我國(guó)糧食安全法制建設(shè)發(fā)展與研究述評(píng)

◎ 劉晉鑫

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河北 保定 071000）

糧食是人類生存之本，糧食安全又是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，處于我國(guó)的重要戰(zhàn)略地位。只有糧食得到有效保障，人們的美好生活需要才能夠得到滿足。我國(guó)人口數(shù)量龐大，維護(hù)糧食安全這一重要課題，不僅是經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中的重點(diǎn)，也是保障我國(guó)國(guó)民生存發(fā)展的重要前提。在應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件下的糧食安全問題方面，法律有其穩(wěn)定性、確定性的優(yōu)勢(shì)，尤其是在我國(guó)不斷推進(jìn)法治化進(jìn)程的今天，國(guó)家強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)、農(nóng)業(yè)法治等，因此完善糧食安全的法律保障既順應(yīng)了時(shí)代要求，也能有效地解決糧食安全問題。

《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》是我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的基本法，也是確保我國(guó)糧食安全的基本原則，規(guī)定了多方面的內(nèi)容，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制、農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等，并在2002年修訂時(shí)增加了糧食安全相關(guān)內(nèi)容，從基本農(nóng)田保護(hù)制度、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)購(gòu)銷合作制度、糧食價(jià)格保護(hù)制度等方面均做了相應(yīng)的規(guī)定，同時(shí)這也是“糧食安全”首次出現(xiàn)在我國(guó)法律條文中。

1 我國(guó)糧食安全法制建設(shè)發(fā)展歷程

20世紀(jì)初期，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受了極大限制，糧食生產(chǎn)能力很低。與此同時(shí)，為了推動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程，國(guó)家實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的政策。1953年《中共中央關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的決議》中提出對(duì)糧食實(shí)行統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策。20世紀(jì)70年代初，國(guó)家初步完成了工業(yè)化的原始資本積累，也逐漸廢除了原來的統(tǒng)購(gòu)政策，開始放開糧食市場(chǎng)。黨的十一屆三中全會(huì)明確提出，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體制的一個(gè)重大變革，也實(shí)現(xiàn)了新中國(guó)成立以來糧食產(chǎn)量的第一次大飛躍。20世紀(jì)90年代，國(guó)家愈發(fā)注重保護(hù)農(nóng)民利益。1993年《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》第三十六條明確規(guī)定對(duì)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)制度。1994年我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)行稅費(fèi)改革，結(jié)束了農(nóng)民種地繳稅的歷史，降低了農(nóng)民種糧成本，提高了農(nóng)民種糧積極性。同年還頒布了《糧食風(fēng)險(xiǎn)基金實(shí)施意見》文件。

為了加強(qiáng)和規(guī)范對(duì)儲(chǔ)備糧的管理，國(guó)務(wù)院于2003年8月頒布了《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，確立了中央儲(chǔ)備糧的垂直管理體制，這也就意味著儲(chǔ)備糧管理步入了法制軌道。2004年以來，國(guó)家全面放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)，先后出臺(tái)了最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)、目標(biāo)價(jià)格、保護(hù)價(jià)等政策。2008年《國(guó)家糧食安全中長(zhǎng)期規(guī)劃綱要》明確規(guī)定堅(jiān)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖。除此之外，我國(guó)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《土地法》《中華人民共和國(guó)水法》等法律法規(guī)，初步形成了我國(guó)糧食安全法律保障制度體系。

