我國(guó)“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”救災(zāi)體制改革的演化路徑分析

劉德海, 趙 悅, 賀定超

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,遼寧 大連 116025; 2.北京交通大學(xué) 交通運(yùn)輸學(xué)院,北京 100044; 3.國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部研究中心,北京 100713)

0 引言

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)各種災(zāi)害呈現(xiàn)類型多樣化、發(fā)生頻率高、救援復(fù)雜化的趨勢(shì)，我國(guó)面臨的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)形勢(shì)復(fù)雜嚴(yán)峻，相關(guān)體制機(jī)制仍有待完善。為此，中共中央國(guó)務(wù)院于2016年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)機(jī)制體制改革的意見》(下稱《意見》)指出，我國(guó)救災(zāi)工作要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制廣泛參與。

我國(guó)政府在災(zāi)害救援工作中堅(jiān)持“以人為本”，充分發(fā)揮社會(huì)主義“集中力量辦大事”的體制優(yōu)勢(shì)[1]。在新冠疫情期間，“外防輸入，內(nèi)防反彈”，取得疫情防控階段性重要成效，為世界提供了中國(guó)方案[2]。其它國(guó)家則根據(jù)自身國(guó)情，選擇了不封城、不停工、快速大量檢測(cè)等應(yīng)對(duì)模式。當(dāng)前，各國(guó)不同災(zāi)害救援體制優(yōu)缺點(diǎn)比較成為國(guó)際輿論關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。傳統(tǒng)中國(guó)政府包攬型救災(zāi)模式存在資源過(guò)于聚集而無(wú)法高效調(diào)配問(wèn)題，同時(shí)公眾依賴政府不利于形成預(yù)防型應(yīng)急文化。汶川地震救援和抗擊疫情期間，社會(huì)力量自主參與充分展現(xiàn)了其組織靈活和服務(wù)多樣的優(yōu)勢(shì)[3,4]。但社會(huì)力量貿(mào)然參與卻容易造成志愿者堵塞交通、捐助物資不達(dá)標(biāo)等“二次災(zāi)難”現(xiàn)象。美國(guó)等西方國(guó)家的人道主義型救災(zāi)體制能夠緩解政府壓力，但同時(shí)也存在救援危機(jī)隱患[5]。為克服政府包攬和人道主義型兩種救災(zāi)模式的不足，我國(guó)救災(zāi)體制改革的目標(biāo)定位在形成政府與社會(huì)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但在實(shí)踐中如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)？從理論角度揭示我國(guó)救災(zāi)體制改革的演化路徑，是當(dāng)前應(yīng)急管理實(shí)踐和理論需要解決的問(wèn)題之一。

一般來(lái)說(shuō)，災(zāi)害管理主要包括減災(zāi)、備災(zāi)、響應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段，具體研究包括風(fēng)險(xiǎn)管理[6]、物資儲(chǔ)備[7]、供應(yīng)鏈優(yōu)化與輿情控制[8,9]以及重建安置[10]等問(wèn)題。總體上看，現(xiàn)有災(zāi)害救援研究文獻(xiàn)集中在災(zāi)害管理不同階段的資源配置優(yōu)化問(wèn)題，對(duì)于不同救災(zāi)理念和救災(zāi)體制的優(yōu)缺點(diǎn)比較問(wèn)題，僅有較少一些文獻(xiàn)從比較案例分析[11]和系統(tǒng)分析[12]等角度加以闡述，缺少數(shù)理建模方法的科學(xué)抽象和論證。博弈論作為一種數(shù)學(xué)工具在應(yīng)急管理研究中得到廣泛應(yīng)用[13]，對(duì)于多樣化救災(zāi)體制機(jī)制的共存現(xiàn)象和適用范圍、長(zhǎng)期演化趨勢(shì)等問(wèn)題，演化博弈理論提供了一個(gè)合適的分析工具，并廣泛應(yīng)用在煤礦安全監(jiān)管[14]、政府災(zāi)后動(dòng)員策略[15]、環(huán)境污染群體性事件[16]等應(yīng)急管理問(wèn)題中。

本文歸納政府主導(dǎo)和社會(huì)力量主導(dǎo)兩種國(guó)內(nèi)外經(jīng)典救災(zāi)模式的優(yōu)缺點(diǎn)，構(gòu)建政府災(zāi)害救援部門和社會(huì)力量協(xié)同救援的演化博弈分析框架，論證我國(guó)救災(zāi)體制改革形成“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”模式的多重演化路徑、所需均衡條件和關(guān)鍵影響因素。

