以法治之力保障農(nóng)業(yè)強農(nóng)村美農(nóng)民富
——《廣東省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》解讀

文 陳亭利

習(xí)近平總書記和黨中央高度重視鄉(xiāng)村振興。習(xí)近平總書記多次強調(diào)必須把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興，要加強頂層設(shè)計，以更有力的舉措、匯聚更強大的力量來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。省人大常委會深入貫徹落實習(xí)近平總書記和黨中央決策部署，于6月1日審議通過了《廣東省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》，已于今年9月1日起施行。條例根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法，立足實際、把握重點、突出特色，對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升、鄉(xiāng)村治理、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、幫扶機制和保障措施等方面作出規(guī)范，必將為廣東鄉(xiāng)村振興邁進(jìn)全國第一方陣提供有力法治保障。

條例的制定出臺，一是貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策部署的需要。習(xí)近平總書記強調(diào)，從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局看，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新發(fā)展階段做好“三農(nóng)”工作的總抓手。制定條例，是貫徹落實黨中央決策部署的具體舉措，是落實全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的法治保障。二是貫徹落實鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法并做好配套銜接的需要。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，黨中央、國務(wù)院先后制定了一系列文件，形成較為完整的政策體系，我省也相應(yīng)出臺了一系列政策措施。我省于鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法頒布施行一年之際，制定出臺條例把行之有效的鄉(xiāng)村振興政策法定化，結(jié)合探索積累的經(jīng)驗對鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的有關(guān)規(guī)定予以細(xì)化落實，有利于充分發(fā)揮立法在我省鄉(xiāng)村振興工作中的推動作用。三是做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的需要。我省于2011年11月出臺《廣東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》，自施行以來，積累了不少可復(fù)制可推廣經(jīng)驗，扶貧工作卓有成效。但我省“三農(nóng)”工作歷史欠賬較多，立法結(jié)合省情，在有效銜接相關(guān)幫扶制度的基礎(chǔ)上推陳出新，有利于穩(wěn)定現(xiàn)行幫扶政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展?！稄V東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》在本條例施行同時廢止。

三個堅持貫穿立法

堅持以習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要論述統(tǒng)領(lǐng)立法工作。習(xí)近平總書記多次就鄉(xiāng)村振興發(fā)表重要講話，深刻闡釋鄉(xiāng)村振興的重大意義，明確戰(zhàn)略舉措和工作重點。立法過程中，堅持將深入學(xué)習(xí)貫徹落實總書記重要講話精神作為首要原則，貫穿始終，結(jié)合我省實際，將有關(guān)指示要求落實到條文具體規(guī)范中。

堅持處理好鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法與我省地方性法規(guī)的關(guān)系。鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法是條例的直接上位法，立法過程中，注意處理好國家“大法”與地方“小法”的關(guān)系，注重發(fā)揮地方立法的執(zhí)行性、補充性、實驗性作用，根據(jù)我省實際需要補充、細(xì)化、完善上位法有關(guān)規(guī)定，力求務(wù)實管用，突出廣東特色。在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法已就鄉(xiāng)村振興促進(jìn)作出全面系統(tǒng)規(guī)定的基礎(chǔ)上，不做重復(fù)立法，不照搬照抄上位法體例框架等，既注意系統(tǒng)性，也注意突出重點關(guān)鍵。

堅持做好政策部署的制度化和法治化工作。堅持從黨和國家事業(yè)全局的戰(zhàn)略高度認(rèn)識做好鄉(xiāng)村振興促進(jìn)立法的重要意義，將黨和國家政策部署法治化是立法的核心。對于中共中央國務(wù)院、省委省政府關(guān)于鄉(xiāng)村振興的有關(guān)政策規(guī)定，哪些需要轉(zhuǎn)化寫進(jìn)條例，立法中進(jìn)行了深入的調(diào)研和全面的評估，在概念上、技術(shù)上注意全面銜接，與中央有關(guān)指導(dǎo)意見和國家政策保持重點一致、提法一致。