2 我國(guó)糧食安全法制建設(shè)研究綜述

2.1 問題和不足

部分學(xué)者從不同的角度出發(fā)，指出我國(guó)現(xiàn)行糧食安全法律保障體系中存在的缺陷。喬興旺指出糧食安全國(guó)內(nèi)法保障的現(xiàn)存缺陷：缺乏必要的理論指導(dǎo)、現(xiàn)有相關(guān)法與時(shí)代背景不相適應(yīng)、部分相關(guān)法立法目的存在偏差、形勢(shì)不夠完善等[1]。張芳芳指出現(xiàn)行糧食安全法律保障存在缺陷：忽略了糧食的商品屬性、政策具有不穩(wěn)定性、漠然性、抽象性及缺乏明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等，并指出解決問題的關(guān)鍵在于正確處理政府與市場(chǎng)在糧食領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)系[2]。馬曉指出我國(guó)現(xiàn)有糧食安全相關(guān)立法存在的不足之處，并結(jié)合國(guó)情為全方位構(gòu)建糧食安全法律保障體系提出建議[3]。黃暉等通過研究我國(guó)糧食安全立法的變化以及存在的一些問題，提出糧食安全法制方案：以基本法為中心，形成“農(nóng)業(yè)法”與“貿(mào)易法”兩個(gè)翼展支撐，在一基、兩翼基礎(chǔ)上，與其他相關(guān)部門相銜接，形成糧食安全法制保障的三級(jí)結(jié)構(gòu)[4]。

2.2 完善策略

部分專家學(xué)者通過橫向（與其他國(guó)家）對(duì)比和縱向（政策的變遷）對(duì)比等方式，提出完善我國(guó)糧食安全法制保障體系的策略。鑒于糧食的生產(chǎn)特征，需要建立一以貫之的穩(wěn)定性政策，在產(chǎn)出環(huán)節(jié)完善政府的宏觀調(diào)控機(jī)制，構(gòu)建價(jià)格形成與生產(chǎn)成本、農(nóng)民收入增長(zhǎng)掛鉤機(jī)制；在產(chǎn)后環(huán)節(jié)完善糧食收購(gòu)、加工、流通、市場(chǎng)預(yù)警、信息發(fā)布和應(yīng)急保障制度等。

梁世夫總結(jié)出我國(guó)糧食安全政策的變遷有以下特點(diǎn)：政策目標(biāo)從為國(guó)家工業(yè)化積累資金向保護(hù)農(nóng)民利益轉(zhuǎn)型、從計(jì)劃化向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、從行政性手段向經(jīng)濟(jì)性手段轉(zhuǎn)型、從擴(kuò)大糧食種植面積向提高土地資源生產(chǎn)率轉(zhuǎn)型、從流通環(huán)節(jié)向生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型[5]。徐宜可通過比較中、印、俄3個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)糧食產(chǎn)量及進(jìn)出口量和糧食安全法律保障制度的差異，指出我國(guó)存在糧食安全立法還處于初級(jí)階段、糧食安全法律保障體系還不完善的問題[6]。魏才奎通過比較日、韓、加等國(guó)糧食立法目的，總結(jié)出我國(guó)糧食法立法目的應(yīng)包括：滿足人民美好生活對(duì)糧食消費(fèi)的需要，保障國(guó)家糧食安全，保護(hù)和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，增強(qiáng)糧食流通、儲(chǔ)備能力，規(guī)范糧食市場(chǎng)主體行為，提高糧食市場(chǎng)運(yùn)行效率，保護(hù)糧食生產(chǎn)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益[7]。

2.3 其他相關(guān)研究

部分學(xué)者研究的角度具有針對(duì)性，有針對(duì)研究糧食安全與城市化背景關(guān)系的，也有針對(duì)研究糧食安全保障法立法原則的，還有針對(duì)研究某地區(qū)糧食安全保障立法的研究。丁楊在研究中表示糧食安全與城市化的推進(jìn)有密切聯(lián)系，糧食安全應(yīng)當(dāng)成為城市化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，而城市化的發(fā)展對(duì)糧食安全卻有利有弊[8]。廖盼提出糧食安全保障法的立法原則應(yīng)包括：以公有制為主體，鞏固發(fā)展保護(hù)多種經(jīng)濟(jì)形勢(shì)合法發(fā)展的原則、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的原則、國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和自主經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則和科學(xué)發(fā)展的原則[9]。黃煒指出，適應(yīng)新時(shí)代實(shí)施國(guó)家糧食和戰(zhàn)略應(yīng)急物資安全戰(zhàn)略新要求，為有效解決國(guó)內(nèi)糧食問題，要開源和節(jié)流并重。林帥通過研究國(guó)家糧食主產(chǎn)區(qū)——河南省的糧食安全保障地方立法的若干問題，指出應(yīng)以糧食安全、促進(jìn)糧食流通以及利益協(xié)調(diào)等為立法原則加以規(guī)范[10]。