1 問(wèn)題描述與基本假設(shè)

1.1 兩種典型救災(zāi)體制的優(yōu)缺點(diǎn)比較

在新冠疫情沖擊下，中美兩種典型災(zāi)害救援體制顯現(xiàn)出反差極為明顯的效果。一類是以中國(guó)為代表的政府包攬型救災(zāi)體制，以“強(qiáng)政府”為特征；另一類是以美國(guó)為代表的人道主義型救災(zāi)體制，以“強(qiáng)勢(shì)資本和強(qiáng)市場(chǎng)”為特征[12]。兩種救災(zāi)體制的特點(diǎn)及優(yōu)缺點(diǎn)見表1[17～20]。

目前，我國(guó)傳統(tǒng)政府包攬型救災(zāi)體制無(wú)法滿足有效防災(zāi)、精準(zhǔn)救災(zāi)和廣泛減災(zāi)的工作需求。為克服政府包攬型救災(zāi)模式的不足，我國(guó)政府致力于尋找更加科學(xué)適用的救災(zāi)模式。2016年《意見》提出要“健全社會(huì)力量參與機(jī)制”，構(gòu)建多方參與的社會(huì)化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)格局。2018年黨中央組建應(yīng)急管理部，初步形成新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理組織體系。2020年政府工作報(bào)告明確指出，要提高應(yīng)急救援和防災(zāi)減災(zāi)能力。為此，我國(guó)要在廣泛借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，趨利避害，形成符合中國(guó)國(guó)情、具有新時(shí)代中國(guó)特色的“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”救災(zāi)新體制。

1.2 基本假設(shè)

假設(shè)1有限理性的群體模仿學(xué)習(xí)行為。

由于各種災(zāi)害具有高度的突發(fā)性，政府部門和社會(huì)力量的信息處理能力、決策制定水平存在較大局限性。如根據(jù)對(duì)新冠病毒“暫未發(fā)現(xiàn)人傳人”到“不排除有限人傳人”再到“證實(shí)人傳人”的科學(xué)認(rèn)知，政府部門和社會(huì)公眾不斷調(diào)整抗疫措施。同時(shí)，各國(guó)政府通過(guò)世衛(wèi)組織和中國(guó)專家組等交流經(jīng)驗(yàn)，協(xié)助指導(dǎo)抗疫工作。

假設(shè)2政府救援部門與社會(huì)力量是協(xié)同災(zāi)害救援的主要救援力量。

從災(zāi)害協(xié)同救援角度，《意見》重點(diǎn)提出政府救援部門和社會(huì)力量。其中，政府救援部門包括衛(wèi)健委、應(yīng)急管理部、國(guó)家防汛抗旱總指揮部等，社會(huì)力量包括志愿者、社會(huì)組織、企業(yè)等。

假設(shè)3在災(zāi)害演化的不同階段政府和社會(huì)力量雙方策略和收益均具有不對(duì)稱性。

我國(guó)救災(zāi)體制的核心特征是黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)。政府救援部門在災(zāi)情信息處理、應(yīng)急處置等方面處于領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)地位，對(duì)社會(huì)組織具有監(jiān)督管理權(quán)。在緊急救援、過(guò)渡安置和恢復(fù)重建三個(gè)階段中，政府和社會(huì)力量在救災(zāi)目標(biāo)、所需資源和救援效果等方面存在著較大的差異。緊急救援階段以搶救受災(zāi)群眾生命為第一要?jiǎng)?wù)，政府部門救援行動(dòng)更為高效；恢復(fù)重建階段則需要引入更多的市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量參與。

表1 中美不同救災(zāi)體制的特點(diǎn)及相應(yīng)優(yōu)缺點(diǎn)比較

2 “政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”救災(zāi)體制的演化博弈模型

2.1 要素博弈模型

根據(jù)假設(shè)，政府救援部門的策略空間SG={大包大攬，鼓勵(lì)社會(huì)參與}：“大包大攬”策略下政府承擔(dān)全部救災(zāi)責(zé)任。社會(huì)力量的策略空間定義為Ss={追求利潤(rùn)導(dǎo)向，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任}。

