城市更新政策研究

楊發(fā)兵，周明，沈瑞

（中建二局設計管理研究院，北京 100070）

1 引言

我國2021年頒布的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中將實施城市更新納入我國“十四五”規(guī)劃中，至此城市更新正式走上了歷史的光輝舞臺。城市更新作為一項系統(tǒng)性、綜合性的城市建設行為，其需要一系列科學、合理的發(fā)展政策和策略對其進行引導，進而通過城市更新來解決城市發(fā)展過程中的短板和推動城市化進程高質量發(fā)展，促進城市產業(yè)經濟和開發(fā)模式優(yōu)化轉型。

2 我國城市更新歷程及其主要問題

2.1 我國城市更新歷程

在我國改革開放初期，為了改善城市衛(wèi)生環(huán)境，在北京、上海等城市中出現了零星的舊城改造項目，這便可被譽為我國城市更新的開端。1998年，隨著我國住房分配體制的改革，城市居民依靠集體分房成為歷史，貨幣化改革促使了城市房地產行業(yè)的快速發(fā)展，并造就了房地產商業(yè)開發(fā)和“退二進三”去工業(yè)化的特征，城市更新規(guī)模明顯增加。2009年，國家為了應對國際金融危機，各部門積極擴大內需，住房和城鄉(xiāng)建設部等五大部門聯(lián)合推出了《關于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導意見》（建?！?009〕295號），該指導意見提出自2009年起力爭在五年內完成城市和國有工礦棚戶區(qū)改造。這喻示著城市棚戶區(qū)改造行動的開端，而棚戶區(qū)改造作為城市更新的重要組成部分，代表著我國城市更新進了新階段。

據我國住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，2015—2018年，我國每年新開工的棚戶區(qū)改造項目均在600萬套以上，2015—2020年，合計完成棚戶區(qū)改造2 967萬套。2020年國務院辦公廳《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》（國辦發(fā)〔2020〕23號）提出2020年新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬個，涉及居民近700萬戶；預計到2022年，我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作將基本完成，至此我國城市更新將從量變向質變轉化，在更新的過程中更加注重更新項目對于城市環(huán)境和功能的改善。某地城市棚戶區(qū)改造如圖1所示。

圖1 某地城市棚戶區(qū)改造

2.2 我國城市更新存在的主要問題

城市更新作為城市發(fā)展過程中的必經之路，是許多城市保持社會經濟活力，改善城市面貌的重要舉措，但縱觀國內許多城市更新的案例，不少項目在助推城市發(fā)展時產生了一定的“副作用”。

1）通常情況下，每座城市都會定期根據地區(qū)產業(yè)、社會經濟、人口數量等影響因素制定城市總體規(guī)劃，該規(guī)劃中將會對整座城市內各區(qū)域的建筑體量和人口分布、產業(yè)模式等進行明確。如果在總體規(guī)劃中某一區(qū)域的建筑總量相對固定，而城市更新項目雖然會拆除一定數量的建筑，但總體上還是會增加部分建筑面積，在更新期間產生的建筑面積增量將影響區(qū)域內其他存量土地的開發(fā)利用。

2）目前，城市更新項目獲利途徑主要體現在項目區(qū)域內土地價值和容積率的提升等兩個方面，但土地價值受到政府房地產調控政策的限制，政府為了平衡區(qū)域內房價，通常情況下城市更新項目建成后可售物業(yè)的平均價格漲幅一般控制在10%～20%。因此，大多數城市更新項目將獲利點聚焦在項目范圍內的容積率變化上，通過土地空間整理和建筑布局達到容積率的最大化，但過高的容積率不但會降低項目的空間品質，而且會對區(qū)域及其周邊建筑的采光、通風等環(huán)境造成影響[1]。隨著城市更新項目中建筑總體面積和居住人口數量的增加，其對于城市基礎配套設施的需求也不斷增加，例如，以區(qū)域內機動車保有量增加一項為例，其需要在區(qū)域內設置更多的停車位和布置更多的市政道路來滿足車輛正常通行的需求，即使在更新區(qū)域內布置了一定數量的市政道路來滿足車輛通行需求，但上述車輛在進入項目區(qū)域時所途徑非城市更新區(qū)域中市政路網的布設密度和寬度依舊不能滿足車輛通行需求，進而引發(fā)交通阻塞。同時，人口數量的增加還要求城市提供更多的供氣、供電、供水、供熱、排水等生活配套設施，這對于項目周邊區(qū)域中原已飽和的城市服務能力而言更是雪上加霜。

