中國共產(chǎn)黨村級黨組織功能：歷史發(fā)展與現(xiàn)實(shí)啟示

王 同 昌

(河海大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江蘇 南京 210024)

中國共產(chǎn)黨村級黨組織是鄉(xiāng)村社會最基層的領(lǐng)導(dǎo)核心，在鄉(xiāng)村社會治理中發(fā)揮重要作用。一百多年來，村級黨組織功能經(jīng)歷了變遷發(fā)展過程?；仡櫜⑹崂碇袊伯a(chǎn)黨百余年歷程中村級黨組織功能的歷史演進(jìn)與發(fā)展變遷，總結(jié)其主要特點(diǎn)和重要經(jīng)驗(yàn)，對新時代提升村級黨組織的組織力，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。

一、中國共產(chǎn)黨村級黨組織功能的歷史發(fā)展

中國共產(chǎn)黨村級黨組織功能的歷史發(fā)展，可以分為新民主主義革命時期的開創(chuàng)與探索、社會主義革命和建設(shè)時期的發(fā)展與曲折、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期的恢復(fù)與發(fā)展、中國特色社會主義新時代的深化與拓展四個階段。

(一)新民主主義革命時期村級黨組織功能的開創(chuàng)與探索

中國共產(chǎn)黨最初誕生于城市，黨的組織發(fā)展經(jīng)歷了一個從城市到鄉(xiāng)村的過程，即政黨下鄉(xiāng)過程。在黨的二大上通過的黨章明確指出要在農(nóng)村建立黨組織：“各農(nóng)村……凡有黨員三人至五人均得成立一組，……為本黨組織系統(tǒng)，訓(xùn)練黨員及黨員活動之基本單位。”[1]50這里規(guī)定了“組”的功能是訓(xùn)練黨員和黨員活動的基本單位。黨的三大認(rèn)為“有結(jié)合小農(nóng)佃戶及雇工……以保護(hù)農(nóng)民之利益而促進(jìn)國民革命運(yùn)動之必要”[2]63，對在農(nóng)村建立黨組織提出了迫切要求。隨著中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大，不少地區(qū)農(nóng)村逐步建立了黨組織。

針對村級黨組織的主要功能，我們黨進(jìn)行了開創(chuàng)性的探索。黨的四大對基層黨組織做出了新規(guī)定，強(qiáng)調(diào)：“各農(nóng)村……凡有黨員三人以上均得成立一支部”[2]127。黨的四大通過《對于組織問題之議決案》，對黨支部功能作出明確闡述，即“不能僅限于教育黨員，吸收黨員，并且要在無黨的群眾中去煽動和宣傳”[2]125。也就是要動員群眾和宣傳群眾進(jìn)行革命運(yùn)動。1927年6月通過的黨章修正案，強(qiáng)調(diào)黨支部要“(一)積極在各該工廠等之內(nèi)活動，領(lǐng)導(dǎo)該處群眾之日常斗爭，擴(kuò)大黨的影響；(二)實(shí)行黨的口號與決議于群眾中；(三)吸收新的黨員；(四)服從地方黨部從事組織與宣傳的工作；(五)積極參加地方政治經(jīng)濟(jì)的斗爭；(六)盡可能討論黨的重要問題”[2]202。這是基層黨組織功能第一次寫入黨章，也是對農(nóng)村黨組織功能的全面要求。

黨的七大對基層黨組織功能進(jìn)行了新探索。七大黨章對支部的任務(wù)從宣傳和組織工作、關(guān)心人民群眾生活并解決各種問題、吸收新黨員、教育黨員等四個方面進(jìn)行論述[1]110。在這四項(xiàng)任務(wù)中，前兩項(xiàng)屬于基層黨組織的外部功能，后兩項(xiàng)屬于基層黨組織的內(nèi)部功能。劉少奇在修改黨章的報告中特別強(qiáng)調(diào)：“我們必須重視自然村，黨的基礎(chǔ)組織，主要的應(yīng)放在自然村?！盵1]202在解放戰(zhàn)爭過程中，廣大農(nóng)村黨組織積極貫徹黨的方針政策，通過土地改革把農(nóng)民動員起來參加革命，通過整黨批判了黨內(nèi)存在的一些錯誤傾向，……密切了黨群關(guān)系，加強(qiáng)了基層黨組織的戰(zhàn)斗力[3]。可見，中國革命的勝利是與廣大農(nóng)村基層黨組織充分發(fā)揮作用密不可分的，這是中國革命取得成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