本文主要考慮政府和社會(huì)力量能夠調(diào)動(dòng)的全社會(huì)救災(zāi)資源的比例分配問(wèn)題。將政府部門調(diào)動(dòng)的全社會(huì)救災(zāi)資源比例設(shè)為p，0≤p≤1，社會(huì)力量調(diào)動(dòng)的救災(zāi)資源比例為(1-p)。由于改革和完善救災(zāi)體制需要較長(zhǎng)演化周期，因此在應(yīng)對(duì)某個(gè)災(zāi)害的救援周期內(nèi)政府和社會(huì)力量資源比例不發(fā)生變動(dòng)。政府和社會(huì)力量調(diào)動(dòng)單位救災(zāi)資源所付出的成本記為α1,α2，包括單位救災(zāi)物資采購(gòu)、存儲(chǔ)、運(yùn)輸和分配成本。政府投入單位救災(zāi)資源所產(chǎn)生的救援效益記為β1，相應(yīng)地政府救援行動(dòng)可挽回?fù)p失值為β1p。企業(yè)等社會(huì)力量參與救災(zāi)活動(dòng)能夠給自身經(jīng)營(yíng)帶來(lái)慈善商譽(yù)、廣告效應(yīng)等，其投入單位救災(zāi)資源所產(chǎn)生的額外收益記為β2。

當(dāng)社會(huì)力量選擇“利潤(rùn)導(dǎo)向”策略時(shí)，如果面對(duì)“大包大攬”的政府策略，則其不參與救援；如果面對(duì)“鼓勵(lì)社會(huì)參與”的政府救援策略，則其可以利用政府優(yōu)惠政策對(duì)救災(zāi)資源(1-p)進(jìn)行市場(chǎng)化操作獲取利益α2(1-p)。其救援行動(dòng)基于自身利益最大化，甚至出現(xiàn)哄抬物價(jià)、囤積居奇等擾亂市場(chǎng)秩序行為，無(wú)法產(chǎn)生救援協(xié)同效應(yīng)。當(dāng)社會(huì)力量選擇“承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”積極參與救援時(shí)，政府和社會(huì)力量合作救援產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。協(xié)同效應(yīng)設(shè)為S1,2=γ1,2(β1p)β2(1-p)[21]。當(dāng)政府選擇“大包大攬”策略時(shí)，社會(huì)力量自發(fā)救援在資源配置、人員調(diào)度存在困難，社會(huì)力量自發(fā)救援的協(xié)同效應(yīng)記為γ1。當(dāng)政府選擇“鼓勵(lì)社會(huì)參與”策略時(shí)，達(dá)到理想救援模式，雙方協(xié)同救援的協(xié)同效應(yīng)系數(shù)記為γ2，γ2>γ1。

救災(zāi)工作按時(shí)間分為緊急救援、過(guò)渡安置和恢復(fù)重建三個(gè)階段。救災(zāi)工作生命周期記為時(shí)間T，0≤T≤1。其中T=0表示災(zāi)害發(fā)生后救援開始，T=1表示災(zāi)后恢復(fù)重建完成救援結(jié)束。在不同階段，救災(zāi)工作的目標(biāo)、所需資源不盡相同。例如，緊急救援階段，政府第一時(shí)間組建指揮中心，快速響應(yīng)緊急調(diào)配急需物資。隨著災(zāi)情逐步緩解，救災(zāi)工作進(jìn)入過(guò)渡安置階段和災(zāi)后重建階段，社會(huì)力量充分利用靈活的市場(chǎng)機(jī)制和高效的信息渠道，有更高的救災(zāi)效率。因此，設(shè)政府投入單位救災(zāi)資源所產(chǎn)生的救援效益與救災(zāi)持續(xù)時(shí)期T成反比；社會(huì)力量投入單位救災(zāi)資源所產(chǎn)生的救援效益與救災(zāi)持續(xù)時(shí)期T成正比。

根據(jù)收益設(shè)定，我們得到表2所示要素博弈模型。x代表政府選擇純策略“大包大攬”F的概率，y代表社會(huì)力量選擇純策略“利潤(rùn)導(dǎo)向”的概率。