七個方面助推鄉(xiāng)村振興

寫好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這篇大文章，要遵循鄉(xiāng)村振興工作的基本原則，保障鄉(xiāng)村全面振興、維護(hù)農(nóng)民主體地位，強化各方面保障措施落實到位，條例著重從七個方面進(jìn)行規(guī)范明確。

（一）落實糧食安全戰(zhàn)略，確保糧食有效供給

習(xí)近平總書記強調(diào)，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須把確保重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給作為首要任務(wù)，把提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力放在更加突出的位置，把“藏糧于地、藏糧于技”真正落實到位。一是保數(shù)量、保多樣、保質(zhì)量，推動保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給和質(zhì)量安全。明確各級人民政府應(yīng)當(dāng)全面落實糧食安全責(zé)任制，穩(wěn)定糧食播種面積，健全農(nóng)民種糧收益保障機制，確?！懊状印?。同時，樹立大食物觀，明確保障肉菜果蔬等農(nóng)產(chǎn)品有效供給，建立穩(wěn)定生豬生產(chǎn)的調(diào)控機制，優(yōu)化豐富“菜籃子”“果盤子”。二是切實解決糧食安全保障的“兩個要害”——種子和耕地。明確全面實施種業(yè)振興行動，要求建立長期穩(wěn)定投入機制，做好農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源收集保存、鑒定評價和開發(fā)利用，加強種源關(guān)鍵核心技術(shù)和育種聯(lián)合攻關(guān)。同時，與《廣東省土地管理條例》的耕地保護(hù)專章規(guī)范相銜接，在條例中進(jìn)一步明確持續(xù)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，依法科學(xué)合理劃定并嚴(yán)格保護(hù)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和漁業(yè)資源保護(hù)區(qū)，建設(shè)并保護(hù)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。

（資料圖片）

（二）推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效

鄉(xiāng)村振興不只能靠“輸血”，關(guān)鍵是要“造血”，條例以產(chǎn)業(yè)振興為抓手，突出以產(chǎn)業(yè)振興帶動鄉(xiāng)村振興，推動鄉(xiāng)村形成自我造血能力，不斷夯實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)。一是發(fā)揮鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢，推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動可持續(xù)發(fā)展。明確因地制宜扶持發(fā)展相關(guān)重點涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，支持發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)、農(nóng)村電商的優(yōu)勢作用。二是突出我省海洋大省特色，推動漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，明確推動健康生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖，強化海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展，推進(jìn)海洋牧場、現(xiàn)代漁業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、人工魚礁建設(shè)，完善漁港經(jīng)營和管護(hù)機制，支持漁區(qū)小城鎮(zhèn)和漁村發(fā)展，加強漁業(yè)規(guī)范管理和漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。三是做強特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，扶持發(fā)展優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)產(chǎn)品，培育廣東特色農(nóng)產(chǎn)品知名品牌，著眼粵港澳大灣區(qū)，面向國內(nèi)國際市場，提高農(nóng)業(yè)競爭力。推動農(nóng)產(chǎn)品注冊集體商標(biāo)、證明商標(biāo)，推進(jìn)綠色食品、有機農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證和農(nóng)產(chǎn)品氣候品質(zhì)評定，加強對農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志的登記保護(hù)。四是建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，通過家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接，支持涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織、供銷合作社、郵政物流企業(yè)、銀行保險機構(gòu)等開展生產(chǎn)托管服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、農(nóng)民培訓(xùn)、金融服務(wù)，以及農(nóng)產(chǎn)品保鮮、加工、包裝、倉儲、流通等服務(wù)。

（三）提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境，建設(shè)生態(tài)宜居鄉(xiāng)村