(二)社會主義革命和建設(shè)時期村級黨組織功能的發(fā)展與曲折

黨的全面執(zhí)政，為在農(nóng)村全面建立黨組織并充分發(fā)揮功能奠定了基礎(chǔ)。鑒于老解放區(qū)村級黨組織和黨員人數(shù)已達(dá)到相當(dāng)規(guī)模，新解放區(qū)還未進(jìn)行土地改革，新中國成立初期黨中央采取了謹(jǐn)慎的方針在廣大新區(qū)建立黨組織。1950年6月，毛澤東指出，老解放區(qū)，一般地應(yīng)停止在農(nóng)村中吸收黨員。新解放區(qū)，土地改革完成前，一般地不應(yīng)在農(nóng)村中發(fā)展黨的組織，以免投機(jī)分子乘機(jī)混入黨內(nèi)[4]。全國土地改革完成以后，尤其是在農(nóng)業(yè)合作化過程中，村級黨組織逐步普遍建立。正如有學(xué)者指出：“在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動進(jìn)程中，黨的力量得以在農(nóng)村地區(qū)全面拓展。”[5]在合作化過程中，村級黨組織重要功能就是領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)社會主義改造和加強(qiáng)黨的自身鞏固。

1956年黨的八大對村級黨組織功能進(jìn)行了新發(fā)展。八大黨章規(guī)定，凡是符合條件的每一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，都要建立黨的基層組織。同時從八個方面對基層黨組織功能進(jìn)行了規(guī)定，主要包括：宣傳群眾，貫徹黨的決議；盡力改善群眾生活；發(fā)展黨員；教育黨員；領(lǐng)導(dǎo)群眾參加國家政治生活；發(fā)揚(yáng)群眾積極性和創(chuàng)造性，完成黨的任務(wù)；開展批評與自我批評；同階級敵人的破壞活動進(jìn)行斗爭。除了在一般意義上規(guī)定基層黨組織功能之外，還特別強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村中，黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位行政機(jī)構(gòu)和群眾組織積極地實(shí)現(xiàn)上級黨組織和上級國家機(jī)關(guān)的決議[1]234-235。因此，全面執(zhí)政條件下，基層黨組織功能得到強(qiáng)化，由七大時的四項(xiàng)增加為八項(xiàng)。鄧小平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“經(jīng)常檢查和改進(jìn)基層組織的工作，是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的重要政治任務(wù)。”[1]280這不但突出了基層黨組織的功能，還強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)實(shí)黨組織功能的領(lǐng)導(dǎo)保障。

1962年黨的八屆十中全會通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，其中規(guī)定了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。同時也指出，農(nóng)村基層黨組織不應(yīng)包辦代替各級管理委員會的工作。黨組織要把教育和訓(xùn)練干部的工作放在重要地位，還必須做好思想政治工作、領(lǐng)導(dǎo)好共青團(tuán)和婦女代表會議的工作。要健全黨的組織生活，加強(qiáng)黨的組織性和紀(jì)律性[6]。據(jù)此可以看出，農(nóng)村基層黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村一切工作，發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)功能。只是后來，黨和國家事業(yè)出現(xiàn)了曲折也影響到農(nóng)村黨組織建設(shè)，主要體現(xiàn)在受到整個國家階級斗爭路線的影響，在人民公社體制下，黨組織未能滿足農(nóng)民群眾的物質(zhì)文化生活需要，實(shí)際上就是黨組織功能發(fā)生了偏差。

(三)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期村級黨組織功能的恢復(fù)與發(fā)展

改革開放以后，隨著黨和國家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，村級黨組織功能也得到恢復(fù)與發(fā)展。1979年黨中央指出要“加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)，發(fā)揮黨員的模范帶頭作用”[7]。同時強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層黨組織一定要把政治功能和經(jīng)濟(jì)功能結(jié)合起來。黨的十二大報告對農(nóng)村基層黨組織功能進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。十二大黨章對基層黨組織功能從八個方面進(jìn)行了論述，主要包括政策宣傳與執(zhí)行、黨員教育管理、黨員發(fā)展、批評與自我批評的開展、教育黨員和群眾提高警惕性等[8]。這八個方面的功能除了具體條文隨著時代變遷有所修改外，總體上延續(xù)至今。