表2 救災(zāi)模式演化的要素博弈模型

結(jié)論1在一次性同時(shí)博弈中，存在著如下納什均衡結(jié)果：(1)當(dāng)企業(yè)“利潤(rùn)導(dǎo)向”下投入救援資源產(chǎn)生效益較大，滿足α2(1-p)>[β2(1-p)T+S1]時(shí)，存在唯一納什均衡{大包大攬，利潤(rùn)導(dǎo)向}。(2)當(dāng)企業(yè)“利潤(rùn)導(dǎo)向”下投入救援資源產(chǎn)生效益較小，滿足α2(1-p)>[β2(1-p)T+S2]/2時(shí)，存在唯一納什均衡{鼓勵(lì)社會(huì)參與，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任}。(3)當(dāng)企業(yè)等社會(huì)力量承擔(dān)社會(huì)責(zé)任參與救援活動(dòng)時(shí)，其調(diào)動(dòng)相應(yīng)救援資源產(chǎn)生效益滿足[β2(1-p)T+S2]/2<α2(1-p)<β2(1-p)T+S1時(shí)，存在唯一混合策略納什均衡

作為救災(zāi)體制長(zhǎng)期演化過(guò)程 “模板”，要素博弈包含傳統(tǒng)政府包攬型救災(zāi)體制、“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”的理想救援體制、救災(zāi)體制改革失敗陷入混合救災(zāi)模式三個(gè)納什均衡。

2.2 救災(zāi)模式演化的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程

(1)

將表2中的收益帶入公式(1)，可得政府救援部門和社會(huì)力量的復(fù)制動(dòng)態(tài)方程為:

(2)

方程表明，隨著救援持續(xù)時(shí)期T的增大，社會(huì)力量參與救援的協(xié)同效應(yīng)差值增大，政府選擇“鼓勵(lì)社會(huì)參與”、社會(huì)力量選擇“承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”策略的比例都將增大，有利于促進(jìn)政府和社會(huì)力量間的協(xié)同合作和良性互動(dòng)，形成理想的“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”救災(zāi)體制。

3 救災(zāi)體制演化的均衡條件和演化路徑分析

3.1 演化均衡的結(jié)果分析

本節(jié)理論上闡明多樣性救災(zāi)體制成立條件和適用范圍，為尋求救災(zāi)體制最優(yōu)改革路徑提供證明和指導(dǎo)。由李雅普諾夫第一法知(x0,y0)={(0,0),(0,1),(1,0),(1,1),(x*,y*)}為系統(tǒng)均衡點(diǎn)，將各點(diǎn)分別帶入公式(3)得到各點(diǎn)的雅可比矩陣，計(jì)算各均衡點(diǎn)雅克比矩陣的行列式和跡，判斷穩(wěn)定性。演化均衡結(jié)果如表3。

在表3中，情境1當(dāng)協(xié)同效應(yīng)γ1和γ2都較差時(shí)，系統(tǒng)的演化均衡為傳統(tǒng)政府包攬型救

(3)

表3 不同情境下各均衡點(diǎn)的演化穩(wěn)定結(jié)果

災(zāi)模式B(1,1)；情境4當(dāng)社會(huì)力量參與救援具有很強(qiáng)的協(xié)同效應(yīng)γ1和γ2時(shí)，救災(zāi)體制機(jī)制改革最終形成“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”型救災(zāi)模式A(0,0)；否則，任何一種情境下協(xié)同效應(yīng)較差，將出現(xiàn)情境2下A(0,0)和B(1,1)多重均衡，或情境3下穩(wěn)定極限環(huán)的周期解C(x*,y*)。

結(jié)論2在推進(jìn)(大包大攬、唯利潤(rùn)導(dǎo)向)政府包攬型救災(zāi)模式，轉(zhuǎn)換到(政府鼓勵(lì)社會(huì)參與、企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任)理想救災(zāi)模式的體制演化過(guò)程中，存在著協(xié)調(diào)博弈或周期解等中間過(guò)渡狀態(tài)的演化路徑。