在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法已對耕地養(yǎng)護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染治理等生態(tài)保護(hù)工作作了具體的制度設(shè)計的情況下，條例結(jié)合廣東實際進(jìn)行拾遺補缺，有針對性地就鄉(xiāng)村人居環(huán)境相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)范。一是推動村容村貌整體提升，按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌布局、基本公共服務(wù)均等化的要求，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造與運營管理。如，推進(jìn)廣東特色“四小園”建設(shè)，鼓勵村民委員會組織村民開展農(nóng)戶房前屋后院內(nèi)、村道巷道、村邊水邊、空地閑地的綠化美化，因地制宜建設(shè)小菜園、小果園、小花園、小公園，保護(hù)和修復(fù)自然景觀。又如，明確各級人民政府可以結(jié)合民俗文化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征，統(tǒng)籌推動鄉(xiāng)村風(fēng)貌聯(lián)村聯(lián)鎮(zhèn)、集片成帶提升。規(guī)定縣級以上人民政府及其住房城鄉(xiāng)建設(shè)等有關(guān)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會在農(nóng)村住房建設(shè)管理和服務(wù)中的職責(zé)要求。二是推進(jìn)廁所建設(shè)改造，明確縣級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施普及衛(wèi)生廁所，綜合考慮當(dāng)?shù)氐乩憝h(huán)境、經(jīng)濟水平、人口數(shù)量、生活習(xí)慣等因素制定農(nóng)村廁所建設(shè)改造標(biāo)準(zhǔn)，推動農(nóng)村新建住房配套建設(shè)衛(wèi)生廁所。三是推進(jìn)生活污水和生活垃圾治理，各級人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，因地制宜、合理選擇治理模式和處理工藝，推進(jìn)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)向周邊村莊延伸覆蓋。四是明確建立鄉(xiāng)村人居環(huán)境長效管護(hù)機制。抓住經(jīng)費投入關(guān)鍵，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)和運行經(jīng)費的投入，將應(yīng)由政府承擔(dān)的農(nóng)村公共設(shè)施管護(hù)和運行經(jīng)費納入財政預(yù)算。五是就突出問題作出禁止性規(guī)定，條例專列一條，明確實施鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治提升，不得有下列行為：未經(jīng)批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃新建、改建、擴建建筑物或者構(gòu)筑物；違背農(nóng)民意愿，強迫農(nóng)民通過建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等實行集中居住，或者違規(guī)大拆大建；故意損毀具有歷史人文價值的鄉(xiāng)村景物、樹木；法律法規(guī)規(guī)定的其他破壞鄉(xiāng)村人居環(huán)境的行為。

（四）加強鄉(xiāng)村有效治理，建設(shè)形成文明鄉(xiāng)風(fēng)

加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，要讓農(nóng)民得到更好的組織引領(lǐng)、社會服務(wù)和民主參與，條例從自治、法治、德治三個方面作出了規(guī)范，推動提升鄉(xiāng)村善治，規(guī)定建立健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理體系，培育和踐行社會主義核心價值觀，實施村務(wù)陽光工程，推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)，建設(shè)平安鄉(xiāng)村，構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局。一是推動村民自治和村務(wù)陽光工程，豐富村民議事協(xié)商形式，健全完善村務(wù)公開制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)村事務(wù)公開經(jīng)?；?、制度化和規(guī)范化。二是推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，完善農(nóng)村法治文化陣地建設(shè)，健全鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系，做好重大行政決策等事項的合法性審核工作。三是培育鄉(xiāng)風(fēng)文明，推進(jìn)移風(fēng)易俗，破除陳規(guī)陋習(xí)，并傳承鄉(xiāng)村優(yōu)秀歷史文化，加強對歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落及不可移動文物、歷史建筑、民族村寨、農(nóng)業(yè)遺跡、紅色資源的整體保護(hù)和合理利用。四是加強平安鄉(xiāng)村建設(shè)，各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全農(nóng)村社會治安防控體系以及公共安全體系，鼓勵將農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)房管控、耕地撂荒整治、移風(fēng)易俗、文化保護(hù)等納入村規(guī)民約的重點內(nèi)容。