1994年，黨中央明確了基層黨建方針，即基層黨建要服務(wù)于基層中心工作，改進(jìn)基層黨組織的活動內(nèi)容和工作方式，嚴(yán)格黨內(nèi)政治生活。根據(jù)這一方針，對村級黨組織功能進(jìn)行了新規(guī)定，即貫徹執(zhí)行黨的農(nóng)村政策，發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用。村級黨組織要抓好領(lǐng)導(dǎo)班子，加強(qiáng)以黨支部為核心的村級組織配套建設(shè)[9]966-968。1994年，中央還專門為加強(qiáng)農(nóng)村黨建發(fā)出通知，指出農(nóng)村黨組織要把貫徹執(zhí)行黨的基本路線、團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)農(nóng)民群眾奔小康作為根本任務(wù)[9]1048。1999年，中央制定《農(nóng)村基層組織工作條例》，其中規(guī)定：農(nóng)村黨組織要貫徹執(zhí)行黨的決定、討論決定本村的重要問題、領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級自治活動、搞好自身建設(shè)、負(fù)責(zé)村級相關(guān)人員的教育管理和監(jiān)督、搞好本村的精神文明建設(shè)等[10]。以黨內(nèi)法規(guī)形式對村級黨組織功能進(jìn)行明確規(guī)定，有利于村級黨組織功能的充分發(fā)揮。

黨的十六大對基層黨組織功能又進(jìn)行了新發(fā)展，提出“加強(qiáng)以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè)，探索讓干部經(jīng)常受教育、使農(nóng)民長期得實(shí)惠的有效途徑”[11]。黨的十七大強(qiáng)調(diào)基層黨組織要“推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧”[12]41。這就把對基層黨組織功能的認(rèn)識提升到了一個新高度。依據(jù)這一部署，黨的十七屆三中全會對村級黨組織功能進(jìn)行了細(xì)化，強(qiáng)調(diào)村級黨組織要“推動科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定”[12]689。

(四)新時代以來村級黨組織功能的深化與拓展

新時代以來，黨中央把基層黨組織建設(shè)提到前所未有的高度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源。只有基層黨組織堅強(qiáng)有力，黨員發(fā)揮應(yīng)有作用，黨的根基才能牢固，黨才能有戰(zhàn)斗力?！盵13]黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“推動服務(wù)群眾、做群眾工作制度化、常態(tài)化、長效化，……使基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方式、活動方式更加符合服務(wù)群眾的需要?！盵14]2014年，《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》出臺，其中規(guī)定：“農(nóng)村黨組織要圍繞推動科學(xué)發(fā)展、帶領(lǐng)農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定搞好服務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行合作經(jīng)營、聯(lián)戶經(jīng)營，開展逐戶走訪、包戶幫扶，及時辦理反饋群眾訴求，幫助群眾和困難黨員解決生產(chǎn)生活、增收致富中的實(shí)際問題?！盵15]通過建設(shè)服務(wù)型黨組織，既加強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)和管理，也更加突出了服務(wù)功能，黨員和群眾對黨組織的認(rèn)可度普遍提高。

黨的十九大對基層黨組織功能的認(rèn)識實(shí)現(xiàn)了深化與拓展，強(qiáng)調(diào)以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能。黨支部要擔(dān)負(fù)好直接教育、管理、監(jiān)督黨員和組織、宣傳、凝聚、服務(wù)群眾的職責(zé)。十九大對基層黨組織功能的豐富與拓展，既是農(nóng)村基層黨建經(jīng)驗(yàn)的重要總結(jié)，也是今后推進(jìn)農(nóng)村基層黨建工作的重要遵循。十九大后，我們黨又結(jié)合農(nóng)村實(shí)際對村級黨組織功能進(jìn)行了部署。《支部工作條例》指出：“村黨支部，全面領(lǐng)導(dǎo)隸屬本村的各類組織和各項(xiàng)工作，圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展工作，組織帶領(lǐng)農(nóng)民群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，走共同富裕道路，領(lǐng)導(dǎo)村級治理，建設(shè)和諧美麗鄉(xiāng)村。”[16]2019年，中央對《農(nóng)村基層組織工作條例》進(jìn)行修訂，根據(jù)十八大以來基層黨建理論創(chuàng)新和農(nóng)村實(shí)際，對村級黨組織功能從六個方面進(jìn)行了深化和完善，主要包括：宣傳和貫徹執(zhí)行黨的決議、討論和決定本村的重要問題、領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)村級民主、加強(qiáng)自身建設(shè)、做好群眾工作、領(lǐng)導(dǎo)本村的社會治理[17]。實(shí)施鄉(xiāng)村振興對村級黨組織功能提出了更高要求，需要充分發(fā)揮村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)功能，突出政治功能，通過抓黨建促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

