié)的把關(guān)作用明顯，可以有效提升執(zhí)法部門的辦案質(zhì)量，降低行政復(fù)議、行政訴訟的發(fā)生概率和敗訴率。

二、實施集中法律審核制度的可行性

一直以來，消防救援機(jī)構(gòu)實施法律審核制度都是堅持同級法律審核，即支隊級消防救援機(jī)構(gòu)法制部門對同級負(fù)責(zé)監(jiān)督、火調(diào)、許可等部門的執(zhí)法行為進(jìn)行法律審核，大隊級消防救援機(jī)構(gòu)的法制員對本大隊的相關(guān)執(zhí)法行為進(jìn)行法律審核。文章所說的集中法律審核制度是指以支隊級消防救援機(jī)構(gòu)為整體，支隊和所屬大隊級消防救援機(jī)構(gòu)的全部執(zhí)法行為統(tǒng)一交由支隊法制部門進(jìn)行集中法律審核的制度。

（一）原有模式的弊端

1.法律審核人員的專業(yè)性難以保證

《中華人民共和國行政處罰法》第五十八條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格。”消防救援機(jī)構(gòu)干部隊伍人員調(diào)整交流較為頻繁，實踐中難以保證每個大隊級消防救援機(jī)構(gòu)都有符合資質(zhì)條件的法制員，有的法制員不是法律專業(yè)、法律知識欠缺，有的法制員從事執(zhí)法工作年限較短、執(zhí)法經(jīng)驗不足。要求初次從事行政處罰決定法制審核的人員通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格是當(dāng)前難以實現(xiàn)的客觀事實。

2.不具備設(shè)立專職法制員條件

為保證法律審核工作的客觀公正，法制員應(yīng)當(dāng)與具體案件或執(zhí)法行為無直接關(guān)系，但是目前多數(shù)大隊級消防救援機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員數(shù)量不足，無法設(shè)立專職法制員，法制員作為案件的承辦人時，法律審核制度形同虛設(shè)。為防止法制員與辦案人身份重疊，設(shè)立兩名法制員互相替補(bǔ)，又會出現(xiàn)專業(yè)性難以保證的問題。

3.法律審核無法保證獨立性

法律審核人員是連接承辦人意見和單位負(fù)責(zé)人審批意見的中間人，是對案件的事實、定性、證據(jù)、程序等執(zhí)法環(huán)節(jié)的審核人，為保證執(zhí)法行為的公平公正，法律審核應(yīng)當(dāng)以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩，不能受其他因素干擾，但是在實際中，礙于人情束縛、權(quán)力限制、能力短板等多方面因素，法制員難以真正履行法制審核職責(zé)，本應(yīng)是“把關(guān)”環(huán)節(jié)，變成“放水”環(huán)節(jié)，法律審核制度淪為走過場、走形式。

（二）集中法律審核的優(yōu)勢

1.術(shù)業(yè)有專攻，專業(yè)性得到保證

支隊級消防救援機(jī)構(gòu)設(shè)有法制部門，作為專門從事法制工作的部門，既有組織優(yōu)勢也有專業(yè)優(yōu)勢：一是方便向省級消防救援機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)機(jī)關(guān)請示匯報工作，及時得到權(quán)威解釋；二是可以與司法局等行政部門加強(qiáng)溝通交流，了解掌握法制工作的更多信息資源；三是對大隊級消防救援機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)督，積累解決各種疑難工作的經(jīng)驗辦法。另外，支隊法制部門還可以集中整合全支隊的人才，挑選法律專業(yè)學(xué)歷、具有豐富執(zhí)法經(jīng)驗、取得法律職業(yè)資格的相關(guān)人員充實到法制戰(zhàn)線，專業(yè)性更加有所保障。

2.相對獨立的法律審核地位

支隊級消防救援機(jī)構(gòu)設(shè)有專門的法制部門，與同級的執(zhí)法辦案部門相對獨立，沒有隸屬關(guān)系，對大隊級消防救援機(jī)構(gòu)更是有指導(dǎo)監(jiān)督的職責(zé)，支隊實施集中法律審核更加能夠保證客觀公正，不易受其他主觀、客觀因素干擾。

3.解放基層消防救援機(jī)構(gòu)的人力

由支隊級消防救援機(jī)構(gòu)實施集中法律審核，可以解放大隊級消防救援機(jī)構(gòu)的人力，監(jiān)督員專職從事行政執(zhí)法辦案，對執(zhí)法過程中事實是否清楚、證據(jù)是否確實充分、定性是否準(zhǔn)確、法律適用是否正確、處理建議或意見是否適當(dāng)、執(zhí)法程序是否合法、法律文書是否完備等認(rèn)證全部交由支隊法制部門負(fù)責(zé)，有效緩解基層執(zhí)法人員的工作壓力，為基層執(zhí)法單位解除后顧之憂。

（三）集中法律審核的弊端

誠然，任何一項制度都有它的不足，集中法律審核制度的弊端有：一是支隊法制部門人力有限，當(dāng)遇到專項整治或重大消防安保期間，執(zhí)法辦案數(shù)量激增時，法律審核任務(wù)量增大可能導(dǎo)致審核質(zhì)量降低等情況出現(xiàn)。二是支隊法制部門畢竟與基層執(zhí)法單位存在物理距離，支隊專職法制員難以保證每個行政執(zhí)法案件都到實地進(jìn)行審核，一些案件的情況掌握未必及時詳細(xì)，案件流轉(zhuǎn)中傳遞的信息可能會有失真和遺漏，為法律審核的準(zhǔn)確性埋下隱患。