結(jié)論表明，在推進(jìn)我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革、形成“政府主導(dǎo)-社會(huì)量參與”的理想狀態(tài)救援體制過(guò)程中，不存在著通過(guò)實(shí)施“休克療法”、一蹴而就實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的瞬間轉(zhuǎn)軌，而是勢(shì)必要經(jīng)過(guò)中間的過(guò)渡階段。第一種過(guò)渡途徑是沿著“雙軌制”協(xié)調(diào)博弈的改革思路。政府在保障“大包大攬”傳統(tǒng)救援體制有效運(yùn)作的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)力量參與救災(zāi)，從中孕育著新的救災(zāi)體制。如“搭建社會(huì)力量參與的協(xié)調(diào)服務(wù)和信息導(dǎo)向平臺(tái)，落實(shí)稅收優(yōu)惠、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等支持措施”，提高協(xié)同效率系數(shù)γ2。此時(shí)，作為過(guò)渡狀態(tài)，具有不同行動(dòng)效率的新舊兩種救援模式共存，為協(xié)調(diào)博弈。第二種過(guò)渡途徑是政府協(xié)調(diào)失敗下陷入周期性往復(fù)波動(dòng)狀態(tài)。當(dāng)政府堅(jiān)持“大包大攬”傳統(tǒng)救援策略，企業(yè)基于“一方有難、八方支援”的文化和責(zé)任自發(fā)參與救援時(shí)，由于缺乏協(xié)調(diào)、激勵(lì)不足經(jīng)常導(dǎo)致“二次災(zāi)難”。當(dāng)政府出臺(tái)扶持政策時(shí)，存在著激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)不當(dāng)導(dǎo)致“政府俘獲”現(xiàn)象，社會(huì)力量通過(guò)參與救災(zāi)行動(dòng)謀取利潤(rùn)。例如，美國(guó)防控新冠疫情期間各州展開了醫(yī)療物資競(jìng)購(gòu)戰(zhàn)。

為實(shí)現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制改革的有序過(guò)渡，政府出臺(tái)扶持政策鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)力量參與救援時(shí)，要保持各項(xiàng)扶持政策的協(xié)調(diào)和互補(bǔ)性，提高政企救援的協(xié)同效應(yīng)，從而在多重均衡共存的協(xié)調(diào)博弈中逐步收斂到帕累托最優(yōu)的均衡結(jié)果。尤其需要注意的是，避免救援體制改革過(guò)程中遭遇重大突發(fā)事件的外部沖擊陷入混亂，導(dǎo)致往復(fù)波動(dòng)的周期解。

3.2 演化均衡的成立條件和演化路徑

分析演化結(jié)果得影響演化均衡的關(guān)鍵因素為：(1)協(xié)同效應(yīng)系數(shù)γ1和γ2的大??；(2)災(zāi)害救援持續(xù)階段T的大??；(3)企業(yè)等社會(huì)力量承擔(dān)社會(huì)責(zé)任參與救援的單位凈收益(β2T-α2)的大小。

為了推進(jìn)救災(zāi)體制機(jī)制改革，需要政府出臺(tái)稅收減免等鼓勵(lì)企業(yè)等參與災(zāi)害救援的系列政策扶持措施，提高社會(huì)力量參與救災(zāi)的協(xié)同效率系數(shù)γ2，而轉(zhuǎn)化過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)的新舊兩種模式長(zhǎng)期共存現(xiàn)象。如果單純依靠政府推動(dòng)改革，而社會(huì)力量沒有積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，或者社會(huì)力量參與救災(zāi)帶來(lái)的額外效益較小，新舊模式同時(shí)并存的“雙軌制”將會(huì)成為長(zhǎng)期穩(wěn)定的均衡。此時(shí)，救災(zāi)體制改革陷入停滯、傳統(tǒng)政府大包大攬救援模式下相關(guān)部門利益固化。因此，需要鼓勵(lì)企業(yè)等社會(huì)力量參與，進(jìn)而倒逼救災(zāi)體制改革。

推論1單方面依靠政府推動(dòng)救災(zāi)體制機(jī)制改革，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)-社會(huì)力量參與”的理想救災(zāi)模式，救災(zāi)模式收斂到新舊兩種救災(zāi)模式長(zhǎng)期共存的多重均衡。