二、中國共產(chǎn)黨村級黨組織功能歷史發(fā)展的特點(diǎn)

村級黨組織功能，既是理論問題，也是實(shí)踐問題，與中國共產(chǎn)黨不同歷史時期的任務(wù)密切相關(guān)。村級黨組織功能發(fā)展過程，從一個側(cè)面反映了中國共產(chǎn)黨的歷史發(fā)展進(jìn)程。通過上述梳理，可以看出村級黨組織功能發(fā)展呈現(xiàn)出三個特點(diǎn)。

(一)始終堅持村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位

習(xí)近平指出，不管農(nóng)村發(fā)生了多大變化，都不能成為否定黨的領(lǐng)導(dǎo)的理由，必須毫不動搖堅持黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位[18]185。這既是村級黨組織建設(shè)的重要遵循，也是貫穿于中國共產(chǎn)黨村級黨組織功能發(fā)展中的一條主線。早在1925年，黨的四大就明確指出：“中國的民族革命運(yùn)動，必須最革命的無產(chǎn)階級有力的參加，并且取得領(lǐng)導(dǎo)的地位，才能夠得到勝利”[2]89。這就明確指出了中國共產(chǎn)黨在革命中的領(lǐng)導(dǎo)功能。正是通過充分發(fā)揮村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)功能，我們黨才順利完成不同時期農(nóng)村工作任務(wù)。革命時期，通過發(fā)揮村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)功能，將一盤散沙的鄉(xiāng)村社會組織起來，積聚起強(qiáng)大的革命力量。新中國成立后，通過全面建立村級黨組織和實(shí)行人民公社制度，實(shí)現(xiàn)了黨組織對農(nóng)村社會的全面領(lǐng)導(dǎo)。這種全面領(lǐng)導(dǎo)雖然在實(shí)踐中存在一些不足，但對于鞏固國家政權(quán)，快速推進(jìn)國家的現(xiàn)代化建設(shè)，為改革開放后的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。改革開放以后，盡管我們放棄了原來的人民公社體制，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營指揮權(quán)和財富的分配權(quán)下放給農(nóng)民，但是并沒有放棄黨組織領(lǐng)導(dǎo)功能。在20世紀(jì)80年代初期連續(xù)出臺的中央一號文件中，都對加強(qiáng)村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。在20世紀(jì)90年代建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，針對農(nóng)村社會日益分化，黨組織領(lǐng)導(dǎo)功能受到挑戰(zhàn)的情況，江澤民明確指出：“黨管農(nóng)村工作，是我們的一個傳統(tǒng)，也是一個重大原則?！谶@個問題上，任何時候都不能有絲毫的含糊?！盵19]1998年修訂的村民委員會組織法也明確指出，村級黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。進(jìn)入新時代以來，在全面深化農(nóng)村改革和精準(zhǔn)扶貧過程中，村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用被提到新高度，黨的領(lǐng)導(dǎo)極為重視，“成為帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”[20]。十九大黨章強(qiáng)調(diào)村級黨組織不但要領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的工作，還要領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理。全面脫貧的實(shí)現(xiàn)“意味著黨正通過行之有效的手段切實(shí)領(lǐng)導(dǎo)著農(nóng)村的基層治理”[21]。

