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    北方農(nóng)村散煤替代“經(jīng)濟(jì)技術(shù)”可持續(xù)路徑

    2022-12-12 07:33:41馮艷銘董春櫟
    當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng) 2022年12期
    關(guān)鍵詞:人居環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)鄉(xiāng)村振興

    馮艷銘 董春櫟

    摘要:隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實施,我國農(nóng)村發(fā)展迅速,人民生活水平不斷提高,同時也伴隨著煤炭消耗量與日俱增的問題出現(xiàn),我國北方區(qū)域性大氣污染情況嚴(yán)重,環(huán)境污染問題日益突出,亟需尋找散煤合適的替代品或者解決路徑。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)角度切入,結(jié)合北方農(nóng)村散煤使用現(xiàn)狀對新時期我國農(nóng)村散煤替代過程中存在的問題、成因進(jìn)行分析,并提出有效的對策。

    關(guān)鍵詞:經(jīng)濟(jì)學(xué) 農(nóng)村散煤 人居環(huán)境 鄉(xiāng)村振興

    我國作為世界上人口最多的國家,燃煤消耗量巨大,其中約15%的燃煤分布在農(nóng)村,主要用途為農(nóng)民冬季取暖和其他生產(chǎn)生活方面;由于燃燒煤炭對環(huán)境污染危害大,對人民身體健康危害日益嚴(yán)重,所以亟待進(jìn)行改變;近年來國家對農(nóng)村散煤使用情況進(jìn)行摸排并采取相應(yīng)改造替代措施,治理效果明顯,農(nóng)村空氣質(zhì)量得到明顯改善,農(nóng)民居住環(huán)境及幸福指數(shù)日益上升。同時在改造的過程中存在一些問題,例如改造后散煤替代品使用價格過高,煤改電、煤改氣過程中氣電供應(yīng)不足,在使用過程中存在安全隱患,部分地區(qū)存在“一刀切”行為,政府財政補(bǔ)貼壓力大等問題。這使得農(nóng)村散煤替代改造過程矛盾重重。

    一、北方農(nóng)村散煤替代改造現(xiàn)狀分析

    (一)我國北方農(nóng)村散煤替代的發(fā)展階段

    我國北方農(nóng)村散煤替代主要經(jīng)歷了起步發(fā)展階段、體系化發(fā)展、全方位發(fā)展、三個階段:

    起步發(fā)展階段:隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展,我國環(huán)境污染、大氣污染日益嚴(yán)重,霧霾天數(shù)增多,國家開始高度重視,2013年國務(wù)院下發(fā)《大氣污染防治計劃》,2014年國家發(fā)改委等部門聯(lián)合下發(fā)《京津冀地區(qū)散煤清潔化治理工作方案》以及《重點地區(qū)煤炭消費減量替代管理暫行辦法》,此階段農(nóng)村散煤無節(jié)制地燃燒局面得到控制,空氣質(zhì)量和環(huán)境污染情況得到一定程度改善,雖然此階段在個別地區(qū)遭到農(nóng)民的抵制,但是總體上我國農(nóng)村散煤燃燒局面開始得到改善。

    體系化發(fā)展階段:從2016年起我國開始對北方農(nóng)村從散煤清潔替代階段到因地制宜改造清潔取暖設(shè)備階段,治理力度空前加大,使我國北方農(nóng)村大氣污染情況得到根本逆轉(zhuǎn),初步形成了以清潔取暖為主,可再生能源取暖為輔的格局。此階段隨著我國政府的大力推廣,低質(zhì)散煤燃燒污染的局面得到改善,但是同時由于清潔設(shè)備取暖價格較高,效果不理想,遭到部分農(nóng)民抵制,甚至復(fù)燒散煤,使當(dāng)前來之不易的利好局面面臨威脅。