3）我國大部分城市更新項目的主導者為國企或政府控股的投資公司，受到公司體制的限制，對于更新對象的選擇更具有政治意義，較多的關注更新項目實施后對于區(qū)域環(huán)境、城市面貌等，以至于項目的獲利能力較低。

3 我國城市更新改進策略研究

3.1 完善城市更新參與標準，吸引多方參與

城市更新項目作為一項投資額度達、開發(fā)時間長的城市商業(yè)開發(fā)，推動更多的主體參與到項目競爭之中，不僅能更加充分地協(xié)調多方利益，而且有助于表達各方對城市空間使用的訴求。通過以政府為規(guī)則主導，建立包含民間資本、國有集體基本及外資等多方機構或組織準入機制，不斷協(xié)調各方關系最終形成符合各地城市社會經濟發(fā)展形式和更新對象實際的標準程序，并不斷針對每個城市更新對象對相應條款進行局部微調和修正，以保證更新項目參與主體遴選的合理性。充分引入市場競爭機制，讓各類型的參與主體在市場化、公開化、透明化的項目競爭中角逐，使之拿出更加優(yōu)惠的改造條件，進而造福項目所在區(qū)域內的市民群眾[3]。

除了拆除重建類的城市更新新項目外，還有不少老舊小區(qū)改造類型的城市更新項目，這些項目由于新建物業(yè)體量較小、項目獲利難度較大，故此類項目所涉及的資金多由政府財政資金和居民建筑維修基金共同承擔。為了進一步提高老舊小區(qū)改造項目的資金使用效率，應當在改造過程中積極征求社區(qū)居民對于空間改造的目的和意愿，并將部分有能力參與到項目改造的社區(qū)居民納入項目管理層中，充分發(fā)揮其熟知社區(qū)環(huán)境、廣受社區(qū)居民支持的特點，決策項目改造對象和監(jiān)督項目改造施工。在獲得社區(qū)居民的廣泛支持后，老舊小區(qū)改造便可動用更多的社區(qū)物業(yè)資金和公共維修基金，甚至還可通過出讓或租賃項目改造后部分新增物業(yè)用房來爭取社區(qū)居民的其他自有資金投資。同時，此舉有利于獲得社區(qū)居民對于改造施工的支持，降低社區(qū)居民對于改造過程中臨時占地所造成的交通擁堵等問題不滿情緒。另外，在老舊小區(qū)改造過程中還應與周邊區(qū)域的城市更新相結合，統(tǒng)籌考慮社區(qū)商業(yè)配套等公共服務設施的配置，將具有商業(yè)價值的后期運營權、收益權等在改造方案中予以綜合設定[3]。

3.2 科學論證項目容積率調整方法，健全區(qū)域補償機制

鑒于目前大部分城市更新項目依靠調整區(qū)域容積率獲利，而城市更新項目中的容積率包括基準容積率、獎勵容積率和可移動容積率三大類，如何對上述三類容積率指標進行科學合理的調整，既關系到更新項目的收益情況，又會對項目周邊區(qū)域的城市環(huán)境產生影響。