3 研究述評(píng)

保障國(guó)家糧食安全，既要穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，從源頭上保證國(guó)內(nèi)糧食供應(yīng)能力，又要加強(qiáng)對(duì)流通環(huán)節(jié)的調(diào)控和監(jiān)管，保障市場(chǎng)穩(wěn)定和維護(hù)市場(chǎng)秩序，還要在消費(fèi)環(huán)節(jié)合理利用和節(jié)約糧食。通過綜述發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究存在以下問題：糧食安全保障實(shí)踐層面關(guān)注多，理論研究少；以法學(xué)視角展開深入、系統(tǒng)研究的論文或?qū)Ｖ^少；對(duì)于糧食安全法制保障中的某一或某幾個(gè)環(huán)節(jié)研究較多，貫通糧食安全各環(huán)節(jié)、全面系統(tǒng)的研究較少等。①在國(guó)家角度，對(duì)我國(guó)未來《糧食法》的構(gòu)建、中國(guó)特色糧食安全法體系的完善提出建議，也有學(xué)者指出在糧食安全保障中宏觀調(diào)控的方法和途經(jīng)。糧食的生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備以及應(yīng)急處理環(huán)節(jié)，均有學(xué)者做出不同程度的研究。②在地方角度，地方的糧食安全保障立法不夠規(guī)范化，立法形式不夠具有權(quán)威性，主要原因是缺乏上位法的引導(dǎo)，導(dǎo)致法律規(guī)范力度不夠。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府一直把糧食安全的視角放在流通環(huán)節(jié)，以控制糧食流通確保糧食安全。但流通政策對(duì)糧食安全雖有一定的積極作用，但作用的程度十分有限。糧食安全涵蓋了諸多環(huán)節(jié)，生產(chǎn)、加工、流通、儲(chǔ)備、進(jìn)出口等都需要有相關(guān)的政策法規(guī)對(duì)其加以規(guī)制。第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議工作報(bào)告明確將制定糧食安全保障法納入工作計(jì)劃。在國(guó)家層面，《國(guó)家糧食安全保障法》正在籌備中；在地方層面，廣東、貴州、浙江等省份已經(jīng)相繼出臺(tái)了地方性法規(guī)或政府規(guī)章。結(jié)合專家學(xué)者對(duì)我國(guó)糧食安全法律制度的研究發(fā)現(xiàn)，糧食安全政策的變遷應(yīng)與國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)制度演變方向一致，而且要始終以保護(hù)農(nóng)民利益為糧食安全法律制度完善的核心。

4 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，全球的糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境也讓國(guó)際糧食貿(mào)易面臨諸多不穩(wěn)定因素。我國(guó)是人口大國(guó)，保障糧食安全，才能更好地支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全，因此應(yīng)采取措施推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快從糧食生產(chǎn)大國(guó)向糧食產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)?？傮w而言，我國(guó)糧食安全法律治理的基礎(chǔ)略顯薄弱，涵蓋糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、儲(chǔ)存和應(yīng)急處理等全環(huán)節(jié)的基本法律有待完善，保障國(guó)家糧食安全迫切需要加強(qiáng)法治建設(shè)。鑒于此，我國(guó)需要立足于頂層設(shè)計(jì)，對(duì)糧食生產(chǎn)、收購(gòu)儲(chǔ)備、流通加工、質(zhì)量安全、減少損耗、制止浪費(fèi)、宏觀調(diào)控和支持保護(hù)等做出調(diào)整，健全糧食安全制度體系，完善政策措施，為糧食安全提供堅(jiān)實(shí)保障。