    全方位發(fā)展階段:2018年以來我國對農(nóng)村散煤治理方法從大范圍遏制到有計劃的精準(zhǔn)治理,開始在北方農(nóng)村部分城市設(shè)立清潔保暖試點,治理范圍從京津冀擴(kuò)大到長江、汾渭流域,試點城市從12個增長到35個,中央補(bǔ)貼資金累計投入百億元,該階段農(nóng)村散煤的治理工作趨于理性,散煤治理進(jìn)入深水區(qū),治理效果明顯,人民相關(guān)疾病發(fā)生率明顯下降,但是由于清潔取暖設(shè)備需要付出的成本約為散煤成本的三倍,導(dǎo)致“散煤復(fù)燒”的現(xiàn)象反反復(fù)復(fù),給北方農(nóng)村散煤治理工作帶來了不確定性。

    (二)北方農(nóng)村散煤替代發(fā)展現(xiàn)狀

    1.根據(jù)美國芝加哥大學(xué)能源政策研究所的最新數(shù)據(jù),中國2013年至2020年空氣污染治理成效顯著,中國空氣中有害因子下降了40%,相比吸煙、酗酒或衛(wèi)生條件差,霧霾更能降低全球人均預(yù)期壽命,如果持續(xù)這一治理成效,中國人的平均預(yù)期壽命將增加約兩年。如表1所示我國在十三五期間農(nóng)村散煤治理效果顯著,民用散煤下降約六千萬噸,總體上我國散煤使用總量下降巨大,不僅優(yōu)化了中國的環(huán)境,而且也為世界環(huán)境治理做出了表率。

    2017年中國財政部、城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局、環(huán)境保護(hù)部四部委聯(lián)合下發(fā)北方地區(qū)冬季清潔取暖試點政策,截止2021年,前三批共改造3526萬戶,四五開局散煤治理工作繼續(xù)發(fā)力,京津冀地區(qū)、汾渭平原等地區(qū)散煤替代改造完成709萬戶,我國北方試點地區(qū)空氣質(zhì)量得到明顯改善,而不同地區(qū)散煤替代的技術(shù)路徑各有不同,因地制宜進(jìn)行改造,其中北京、河南主要采用電替代,河北、山東采取天然氣替代的技術(shù)路徑,根據(jù)各地統(tǒng)計北方15個省份中散煤替代清潔取暖率達(dá)到了70%-80%,但是部分地區(qū)如東北、西北地區(qū)散煤替代率仍然偏低。

    (三)北方農(nóng)村散煤替代存在的問題

    1.基層政府散煤替代工作方法欠缺。在農(nóng)村散煤替代清潔取暖的過程中,基層政府存在工作方式簡單一刀切現(xiàn)象,單純地為了完成任務(wù)而完成,有的農(nóng)戶甚至都不清楚清潔取暖設(shè)備基本的使用操作方法就被稀里糊涂的改造了,這就造成很大的安全隱患;部分基層地區(qū)存在層層加碼的行為,形式主義嚴(yán)重,存在表面功夫,而實際使用過程中農(nóng)戶的感受卻不管不問?;鶎诱麄鞑坏轿?,沒有將清潔取暖的好處告知群眾,部分地區(qū)農(nóng)民不理解甚至抵觸散煤替代清潔設(shè)備,在部分地區(qū)農(nóng)民在禁煤之后私下在黑市購買劣質(zhì)散煤,散煤復(fù)燒現(xiàn)象嚴(yán)重,政府監(jiān)管難度巨大。據(jù)央廣網(wǎng)2021年12月20日消息,多位居住在河北秦皇島山海關(guān)的群眾反映,當(dāng)?shù)卣疄榱吮O(jiān)測點數(shù)字好看,做表面功夫,忽視實際農(nóng)民取暖效果,采取封堵爐灶的激進(jìn)做法,導(dǎo)致部分群眾冰冷過冬。部分農(nóng)民表示清潔取暖改造是好事,但是也不能一刀切禁止燒灶,過幾天再冷點老人身體還能受得了嗎,命都保不住,怎么支持。