(二)始終堅持服務(wù)于黨的政治路線

基層黨組織是黨的肌體的“神經(jīng)末梢”，是貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署的戰(zhàn)斗堡壘。村級黨組織功能發(fā)展與黨的政治路線密切相關(guān)，可以說是黨的政治路線在農(nóng)村基層社會的映射。新民主主義革命時期，村級黨組織的主要功能就是通過加強(qiáng)自身建設(shè)密切聯(lián)系群眾，進(jìn)而動員農(nóng)民群眾參加革命，為革命積聚源源不斷的群眾力量。社會主義革命和建設(shè)時期，1953年黨中央提出了過渡時期總路線。為適應(yīng)這一總路線的要求，我們黨在新解放區(qū)建立了村級黨組織，帶領(lǐng)農(nóng)民完成社會主義改造任務(wù)。社會主義建設(shè)時期，農(nóng)村建立人民公社，村級黨組織發(fā)揮全面領(lǐng)導(dǎo)功能，將農(nóng)民全部整合進(jìn)國家體系中。改革開放以后，黨確立以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政治路線。與此相適應(yīng)，村級黨組織帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，發(fā)揮了重要引領(lǐng)功能。黨的十八大以來，黨中央確定了全面深化改革的戰(zhàn)略布局，在農(nóng)村實(shí)施精準(zhǔn)扶貧?？梢哉f十八大以來村級黨組織功能發(fā)揮是以精準(zhǔn)扶貧為中心的。截至2020年年底農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧任務(wù)全面完成，也是村級黨組織功能發(fā)揮的充分體現(xiàn)。隨著脫貧任務(wù)的實(shí)現(xiàn)，今后一個時期黨在鄉(xiāng)村的重要任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村全面現(xiàn)代化。因此，村級黨組織功能發(fā)揮將轉(zhuǎn)向以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為中心，領(lǐng)導(dǎo)和保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。

(三)始終堅持以解決鄉(xiāng)村問題為中心

村級黨組織功能演進(jìn)是由黨在不同時期的使命任務(wù)決定的。從特定角度看，村級黨組織功能與鄉(xiāng)村問題是相互依存的。從根本上解決鄉(xiāng)村的實(shí)際問題是村級黨組織建立和發(fā)展的依據(jù)。新民主主義革命時期，鄉(xiāng)村最主要的問題是土地問題，只有解決了農(nóng)民的土地問題才能動員農(nóng)民進(jìn)行革命。因此，村級黨組織以滿足農(nóng)民的土地要求為目標(biāo)進(jìn)行土地改革和減租減息，因而獲得了農(nóng)民的信任。社會主義革命和建設(shè)時期，黨組織帶領(lǐng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)合作化，把農(nóng)民全部組織起來，解決吃飯問題。為了改變農(nóng)村落后面貌，黨中央發(fā)動了“大躍進(jìn)”和人民公社化運(yùn)動。通過實(shí)行了20多年的人民公社制度，村級黨組織實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)村社會的全面領(lǐng)導(dǎo)，但是沒有從根本上解決農(nóng)民溫飽問題，使村級黨組織功能在實(shí)踐中遭受了曲折。改革開放以后，為滿足農(nóng)民日益增長的物質(zhì)文化生活需要，黨組織帶領(lǐng)農(nóng)民實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革和村民自治，加強(qiáng)黨組織自身建設(shè)，20世紀(jì)80年代逐步解決了農(nóng)民溫飽問題，到20世紀(jì)末基本實(shí)現(xiàn)小康。進(jìn)入21世紀(jì)以后，農(nóng)村面臨的主要問題就是把低水平、不全面、不充分的小康變?yōu)槿嫘】?。新時代以來，全面建成小康社會進(jìn)入攻堅階段，農(nóng)村的主要問題就是全面脫貧。村級黨組織圍繞全面脫貧開展工作，獲得了農(nóng)民充分認(rèn)可，黨群關(guān)系、干群關(guān)系得到極大鞏固。