基準容積率一般是政府規(guī)劃部門在編制區(qū)域控制性詳細規(guī)劃階段進行確定，考慮到城市更新項目會對區(qū)域內的建筑布局、交通流向進行優(yōu)化，而利用更新公共設施配建、優(yōu)化市政道路路網、調整建筑退紅邊界等方法，可以節(jié)約出部分建筑用地用于各類建筑建設。因此，在進行城市更新時，可針對項目實施范圍內整體拆建內容對基準容積率進行重新計算和論證，得出符合區(qū)域發(fā)展和項目盈利的基準容積率值，并逐一細化到每一更新模塊中。城市綠化率、人防工程配套率等部分可移動容積率指標，在滿足區(qū)域公共利益和城市發(fā)展目前的前提下可通過“合理調整、區(qū)域外補償”的方式，對部分指標進行異地補償。部分城市為了鼓勵屋頂花園、海綿城市、垂直綠化等生態(tài)綠化技術的應用與推廣，在計算城市綠地指標時可按照一定比率對應用上述生態(tài)綠化技術的“特殊區(qū)域綠化”進行折算，從而降低相應的城市綠化面積，故在計算容積率時還應因地制宜地運用各地不同的獎勵政策。

在城市更新項目因局部容積率增加而對周邊區(qū)域所產生的負面影響，可通過各類方式進行補償。例如，項目范圍內因居住人口的增加而需對供水、供氣、供電等市政基礎設施進行擴容，如部分基礎設施的前端管線需要同步增容的，該城市更新項目理應額外支付范圍外市政技術設施改造費用。同時，城市更新項目為了達到相應的容積率指標，區(qū)域內建筑的體量、高度、密度等都會發(fā)生較大的變化，其中，建筑高度和密度等兩項指標會對周邊區(qū)域內采光和通風造成一定影響。因此，在進行城市更新項目謀劃時可將建筑控制高度與布局導入環(huán)境分析模型中，進而得出不同限高和密度對周邊區(qū)域內現有建筑的影響程度，最后，根據擬定的建筑布局方案與周邊區(qū)域內受影響的建筑業(yè)主開展賠償協(xié)商工作，從而在區(qū)域外經濟賠償和區(qū)域內建筑配置上達成最優(yōu)方案。

3.3 在城市更新中融入綠色健康理念

城市更新作為高強度城市開發(fā)的一種新模式，其對于城市空間的利用率已經到了極其苛刻的地步，通過高額拆遷補償所獲得的城市建設用地上可謂是寸土寸金，而在這高強度開發(fā)過程中為了降低對城市生態(tài)環(huán)境的影響，應當將綠色健康理念融入城市更新之中。

首先，高強度的城市建設將極大地改變項目范圍內城市下墊面現狀，區(qū)域內大量地表徑流無法正常下滲，雖然項目區(qū)域可采取抬高場地地坪、鋪設雨水管網、增設強排泵站等措施來保證項目所在區(qū)域在降雨期間不受淹，但大量轉移的地表徑流將增大周邊區(qū)域的雨洪調節(jié)壓力。在城市更新中結合城市綠地建設，將雨水花園、透水鋪裝、生態(tài)塘、植草溝等低影響開發(fā)技術融入其中，最大限度地提高項目區(qū)域內地表徑流的下滲和調蓄能力，使周邊區(qū)域所需收納的額外雨洪降至最低。雨水花園如圖2所示。

圖2 雨水花園

其次，在更新區(qū)域推廣應用綜合管廊等一系列新型市政基礎設施，進一步提高區(qū)域城市地下空間的利用率，其不但可以容納更多的市政管線，而且碩大的內部綜合管理十分有利于維修人員和施工機械進出，大大提高了各類管線的后期維修養(yǎng)護效率，管廊還可以滿足今后市政管線擴容的需求。

最后，在更新區(qū)域內的建筑中應用光伏發(fā)電、風力發(fā)電等綠色能源技術，可以減少更新區(qū)域內新增建筑面積的單位能耗。同時，結合低影響開發(fā)技術收集和利用降雨，經處理的雨水能夠滿足區(qū)域內景觀和衛(wèi)生沖洗的用水需求。

4 結語

城市更新作為城市發(fā)展的必經之路，其是避免城市在不斷發(fā)展的過程中與國外發(fā)達國家中許多大城市一樣出現“離心更新”問題的重要措施，在更新的過程中可以不斷激發(fā)城市活力。在實施城市更新項目時，不僅要關注項目本身的獲利能力，而且還要注重城市更新對于周邊區(qū)域的影響，最終達到共生共榮的目的。