企業(yè)作為重要的社會(huì)力量參與災(zāi)害救援工作具有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，已成為判斷一個(gè)國(guó)家應(yīng)急體制是否完備的重要指標(biāo)。首先，大型企業(yè)在全國(guó)范圍內(nèi)建立了完備的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)和物流配送系統(tǒng)，能夠在災(zāi)后第一時(shí)間迅速調(diào)集庫(kù)存，就近馳援災(zāi)區(qū)。第二，企業(yè)能夠以高度的行業(yè)敏感察覺到災(zāi)區(qū)群眾相應(yīng)的需求，填補(bǔ)政府主導(dǎo)救援資源調(diào)配中的盲點(diǎn)。第三，企業(yè)對(duì)受災(zāi)員工的撫慰、關(guān)懷和幫助能夠有效的緩解災(zāi)難為災(zāi)區(qū)群眾所帶來(lái)的傷害。但是，如果政府沒有建立健全社會(huì)力量參與災(zāi)害救援的體制機(jī)制，任由社會(huì)力量盲目參與容易導(dǎo)致“二次災(zāi)難”現(xiàn)象。此時(shí)，社會(huì)力量自發(fā)救災(zāi)的協(xié)同效應(yīng)系數(shù)γ1較大，政府鼓勵(lì)參與下雙方協(xié)同效應(yīng)系數(shù)γ2較小，系統(tǒng)軌跡圍繞中心點(diǎn)C(x*y*)呈現(xiàn)出穩(wěn)定的極限環(huán)，即發(fā)生周期性波動(dòng)現(xiàn)象。

推論2單方面依靠企業(yè)等社會(huì)力量自發(fā)參與救災(zāi)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)-社會(huì)力量參與”的理想救災(zāi)模式，救災(zāi)模式收斂到穩(wěn)定的極限環(huán)，即周期性波動(dòng)現(xiàn)象。

上述推論從另一個(gè)角度論證了僅僅依靠市場(chǎng)化運(yùn)作思路無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)害救援問(wèn)題。政府救援部門具有從上至下強(qiáng)有力的組織動(dòng)員能力，災(zāi)情發(fā)生后能夠迅速反應(yīng)，在短時(shí)間內(nèi)最大程度地集中資源救援。如果政府救援部門缺位或救援不力，救援工作勢(shì)必陷入嚴(yán)重的混亂。因此，推動(dòng)我國(guó)救災(zāi)體制改革必須堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)的基本原則，著力發(fā)揮重大災(zāi)害應(yīng)急管理中“集中力量辦大事”的中國(guó)特色社會(huì)主義體制優(yōu)勢(shì)。

此外，隨著救災(zāi)持續(xù)階段的發(fā)展，即救災(zāi)工作重心逐漸由緊急救援階段轉(zhuǎn)移到過(guò)渡安置和災(zāi)后重建階段，以及企業(yè)等社會(huì)力量參與救援的凈收益增大，政府包攬型救災(zāi)模式B(1,1)逐漸轉(zhuǎn)換到“政府主導(dǎo)-社會(huì)力量參與”的理想狀態(tài)下救災(zāi)模式A(0,0)。

結(jié)論3隨著救災(zāi)持續(xù)階段T和社會(huì)力量參與救援的凈收益(β2T-α2)的增大，政府包攬型救災(zāi)模式需要逐漸轉(zhuǎn)換到“政府主導(dǎo)-社會(huì)力量參與”救災(zāi)模式。

民政部將災(zāi)害救援工作分為常態(tài)減災(zāi)、緊急救援、過(guò)渡安置和恢復(fù)重建等四個(gè)階段，根據(jù)不同階段的任務(wù)和特點(diǎn)，規(guī)定了社會(huì)力量參與救災(zāi)工作的重點(diǎn)范圍。在緊急救援階段，政府組建指揮中心快速響應(yīng)緊急調(diào)配救災(zāi)資源，政府包攬型救災(zāi)模式效率更高，“不提倡其他社會(huì)力量在緊急救援階段自行進(jìn)入災(zāi)區(qū)”。隨著救災(zāi)工作逐步進(jìn)入過(guò)渡安置和恢復(fù)重建階段，社會(huì)力量充分利用靈活的市場(chǎng)機(jī)制和高效的信息溝通渠道，有助于提高救災(zāi)效率，此時(shí)需要有序引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入災(zāi)區(qū)，扶助受災(zāi)群眾恢復(fù)生產(chǎn)生活，支持社會(huì)力量參與重建工作。