三、有效實施集中法律審核制度的策略

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》等中央國家文件均對法制審核制度作出了具體部署、提出了明確要求。而實行集中法律審核制度更能促進(jìn)消防救援機(jī)構(gòu)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，切實保障人民群眾的合法權(quán)益，有效維護(hù)消防執(zhí)法公信力。

（一）建設(shè)過硬的集中法律審核隊伍

1.明確組織機(jī)構(gòu)，配置專業(yè)人員

消防救援機(jī)構(gòu)要明確法制部門作為集中法律審核的實施機(jī)構(gòu)，保證集中法制審核工作有專職部門履行、有專業(yè)人士負(fù)責(zé)。加強(qiáng)法律審核隊伍的職業(yè)化、專業(yè)化、正規(guī)化建設(shè)，把理想堅定、政治過硬、業(yè)務(wù)突出、能力出眾的人員調(diào)整分配到法律審核崗位，增加法律專業(yè)隊伍力量，使法律審核人員的配置與工作強(qiáng)度相適應(yīng)，原則上同一單位內(nèi)法律審核人員至少占執(zhí)法人員總數(shù)的5%。

2.加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，營造學(xué)習(xí)氛圍

各級消防救援機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)法律知識的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可以邀請法院行政庭法官、公職律師和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作人員進(jìn)行培訓(xùn)授課，采取多種激勵和優(yōu)撫手段，鼓勵從事法律審核的人員及其他防火監(jiān)督干部參加國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試，對取得法律職業(yè)資格的人員給予相應(yīng)政策待遇，營造良好的學(xué)習(xí)法律知識氛圍。

3.重視骨干培養(yǎng)，形成人才梯隊

各級消防救援機(jī)構(gòu)要建立法律人才庫，形成法制拳頭力量，集中協(xié)調(diào)處理重大、疑難案件。各級消防救援機(jī)構(gòu)定期組織法律審核人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，創(chuàng)造交流學(xué)習(xí)機(jī)會，可以利用召開執(zhí)法例會、執(zhí)法交叉考評等多種模式，召開重大復(fù)雜行政處罰案件復(fù)盤，通過對真實案例的研討分析，使法律審核人員拓寬專業(yè)視野，增長知識見識，提升業(yè)務(wù)能力。

（二）明確集中法律審核制度的相關(guān)職責(zé)

1.明確集中法律審核的范圍

市級消防救援機(jī)構(gòu)可以將本級及所屬全部消防救援機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為全部納入集中法律審核范圍，也可以結(jié)合消防執(zhí)法行為的類別、處罰決定內(nèi)容等因素，制定集中法律審核工作清單目錄，清單目錄包括涉及重大公共利益，可能造成嚴(yán)重社會影響或引發(fā)重大社會風(fēng)險，直接影響或妨礙行政相對人、第三人利益，適用聽證程序作出行政決定，以及案件比較復(fù)雜疑難、涉及多方法律關(guān)系的執(zhí)法行為，納入集中法律審核范圍。

2.明確集中法律審核的內(nèi)容

法律審核首先要審查行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；法律審核要查明行政執(zhí)法程序是否符合法定程序；法律審核要對證據(jù)和事實進(jìn)行審核，確定法律事實是否清楚、證據(jù)材料證明力是否充分、證據(jù)形式是否符合法定、證據(jù)來源是否合法；法律審核重點審核行政決定適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確合法，自由裁量運用是否準(zhǔn)確適當(dāng)；法律審核要判斷消防救援機(jī)構(gòu)的執(zhí)法行為是否超越法定權(quán)限，案件是否需要移送其他行政機(jī)關(guān)處理；法律審核還要對執(zhí)法質(zhì)量等情況進(jìn)行預(yù)先評定等。集中法律審核后，法制員要根據(jù)案件不同情況，提出同意或者糾正的書面審核意見。具體承辦的消防救援機(jī)構(gòu)要對集中法律審核提出的糾正意見進(jìn)行研究，改正相關(guān)問題后重新報送法律審核。

3.明確集中法律審核的責(zé)任

要結(jié)合消防救援機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)法實際，建立健全法律審核工作規(guī)章制度，確定工作流程，明確審核材料報送要求和審核的范圍、條件、期限、程序，積極探索集中法律審核與承辦部門對案件辦理意見發(fā)生不一致時的協(xié)調(diào)機(jī)制。承辦單位要對審核材料的真實性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，要保證案件的事實、證據(jù)、法律適用、程序符合法律法規(guī)要求。法制部門及法制員對集中法律審核意見承擔(dān)審核責(zé)任。因案件的主責(zé)承辦人、協(xié)辦人、法律審核人和行政審批人濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私枉法等，導(dǎo)致行政決定錯誤，造成他人或公共利益損失的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任，對涉及違法違紀(jì)的情況進(jìn)行調(diào)查處理。

四、集中法律審核制度的拓展

隨著社會的不斷發(fā)展，社會分工越來越細(xì)，社會管理的分工也越來越細(xì)，讓專業(yè)人做專業(yè)事，不僅能提升工作效率，也能保證工作質(zhì)量。筆者大膽預(yù)測，今后的消防執(zhí)法行為可能也會有更進(jìn)一步的分工，比如履行監(jiān)督檢查和行政處罰以及行政強(qiáng)制職權(quán)的分離，監(jiān)督員專職實施監(jiān)督檢查，履行監(jiān)管職責(zé)，法制部門由集中法律審核發(fā)展到集中實施行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為，從執(zhí)法程序的中間審核環(huán)節(jié)覆蓋到執(zhí)法程序的前端辦理環(huán)節(jié)。