三、中國共產(chǎn)黨村級黨組織功能歷史發(fā)展的現(xiàn)實(shí)啟示

(一)加強(qiáng)村級黨組織建設(shè)是前提

縱觀村級黨組織功能演進(jìn)歷程，我們可以看到，村級黨組織的堅強(qiáng)有力是其發(fā)揮功能的前提。所以，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，要求把村級黨組織建設(shè)擺在更加突出地位，夯實(shí)村級黨組織建設(shè)責(zé)任[22]。一是建強(qiáng)村級黨組織帶頭人隊(duì)伍。黨組織帶頭人是村級黨組織發(fā)揮功能的關(guān)鍵。經(jīng)驗(yàn)表明，凡是村級黨組織比較健全、作用發(fā)揮比較充分的，都有一個堅強(qiáng)的黨組織帶頭人。對此，習(xí)近平也強(qiáng)調(diào)：“要完善農(nóng)村基層干部選拔任用制度，打造一支高素質(zhì)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍”[18]186。要擴(kuò)大黨組織帶頭人隊(duì)伍來源，從農(nóng)村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商返鄉(xiāng)人員、退伍軍人、高校畢業(yè)生中培養(yǎng)選拔村級黨組織帶頭人，對一時沒有合適黨組織帶頭人后備人選的村級黨組織，選派第一書記為帶頭人。此外，要加大對村級帶頭人的監(jiān)督。從總體上看，村級黨組織帶頭人為農(nóng)村發(fā)展改革作出了重要貢獻(xiàn)，但也有一部分黨組織帶頭人“為官不為”，甚至腐化，致使黨組織功能空轉(zhuǎn)。因此要加強(qiáng)對村級黨組織帶頭人的監(jiān)督[23]，做到嚴(yán)管與厚愛統(tǒng)一，既要壓擔(dān)子，又要進(jìn)行激勵，鼓勵干事創(chuàng)業(yè)[24]。二是嚴(yán)格履行黨員發(fā)展責(zé)任。伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，我國有2億多農(nóng)民流向城市，而且以青壯年農(nóng)民為主，導(dǎo)致農(nóng)村黨員后備力量不足，農(nóng)村黨員隊(duì)伍老化現(xiàn)象嚴(yán)重。如果任其發(fā)展下去，將會導(dǎo)致村級黨組織萎縮，危害黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。因此，要加大在農(nóng)村外出務(wù)工人員中發(fā)展黨員力度。發(fā)展黨員，要把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位，重點(diǎn)考察其對黨的認(rèn)同程度。三是持續(xù)整頓軟弱渙散的村級黨組織。由于地區(qū)差異、人員素質(zhì)等各方面因素，有的村級黨組織未能充分發(fā)揮功能。習(xí)近平指出：“一些基層黨組織軟弱渙散甚至癱瘓，一些基層黨組織形同虛設(shè)，必須加以整頓。不去整頓，只是下個文件讓他搞‘兩學(xué)一做’，能做得起來嗎？”[20]179實(shí)際上，發(fā)展、整頓，再發(fā)展、再整頓基層黨組織，也是基層黨組織發(fā)展的一個規(guī)律。要把嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，提升黨組織帶頭人和黨員素質(zhì)，增強(qiáng)發(fā)揮黨組織功能的能力作為著力點(diǎn)。

(二)合理確定村級黨組織功能是基礎(chǔ)

從是否有行政依托來看，村級黨組織屬于無行政依托型黨組織。也就是說，從中國共產(chǎn)黨的組織體系來看，村級黨組織屬于中國共產(chǎn)黨基層組織體系的重要組成部分，屬于體制內(nèi)力量。但從中國的政府體系來看，在“鄉(xiāng)政村治”格局下，村一級不屬于政府體系，因此，村級黨組織又處在體制之外。村級黨組織發(fā)揮功能缺乏體制支撐。新民主主義革命時期，村級黨組織功能相對簡單，廣大農(nóng)民普遍處于被壓迫被剝削狀態(tài)，客觀上有利于村級黨組織發(fā)揮功能。社會主義革命和建設(shè)時期，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，村級黨組織對農(nóng)村社會有很強(qiáng)的控制力，能夠保障其功能發(fā)揮。改革開放新時期，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村社會流動加快，尤其是全面取消農(nóng)業(yè)稅，村級黨組織功能發(fā)揮失去了資源依托，呈現(xiàn)出普遍弱化趨勢。進(jìn)入新時代，我國進(jìn)入以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)階段，公共資源、公共服務(wù)更多地傾向農(nóng)村配置，為村級黨組織發(fā)揮功能奠定了堅實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。但隨之而來出現(xiàn)了村級黨組織功能過重問題。村支書“一肩挑六擔(dān)”現(xiàn)象比較普遍，甚至出現(xiàn)“‘你再壓擔(dān)子，我真撂挑子’”的驚呼[25]。為此，中央辦公廳印發(fā)通知為基層減負(fù)，并將2019年作為基層減負(fù)年，強(qiáng)調(diào)考核評價工作，關(guān)鍵看有沒有解決實(shí)際問題、群眾的評價怎么樣，不得簡單將領(lǐng)導(dǎo)批示、開會發(fā)文、臺賬記錄、工作筆記等作為工作落實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)[26]。我們在基層調(diào)研中也了解到，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅充當(dāng)“二傳手”，把上級部門的工作部署直接轉(zhuǎn)給村級黨組織，加重了村級黨組織負(fù)擔(dān)。因此，一是要對村級黨組織功能進(jìn)行合理定位，要突出政治功能，圍繞鄉(xiāng)村振興開展工作。二是要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和村級黨組織的任務(wù)進(jìn)行合理分工，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織把所有工作推給村級黨組織。村級黨組織作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的下屬黨組織，在實(shí)踐中處于被動接受地位，只有從制度上規(guī)定二者的權(quán)責(zé)邊界，才能真正減輕村級黨組織負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮其應(yīng)有功能。

