城鄉(xiāng)融合背景下我國農(nóng)村土地信托化問題分析及解決方案

劉 穎，鄭德琦

(吉林師范大學經(jīng)法學院，吉林 四平 136000)

1 引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中指出“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作的重中之重，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接”。農(nóng)村土地信托化是實現(xiàn)上述規(guī)劃和遠景目標的有效手段。土地信托化是在堅持農(nóng)村土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，在農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間引入信托機構(gòu)，由其在政府支持下，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的信托流轉(zhuǎn)[1]。在土地信托化過程中，政府主導(dǎo)對農(nóng)村土地進行確權(quán)整理和歸集，有利于實現(xiàn)生產(chǎn)要素的聚集。同時，在信托資金的支持下，農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場有意愿和能力發(fā)展適度規(guī)模的綠色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，而小農(nóng)戶亦可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間自由流動，拓展農(nóng)民增收空間，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)是一種能使土地得到充分利用的新型土地流轉(zhuǎn)方式，能夠使土地發(fā)揮其最大的作用。目前，我國土地信托流轉(zhuǎn)工作進展順利，土地流轉(zhuǎn)面積逐漸擴大，我國土地信托流轉(zhuǎn)基本框架已經(jīng)形成。中信信托、北京信托、中建投信托等信托公司受托開展了土地信托業(yè)務(wù)，在這些土地信托流轉(zhuǎn)項目中存在很多共性的問題，本文主要通過對我國目前正在進行的土地信托流轉(zhuǎn)項目進行比較，分析目前土地信托流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及存在的問題。研究來源于典型實踐，有助于總結(jié)現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)項目存在的問題，為其他省份土地流轉(zhuǎn)項目提供參考意見。

2 我國農(nóng)村土地信托化的現(xiàn)狀分析

2013年開始，我國出現(xiàn)第一個真正意義的土地信托流轉(zhuǎn)項目——中信宿州土地信托流轉(zhuǎn)項目，該項目發(fā)展至今已有8年。隨后，金色田野土地信托、中信蘭西土地信托等信托項目逐步開展，筆者通過對比分析這些土地信托流轉(zhuǎn)項目發(fā)現(xiàn)如下幾點。

從土地流轉(zhuǎn)規(guī)模來看，最高規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)項目是中信蘭西土地信托項目，其規(guī)模達到約20萬hm2，最低規(guī)模的是江蘇無錫陽山鎮(zhèn)項目，其土地流轉(zhuǎn)規(guī)模約10.5 hm2，兩者之間差距甚大，說明土地信托化中對于流轉(zhuǎn)規(guī)模并沒有形成統(tǒng)一標準，過大或過小的土地流轉(zhuǎn)規(guī)?？赡苡绊懶磐泄镜膮⑴c意愿，因為過大的規(guī)模需要大量的資金，而過小的規(guī)模又達不到規(guī)模經(jīng)濟效果，信托公司不愿參與。

從項目的分布地區(qū)來看，現(xiàn)有的土地信托項目地點主要集中于我國的華東地區(qū)（江蘇、安徽、上海、山東），這與其農(nóng)業(yè)發(fā)展需要的自然條件有關(guān)，也與華東地區(qū)城鎮(zhèn)化率高導(dǎo)致的土地閑置多有關(guān)系。我國的華北、東北、華中、西南和西北也有土地信托流轉(zhuǎn)的相關(guān)項目，但相對較少，尤其作為農(nóng)業(yè)大省的東北地區(qū)更少，僅在黑龍江省開展了土地信托流轉(zhuǎn)項目，而吉林省和遼寧省至今還沒有大規(guī)模土地信托流轉(zhuǎn)項目。

從土地信托合約期限來看，土地信托流轉(zhuǎn)的期限幾乎都在10年以上，這與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植期限長、土地整理需要一定穩(wěn)定性有關(guān)，而現(xiàn)行政策中落實第二輪土地承包到期后再延長30年政策，對土地信托長期流轉(zhuǎn)利好。

從參與主體來看，委托人方面，政府在土地信托流轉(zhuǎn)中的直接參與程度在慢慢下降，農(nóng)戶的自主性漸漸增強；受托人方面，以資金規(guī)模較大的信托公司為主，且信托公司的注冊資本都比較高，均為國有企業(yè)，其所參與的項目大多與政府有很大聯(lián)系且受到政府的支持；第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)方面，其利用信托化后土地經(jīng)營項目多樣，并不是單一進行糧食種植，還包括種植果蔬、花卉甚至經(jīng)營生態(tài)園來發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)。

3 土地信托化存在的問題及改進措施

3.1 受托人資金成本高、融資風險大

目前，土地信托流轉(zhuǎn)中，作為受托人的信托公司和第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)存在資金成本高、融資風險大的問題，如在中信宿州土地信托流轉(zhuǎn)項目中，對于中信信托而言，年化收益率并非自己獨享，其中包括很大一部分融資成本，因目前項目仍然處于虧損狀態(tài)，信托公司暫時沒有收取手續(xù)費，故信托公司在土地信托流轉(zhuǎn)項目中的收益并不高；在中信馬鞍山土地信托流轉(zhuǎn)項目中，也遇到同樣問題，即由于市場對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不信任，使得信托融資成本上升，利率太高，成為經(jīng)營的負擔[2]。