    2.注重短效,忽視長期,可持續(xù)性差。目前北方農(nóng)村散煤替代過程存在緊迫性的特點,相關(guān)技術(shù)替代手段存在不足,目前主要以天然氣和電替代為主,而可再生能源利用較少,在我國農(nóng)村存在大量的可持續(xù)的生物質(zhì)能,例如廣袤農(nóng)村大地上農(nóng)作物秸稈、農(nóng)業(yè)廢棄物,林業(yè)廢棄物等,而目前這些能源多以焚燒、丟棄為主,浪費了大量的能源,例如6.74億噸的農(nóng)作物秸稈就可以替代3.31億噸的標(biāo)準(zhǔn)煤,1.1億噸的農(nóng)作物廢棄物,就可以替代約0.62億噸的標(biāo)準(zhǔn)煤等。當(dāng)前在我國北方一些地區(qū)開始有償租用農(nóng)民的屋頂來開發(fā)太陽能資源,據(jù)統(tǒng)計目前我國農(nóng)村可利用的屋頂總面積為131億平方米,而每年太陽能發(fā)電量可相當(dāng)于約8.9億噸的耗煤水平。但是當(dāng)前我國租用農(nóng)村屋頂開發(fā)太陽能發(fā)電總體上較少,同時財政補(bǔ)貼不足,農(nóng)民積極性不高,對農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活造成阻礙。

    3.散煤替代取暖設(shè)備費用負(fù)擔(dān)高,各地政府財政壓力大。目前北方各省清潔取暖一般由中央-省市-地方政府各級財政分?jǐn)?,而中央財政補(bǔ)貼一般時效只有三年,而以氣和電替代煤費用大大高出原本用煤取暖的成本,一旦政府補(bǔ)貼取消后,農(nóng)村居民可能無法負(fù)擔(dān)高額的取暖費用轉(zhuǎn)而重新燒煤,這使得來之不易的奮斗成果將受到嚴(yán)重威脅。如表2所示,除了生物質(zhì)能取暖設(shè)備外,其它取暖設(shè)備所需費用都高于煤炭的取暖費用,所以尋找其它價格低廉,低碳環(huán)保,農(nóng)民可負(fù)擔(dān)的能源較為緊迫。

    4.散煤替代過程中存在安全隱患,專業(yè)技術(shù)人員不足。目前無論是煤改電還是氣改電設(shè)備運(yùn)行過程中都存在著安全隱患,例如燃?xì)夤艿来┰讲糠值貐^(qū)未直埋地下,而是采取懸空運(yùn)送;變壓站、供電站等與居民區(qū)安全距離不足等安全隱患;而且配套設(shè)施不足,天然氣和電調(diào)運(yùn)能力較差,部分地區(qū)用電、用氣緊張。另一方面,由于農(nóng)村地域廣闊,施工隊伍較多,且技術(shù)水平高低不一,核心崗位人手明顯不夠,且部分施工隊員未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)就上崗從而導(dǎo)致經(jīng)驗不足,安裝水平差,群眾滿意度低等問題。

    二、北方農(nóng)村散煤替代現(xiàn)狀“經(jīng)濟(jì)技術(shù)”路徑分析

    (一)北方農(nóng)村散煤替代的成本-效益分析(Cost-Benefit Analysis)

    成本效益分析原是指對某一經(jīng)濟(jì)項目進(jìn)行的全面、定量的評估,從而決策這一項目是否值得實施,是否會產(chǎn)生收益,成本-效益分析不是從任一主體出發(fā)來考慮得失與否的,也不是局限在任一領(lǐng)域(如環(huán)境、技術(shù)、空氣),而是從對整個社會最有利的全局角度來評估,正因為如此成本效益分析是以福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的,成本效益分析其具體表現(xiàn)為:

    第一,農(nóng)村散煤替代項目一旦實施,首先對人們的身體健康、環(huán)境、氣候、空氣質(zhì)量等方面有益,從空氣質(zhì)量角度看,散煤燃燒會產(chǎn)生大量的有毒因子污染空氣,大量的二氧化碳被排放到空氣中進(jìn)而污染環(huán)境,影響人們的身體健康,最終會導(dǎo)致氣候變化(如全球變暖、異常降雨等),所以農(nóng)村散煤替代項目的實施收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于所付出的成本,而且收益不僅僅是眼前,關(guān)系到千千萬萬的子孫后代。

    第二,成本—效益分析一般要采取定量的方法來具體衡量前后變化的大小,以具體的數(shù)字表示出來,得出最終的總收益。根據(jù)北大的相關(guān)研究,從健康角度看,農(nóng)村散煤替代項目實施至少可以減少每年約36萬人過早死亡,二氧化碳排放量減少約10億噸,二氧化硫排放量減少約300萬噸;從產(chǎn)業(yè)升級促進(jìn)就業(yè)看,散煤替代項目可以創(chuàng)造出約50多萬個就業(yè)機(jī)會,帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)收入可達(dá)千億元,所以散煤替代治理會對多方產(chǎn)生收益。

    (二)北方農(nóng)村散煤替代現(xiàn)狀市場失靈和價格機(jī)制分析

    在農(nóng)村散煤替代方面,市場在進(jìn)行資源配置時具有無可比擬的優(yōu)勢,我們在制定農(nóng)村散煤替代相應(yīng)政策時要在尊重市場機(jī)制的基礎(chǔ)上來制定。市場機(jī)制雖然在此方面能夠解決一定的社會問題,但是其自身具有一定的局限性。當(dāng)政府的公益性要求與私人部門的盈利性需求同時出現(xiàn)時,市場就需要面臨公益性與盈利性之間的相互制衡,而這樣的非合作博弈結(jié)果不能使市場的農(nóng)村散煤替代的清潔設(shè)備達(dá)到資源的帕累托最優(yōu)狀態(tài),這樣的現(xiàn)象稱為“市場失靈”,所以散煤替代項目一直沒建立起市場化的商業(yè)運(yùn)行模式。

    在農(nóng)戶具體使用清潔設(shè)備時,價格機(jī)構(gòu)對于農(nóng)戶使用意愿具有較大的影響,在市場經(jīng)濟(jì)的條件下,價格調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)活動主體(農(nóng)民)是否使用,以及是否會復(fù)燒散煤;散煤替代項目由具體替代的要素(例如天然氣、電)的價格決定,而其具體的需求與該種要素的價格呈反方向變動,即當(dāng)天然氣或電的價格提高時,農(nóng)民的需求就會下降,而目前散煤替代項目基本上主要依靠政府財政補(bǔ)貼,而政府補(bǔ)貼是有時效性的,一旦補(bǔ)貼取消,農(nóng)戶使用意愿就會迅速下降,這就是目前散煤替代項目部分地區(qū)為什么出現(xiàn)清潔設(shè)備空置率高以及散煤復(fù)燒的主要原因。價格機(jī)制就像是一只無形的手調(diào)節(jié)著農(nóng)戶是否使用清潔設(shè)備和繼續(xù)燃燒散煤,影響著散煤治理的大局。