4 案例分析—以武漢九州通醫(yī)藥集團(tuán)協(xié)助武漢紅十字會(huì)為例

4.1 案例回顧和演化過(guò)程描述

1月23日，武漢實(shí)施“封城”，醫(yī)護(hù)防控物資出現(xiàn)嚴(yán)重緊缺。而湖北紅十字會(huì)卻積壓大量醫(yī)療物資，引發(fā)公眾質(zhì)疑。此時(shí)，社會(huì)力量主要停留在自發(fā)捐贈(zèng)環(huán)節(jié)，難以發(fā)揮企業(yè)在物流和倉(cāng)儲(chǔ)管理等優(yōu)勢(shì)；地方政府防控思路沿襲著傳統(tǒng)政府大包大攬救援體制慣性, 協(xié)同系數(shù)γ1和γ2均較小。1月25日，交通運(yùn)輸部通知運(yùn)輸疫情防治應(yīng)急物資的車輛免收高速通行費(fèi)并保障優(yōu)先通行。在政府鼓勵(lì)下，相關(guān)物流企業(yè)開始積極參與抗疫工作，協(xié)同系數(shù)γ2增大。2月1日，九州通醫(yī)藥集團(tuán)正式協(xié)助武漢紅十字會(huì)進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)管理，提升了捐贈(zèng)物資和藥品的周轉(zhuǎn)效率。3月4日，我國(guó)防護(hù)服的生產(chǎn)供應(yīng)已由十分緊缺轉(zhuǎn)為能夠滿足要求。至此，協(xié)同系數(shù)γ1和γ2均較大。

4.2 收益值設(shè)定和演化路徑分析

防護(hù)服作為疫情防護(hù)不可或缺的物資，在疫情初期面臨著嚴(yán)重短缺。參考中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)數(shù)據(jù)，設(shè)定政府單價(jià)采購(gòu)成本α1=150元/套，企業(yè)捐贈(zèng)防護(hù)服的單價(jià)生產(chǎn)成本為α2=100元/套。疫情爆發(fā)初期，每天需要10萬(wàn)套醫(yī)用防護(hù)服，由于缺乏必要的防護(hù)措施造成醫(yī)務(wù)人員日感染病例達(dá)110人左右[23]。平均一個(gè)新冠病人會(huì)傳染2～3人，考慮兩代傳播則每日由于防護(hù)服短缺導(dǎo)致醫(yī)護(hù)人員交叉感染990人。截至3月15日，全國(guó)新冠確診患者44189人，涉及總費(fèi)用75248萬(wàn)元，人均費(fèi)用支出1.7萬(wàn)元。通過(guò)嚴(yán)格落實(shí)院內(nèi)感染防控措施，全國(guó)4.2萬(wàn)援鄂醫(yī)務(wù)人員無(wú)一人感染。由此，每日10萬(wàn)套防護(hù)服可減少政府財(cái)政支出為1683萬(wàn)元，即每套防護(hù)服可獲得收益β1=168.3元。企業(yè)捐贈(zèng)抗疫物資可以享受減稅免稅，還可獲得慈善商譽(yù)和廣告效應(yīng)。設(shè)置企業(yè)捐贈(zèng)每套防護(hù)服可潛在獲益β2=200元。

從開始“封城”到“防護(hù)服等醫(yī)療物資供應(yīng)已滿足要求”歷時(shí)42天。其中，第一階段持續(xù)到1月25日，政府規(guī)定疫情應(yīng)急物資運(yùn)輸車輛優(yōu)先通行；第二階段持續(xù)到于2月1日，九州通集團(tuán)協(xié)助武漢紅十字會(huì)進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)管理。將救援工作分為三個(gè)階段：傳統(tǒng)政府大包大攬救援T∈[0,0.07]，γ1=0.0016，γ2=0.0056。其中；“雙軌制”下多重均衡模式T∈(0.07,0.21]，其中γ1=0.0021，γ2=0.0086；“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”理想救援模式T∈(0.21,1]，其中γ1=0.0036，γ2=0.0086。設(shè)置p=0.7。在相圖空間中，選取15個(gè)初始點(diǎn)(x0,y0)，得到三種救援體制下的演化相圖。