(三)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益是村級黨組織功能發(fā)揮的出發(fā)點(diǎn)

中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村建立黨組織，是為了更好地滿足農(nóng)民的利益要求。回顧村級黨組織功能的百年發(fā)展，我們可以看出“中國共產(chǎn)黨與農(nóng)民群眾始終保持著命運(yùn)與共的血肉聯(lián)系，維護(hù)農(nóng)民利益始終是黨中央制定農(nóng)村政策的根本原則”[27]。以農(nóng)民利益為出發(fā)點(diǎn)發(fā)揮村級黨組織功能，首先，要精準(zhǔn)判定農(nóng)民的利益需求，只有精準(zhǔn)把握農(nóng)民的利益需求，才能避免所供非所需問題。在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)盡管有的村級黨組織付出了很大努力，但農(nóng)民的滿意度并沒有同步提升，就是因?yàn)榕c農(nóng)民的利益需求沒有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對接。因此，各級黨組織要深入調(diào)查研究，尤其是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的過程中，通過各種途徑探尋農(nóng)民的利益要求[28]。其次，要為村級黨組織發(fā)揮功能創(chuàng)造必要的物質(zhì)條件，一方面加大資源下鄉(xiāng)力度，并通過村級黨組織統(tǒng)籌資源利用。另一方面，提升村級黨組織發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)能力。只有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，村級黨組織服務(wù)能力才能提升，功能才能有效發(fā)揮。

(四)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是村級黨組織功能發(fā)揮的保障

村級黨組織功能發(fā)揮離不開上級黨組織的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。新民主主義革命時期，我們黨就強(qiáng)調(diào)各級黨組織要加強(qiáng)對基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。新中國成立后各級黨組織普遍高度重視農(nóng)村基層黨組織建設(shè)。但是在特定歷史時期，也出現(xiàn)了對基層黨建領(lǐng)導(dǎo)不力的情況。改革開放之初，鄧小平就指出：“急需建立嚴(yán)格的責(zé)任制”[29]。1987年黨的十三大指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)有責(zé)任指導(dǎo)基層黨組織做好這些工作。這些經(jīng)常性工作做好了，我們就有可能在新的歷史條件下，在黨的建設(shè)上走出一條不搞政治運(yùn)動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子?！盵30]新時代以來，習(xí)近平高度重視基層黨組織建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[31]93。2015年中央一號文件明確指出：“嚴(yán)格落實(shí)黨建工作責(zé)任制，全面開展市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作述職評議考核?！盵31]284這就進(jìn)一步壓實(shí)了村級黨組織建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。今后還要持續(xù)強(qiáng)化縣委書記抓村級黨組織建設(shè)的意識，切實(shí)把村級黨建作為縣委書記的主責(zé)和主業(yè)。要加強(qiáng)對村級黨組織功能發(fā)揮情況的評估。研究制定村級黨組織功能發(fā)揮評估指標(biāo)，通過動態(tài)監(jiān)測，掌握村級黨組織功能發(fā)揮情況，對不能充分發(fā)揮功能的村級黨組織及時進(jìn)行整改提升，確保村級黨組織功能充分發(fā)揮，夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。