（五）推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)資源均衡配置

振興鄉(xiāng)村，不能就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村，要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，推動城鄉(xiāng)要素有序流動、平等交換和公共資源均衡配置，條例把握縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展重要切入點的關(guān)鍵作出規(guī)定。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施，明確縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)以縣域為整體，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)，加強農(nóng)村道路建設(shè)、鞏固提升農(nóng)村飲水安全。二是推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療發(fā)展，支持建立城鄉(xiāng)教育共同體，發(fā)展線上教育，推動教育資源城鄉(xiāng)共享；加強城鄉(xiāng)醫(yī)療共同體建設(shè)，建立城鄉(xiāng)醫(yī)院對口幫扶、巡回醫(yī)療和遠(yuǎn)程醫(yī)療制度，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源和服務(wù)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村延伸。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險和大病保險制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、待遇平等。四是促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，支持和引導(dǎo)農(nóng)民參與“粵菜師傅”“廣東技工”“南粵家政”等相關(guān)工程，提升勞動技能。

（六）建立幫扶長效機制，有效銜接鄉(xiāng)村振興

習(xí)近平總書記強調(diào)，要對現(xiàn)有幫扶政策逐項分類優(yōu)化調(diào)整，合理把握調(diào)整節(jié)奏、力度、時限，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡。鄉(xiāng)村振興立法緊跟工作部署，廢止《廣東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》的同時，設(shè)“幫扶機制”專章，優(yōu)化保留原條例中我省農(nóng)村扶貧開發(fā)有效做法，落實鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，對低收入人口幫扶、珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)對口幫扶協(xié)作、機關(guān)企事業(yè)單位等參與鄉(xiāng)村振興定點幫扶、社會力量參與鄉(xiāng)村振興幫扶等作出規(guī)定。特別將我省探索實施的有效做法予以固化提升或者保留完善：一則對我省創(chuàng)新性地實施的駐鎮(zhèn)幫鎮(zhèn)扶村制度予以明確,支持其發(fā)揮全域推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕的抓手作用，規(guī)定整合機關(guān)、企事業(yè)單位、農(nóng)村科技人員、志愿者等幫扶力量，組團、結(jié)對開展幫扶活動。二則保留我省已有的特色專題活動，拓展主題核心內(nèi)容，規(guī)定本省在每年六月三十日組織開展鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興主題活動。

（七）強化保障扶持措施，多措并舉支持發(fā)展

落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，以更大力度推動鄉(xiāng)村振興，需要有資金、土地、人才等方面資源的硬措施保障，條例對此作出了明確規(guī)范。一是資金保障上，財政方面，各級人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家和省有關(guān)規(guī)定調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍，明確其用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例；社會資本方面，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)明確社會資本參與鄉(xiāng)村振興的重點產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，創(chuàng)新鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投融資模式，帶動社會資本投向鄉(xiāng)村。二是規(guī)劃和用地保障上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求，體現(xiàn)地域特色和鄉(xiāng)村特點；同時，明確地級以上市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國土空間規(guī)劃，在建設(shè)用地規(guī)模和土地利用年度計劃指標(biāo)安排上優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興新增建設(shè)用地需求。三是人才支撐上，主要從吸引人才下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、建立健全縣域?qū)I(yè)人才統(tǒng)籌使用制度、建立專業(yè)技術(shù)人才定期服務(wù)鄉(xiāng)村制度、完善科技特派員制度、培育農(nóng)村實用人才、實施高素質(zhì)農(nóng)民培育工程等明確了要求。

“鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村衰則國家衰”，鄉(xiāng)村振興任重道遠(yuǎn)。條例的出臺將有力地促進(jìn)和保障我省在法治軌道上全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作，在全面推動我省農(nóng)業(yè)強起來、農(nóng)村美起來、農(nóng)民富起來進(jìn)程中貢獻(xiàn)法治力量。