此外，第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)因資金成本高、融資風險大可能使土地信托流轉(zhuǎn)停滯不前。如在中信宿州土地信托流轉(zhuǎn)中，第三方安徽帝元公司因項目用地資金緊張，導(dǎo)致其無法繼續(xù)進行[3-4]；山東青州土地信托流轉(zhuǎn)項目中因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的花銷巨大，所用資金基本靠貸款，雖然也能得到政府的幫助與扶持，但是后續(xù)發(fā)展的資金還是跟不上；中信馬鞍山土地信托流轉(zhuǎn)項目中，因資金無法實現(xiàn)，導(dǎo)致融資成本較高；北信銅陵土地信托流轉(zhuǎn)項目中，更是出現(xiàn)了將已經(jīng)進行流轉(zhuǎn)的土地又退回給農(nóng)戶的現(xiàn)象[5]。對此解決方案如下：（1）信托公司可以采取將土地集中代理、分散委托的形式參與土地信托化，即將委托人委托的土地集中進行整理，然后交由不同受托第三方農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營，這樣可以使原本由一個受托人進行融資分散為由多個受托人進行融資，從而降低融資風險。（2）政府主導(dǎo)構(gòu)建專業(yè)的土地信托風險評估平臺，通過專業(yè)人士對受托的第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)進行資產(chǎn)評估，識別出會給土地經(jīng)營的安全、完整和使用效率帶來威脅的事項，提高土地經(jīng)營收益，降低第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)的融資風險，增強其安全性。（3）信托公司和第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)可以通過與保險公司聯(lián)合方式降低融資風險，通過向保險公司定期繳納一定金額保險金，在面臨融資風險時將自身面臨的風險損失轉(zhuǎn)移給保險公司，以小金額的保險金替代大金額不確定的風險損失。

3.2 第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司與農(nóng)戶的收益難實現(xiàn)

目前，土地信托流轉(zhuǎn)在一定程度上雖具有一定規(guī)模，但是由于第三方在運營方面的問題導(dǎo)致土地信托流轉(zhuǎn)的收入情況相對較差，即便是政府對第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司進行補貼，也存在補貼款不能很好地被用于經(jīng)營土地信托流轉(zhuǎn)項目的難題，進而出現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司依賴于政府補貼，卻又不能將這項補貼用于適當?shù)胤降膶擂尉置?，嚴重影響了土地信托化的發(fā)展，使其處于一個不良的經(jīng)營狀態(tài)。如：在中信宿州土地信托流轉(zhuǎn)項目中，流轉(zhuǎn)土地的土地性質(zhì)不能改變的情況下，僅僅進行糧食生產(chǎn)很難達到農(nóng)業(yè)運營公司預(yù)期利潤；在江蘇無錫陽山鎮(zhèn)項目中，土地流轉(zhuǎn)所帶來的收益，信托公司僅占總收益的5%；在江蘇鎮(zhèn)江土地信托流轉(zhuǎn)項目中，政府委托信托機構(gòu)順利將95%的土地都實現(xiàn)了轉(zhuǎn)包，但是流轉(zhuǎn)后的第三方在經(jīng)營方面卻差強人意，當?shù)卣疄榱舜龠M土地信托流轉(zhuǎn)的發(fā)展，為第三方提供了資金補貼，這一行為雖然解決了第三方運營企業(yè)的燃眉之急，但由于有政府補貼的存在，第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)并沒有投入足夠多的人、財、物進行生產(chǎn)，并沒有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤最大化[6-7]。

此外，不僅僅第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司收益難以實現(xiàn)，農(nóng)戶的收益也沒有辦法完全得到保證，甚至土地信托流轉(zhuǎn)后收入反而減少了。如：中信宿州土地信托流轉(zhuǎn)項目中，農(nóng)戶每年每畝地所獲得的收入是發(fā)改委規(guī)定的小麥最低市價，并且農(nóng)戶每年只能獲得一季作物產(chǎn)量的最低收入，相比流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)戶每年能夠收獲兩季度農(nóng)作物的收入，這樣流轉(zhuǎn)之后農(nóng)戶的利益并沒有增加反而相對下降，第三方安徽帝元公司也并沒有給農(nóng)戶提供相應(yīng)的崗位，大多數(shù)農(nóng)戶都是中老年人，并不具備外出勞務(wù)能力，這樣一來農(nóng)戶也沒有其他外來收入，導(dǎo)致農(nóng)戶的收入降低。對此解決方案如下：（1）第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)應(yīng)明確經(jīng)營目標，在不改變土地用途基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高土地經(jīng)營收入，并制定完善的營銷計劃，提高自身的競爭力。（2）信托公司在招標第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)時，對其經(jīng)營模式重點考察，尤其在目前電商模式盛行時代，拓寬經(jīng)營渠道，并控制經(jīng)營風險。（3）在政府提供補貼時，明確農(nóng)業(yè)補貼范圍和資金使用用途，加強對補貼資金的專項審計，使政府的每一項資金補貼都用到農(nóng)業(yè)經(jīng)營項目中去。同時，政府可組織對第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)職業(yè)培訓，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人，也對農(nóng)戶進行培訓，培育出新型職業(yè)農(nóng)民，參與信托公司主體資格篩查與信托土地定價等事宜，成為土地信托化中信托公司、政府、其他農(nóng)戶之間的溝通橋梁，為土地信托流轉(zhuǎn)提供智力支持。