圖(a)為抗疫初期政府大包大攬下的低效模式，社會(huì)力量無(wú)法參與抗疫物資分發(fā)，而武漢紅十字會(huì)缺乏專業(yè)技能、運(yùn)轉(zhuǎn)能力不足，嚴(yán)重影響抗疫一線的工作。面對(duì)大包大攬的抗疫資源管理模式無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求的情況，政府帶領(lǐng)社會(huì)力量積極調(diào)整，系統(tǒng)開始演化為圖(b)“雙軌制”下多重均衡模式。根據(jù)不同初始點(diǎn)的收斂方向，得出了兩個(gè)均衡點(diǎn)A(0,0)和B(1,1)各自的吸引域。其中，不穩(wěn)定的鞍點(diǎn)C(0.799,0.181)為要素博弈的混合均衡點(diǎn),系統(tǒng)存在倒退風(fēng)險(xiǎn)。圖(c)為九州通醫(yī)藥集團(tuán)正式協(xié)助武漢紅十字會(huì)進(jìn)行倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)營(yíng)管理后，極大提高了物資管理與分配效率，在政府號(hào)召下，越來(lái)越多的企業(yè)等社會(huì)力量參與到抗疫物資籌備與配送工作中來(lái)，實(shí)現(xiàn)了“政府主導(dǎo)—社會(huì)參與”理想模式。系統(tǒng)演化穩(wěn)定于均衡點(diǎn)A(0,0)。

(a)0≤T≤0.07 (b)0.07

4.3 案例總結(jié)與相關(guān)建議

在我國(guó)抗疫物資援助工作的42天中，實(shí)現(xiàn)了從政府大包大攬下飽受詬病的低效模式到政府主導(dǎo)-社會(huì)參與高效模式的轉(zhuǎn)變。

首先，政府根據(jù)對(duì)新冠肺炎不斷更新的科學(xué)認(rèn)識(shí)和疫情發(fā)展態(tài)勢(shì)，迅速調(diào)整疫情防控策略，顯示出中國(guó)政府在應(yīng)對(duì)重大災(zāi)害時(shí)強(qiáng)大的組織動(dòng)員能力和社會(huì)治理能力；第二，特定專業(yè)、領(lǐng)域的社會(huì)力量積極參與抗擊疫情工作，釋放了巨大活力，充分體現(xiàn)了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)下中國(guó)社會(huì)多元共建體制的靈活性以及面對(duì)重大危機(jī)挑戰(zhàn)時(shí)的堅(jiān)韌性。第三，如果一些地方疫情防控部門固守傳統(tǒng)的慣性思維和部門利益，疫情防控搞“層層加碼”或“一刀切”，違背政策、懶政怠政，則將會(huì)導(dǎo)致{企業(yè)和居民強(qiáng)制復(fù)工復(fù)產(chǎn)、政府疫情防控不力}的往復(fù)波動(dòng)狀態(tài)，陷入往復(fù)波動(dòng)周期解。最后，為了實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”理想救災(zāi)模式，政府需要出臺(tái)精準(zhǔn)防控的扶持政策，“針對(duì)這次疫情暴露出來(lái)的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”，進(jìn)一步完善政府與社會(huì)力量協(xié)同救災(zāi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

5 結(jié)論

本文從救災(zāi)體制內(nèi)生性演化視角出發(fā)，構(gòu)建了政府和社會(huì)力量協(xié)同救災(zāi)的演化博弈分析框架，系統(tǒng)論證“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”救災(zāi)體制改革的多重演化路徑、均衡條件和關(guān)鍵影響因素。研究表明，政府與社會(huì)力量的協(xié)同救援效應(yīng)和救援工作的階段特征，是決定救災(zāi)體制演化路徑和演化方向的兩個(gè)關(guān)鍵性因素。在推進(jìn)傳統(tǒng)政府包攬型救災(zāi)體制轉(zhuǎn)換到“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”理想救災(zāi)體制的演化過(guò)程中，既存在著“雙軌制”協(xié)調(diào)博弈下多重均衡過(guò)渡狀態(tài)，也存在著“一抓就死、一放就活”往復(fù)波動(dòng)的周期解過(guò)渡狀態(tài)。同時(shí)，救災(zāi)模式需要隨救災(zāi)工作的階段轉(zhuǎn)換進(jìn)行調(diào)整。

基于“政府主導(dǎo)-社會(huì)參與”的目標(biāo)，本文主要考慮政府救援部門與企業(yè)等社會(huì)力量的博弈，沒有考慮其他救災(zāi)主體如保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)機(jī)制。有效應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和傳染病疫情的挑戰(zhàn)，不僅需要在國(guó)家層面上融合協(xié)同各個(gè)部門的決策和行動(dòng)，而且需要國(guó)際社會(huì)協(xié)調(diào)合作加以應(yīng)對(duì),更要思考如何跨越中西方體制和文化的深層隔閡，積極倡導(dǎo)國(guó)際救災(zāi)合作。