    三、北方散煤替代的可持續(xù)發(fā)展路徑

    (一)各級政府要盡快做好規(guī)劃,建立市場化商業(yè)化模式

    中央政府要充分考慮各地之間的差異,加強(qiáng)頂層設(shè)計,因地制宜制定相關(guān)指導(dǎo)政策,完善相關(guān)的法律法規(guī),明確違法行為的認(rèn)定和處罰的指導(dǎo)意見;各級地方政府要結(jié)合自身屬地實際情況,根據(jù)相關(guān)成熟的清潔設(shè)備技術(shù),因地制宜選擇適合本地的設(shè)備,在推進(jìn)散煤替代過程中要眼光長遠(yuǎn),合理規(guī)劃留出升級空間,散煤最終會被更加清潔的可持續(xù)能源替代。在推進(jìn)過程中各級政府要積極宣傳散煤替代的好處,尤其是農(nóng)民群體因自身文化水平不高,對于政策理解不到位,難以形成支持的合力,可能會產(chǎn)生抵制的阻力;完善各級財政資金補(bǔ)貼制度,拓寬資金渠道,利用市場化商業(yè)化的手段,優(yōu)化資源的配置,減輕農(nóng)民資金壓力,促進(jìn)散煤替代改造工程的順利進(jìn)行。

    (二)拓寬實施方案,創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用

    經(jīng)濟(jì)發(fā)展決定散煤替代實施狀況,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時也影響著技術(shù)研發(fā),當(dāng)前由于受技術(shù)限制,設(shè)備使用費用較高,各級政府財政負(fù)擔(dān)較重,農(nóng)民家庭較之前支出較高,農(nóng)民普遍意愿較低;而由于受技術(shù)限制等原因我國豐富可持續(xù)的風(fēng)能、太陽能、地?zé)崮艿鹊吞辑h(huán)保的資源開發(fā)利用水平較低,所以要加大技術(shù)研發(fā)為散煤替代項目助力。在我國北方有著豐富的生物質(zhì)能,生物質(zhì)能的有害因子遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于散煤,最重要的是生物質(zhì)能可持續(xù)、價格較低,可以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),而且生物質(zhì)能還兼顧了農(nóng)村居民的烹飪需求,提高農(nóng)民的生活質(zhì)量;河南鶴壁市實現(xiàn)了生物質(zhì)能應(yīng)用開發(fā),測試溫度可達(dá)44-56度,年運(yùn)行費用約1000元,用戶完全可以承受,有力地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的散煤替代項目的實施,真正做到減污降費,可承受的原則。

    (三)創(chuàng)新融資補(bǔ)貼機(jī)制,合理利用社會資金

    政府一方面要鼓勵企業(yè)技術(shù)研發(fā),合理利用本地資源,促進(jìn)資源+技術(shù)的本地化特色技術(shù)研發(fā)應(yīng)用;另一方面引導(dǎo)社會資金投入到散煤替代項目,利用經(jīng)濟(jì)手段(減稅降費、貸款擔(dān)保)吸引社會資金的進(jìn)入,減輕政府財政負(fù)擔(dān)。但同時引進(jìn)社會化資金要加強(qiáng)監(jiān)管,本著切實做到惠農(nóng),而不是逐利傷農(nóng)的原則,有序進(jìn)入;合理使用金融工具,設(shè)立綠色能源基金,授權(quán)專業(yè)機(jī)構(gòu)以商業(yè)化的運(yùn)作模式進(jìn)行管理,補(bǔ)貼散煤替代項目,減輕政府財政負(fù)擔(dān),促進(jìn)散煤替代項目的持續(xù)性發(fā)展。多渠道進(jìn)行融資,多主體(政府、銀行、企業(yè))之間共同協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益,綜合評估,承擔(dān)社會責(zé)任,切實做好節(jié)能減排惠及子孫的千年大計。

    (四)加強(qiáng)施工安全和質(zhì)量,加大專業(yè)技術(shù)人員培訓(xùn)

    在施工過程中,要牢固樹立起安全生產(chǎn)意識,把安全和質(zhì)量兩者放在散煤替代工作全過程中,牢把安全質(zhì)量關(guān),不能放松警惕,同時也要眼光放長遠(yuǎn),在散煤替代工作初期為長期的質(zhì)量安全打好堅實的基礎(chǔ)。同時要把專業(yè)技術(shù)隊伍建設(shè)放在主要位置,加大對專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn),提高整體隊伍的專業(yè)質(zhì)量,為散煤替代工作做好防線。

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    (作者單位:華北理工大學(xué))責(zé)任編輯:李政

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