基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”：理論邏輯、發(fā)生機理與治理向路*

王春城 張廷廷

“內(nèi)卷化”成為社會熱詞體現(xiàn)了內(nèi)卷現(xiàn)象的普遍存在，反映了人們對相關(guān)問題的強烈關(guān)注。在公共治理體系中，基層政策執(zhí)行機構(gòu)肩負(fù)政策落地“最后一公里”的重要使命，既是政令下達的“終點站”，也是民意上傳的“首發(fā)站”，其政策執(zhí)行能力和效果具有舉足輕重的意義。當(dāng)前，“內(nèi)卷化”已成為困擾基層政策執(zhí)行活動的值得高度關(guān)注并亟待解決的問題，深刻影響基層政策執(zhí)行活動的邏輯、方向、方式及成效。在公共政策活動過程中，政策制定有明確的公共目標(biāo)追求，政策執(zhí)行要落實政策以達成預(yù)期目標(biāo)，政策評估則測量目標(biāo)實現(xiàn)和執(zhí)行效果情況并為政策改進提供反饋，這三個環(huán)節(jié)構(gòu)成政策系統(tǒng)運行的閉環(huán)，最終使政策供給有效回應(yīng)政策需求，讓政策效果有力消解政策問題。政策執(zhí)行是承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其開展?fàn)顩r對政策運行過程具有重要意義。

一、問題提出：基層政策執(zhí)行面臨的“內(nèi)卷化”困境

(一)政策執(zhí)行在基層面臨“內(nèi)卷化”問題的挑戰(zhàn)

基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”是“內(nèi)卷化”在基層政府運行、公共政策執(zhí)行層面的具體表現(xiàn)，即在政府組織“特定層面級別”和政策活動“特定功能環(huán)節(jié)”的特殊表現(xiàn)，在實踐中表征那些行而無果、做而無效、貌似精益求精、實則徒勞無用的現(xiàn)實狀態(tài)。我國在脫貧攻堅過程中專門治理過以官僚主義、形式主義為典型表現(xiàn)的“內(nèi)卷化”問題：基層干部為應(yīng)對上級的政策部署、嚴(yán)格要求和考核評估，加之自身創(chuàng)造政績、評先爭優(yōu)等動機的驅(qū)使，被動或主動地把大量時間精力用在整理檔案資料和佐證材料上，事無巨細甚至成本高昂地實現(xiàn)所謂“過程留痕”，花大力氣鼓動和培訓(xùn)農(nóng)戶“按要求答題”，甚至無原則地迎合群眾以追求高滿意度等。而在“兩不愁三保障”及產(chǎn)業(yè)就業(yè)、易地扶貧搬遷、激發(fā)內(nèi)生動力等精準(zhǔn)扶貧政策的實質(zhì)性落實方面下功夫不足，政策目標(biāo)和效果意識淡化，力爭對上“絕對”負(fù)責(zé)而不是對群眾“真正”負(fù)責(zé)、對效果“最終”負(fù)責(zé)，思想理念和行動邏輯是“按要求來”“照規(guī)定辦”以求萬事大吉，以致工作投入的產(chǎn)出效率、扶貧的實際效果不是首要考慮。這種本末倒置的狀況便是基層政策執(zhí)行活動中的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象。

雖然政策的宏觀指向源于中央，但政策執(zhí)行必須依賴于基層[1]?；鶎诱邎?zhí)行機構(gòu)處于政府科層組織體系的“末端”及服務(wù)管理群眾的“一線”，在制度安排中充當(dāng)上級部門和人民群眾之間的“前線橋梁”，作為各項政策落地的“終端杠桿”，其政策執(zhí)行能力和效果具有舉足輕重的影響。對基層政策執(zhí)行機構(gòu)而言，由于受到內(nèi)外因素的影響，其政策執(zhí)行活動呈現(xiàn)一系列“內(nèi)卷化”的特征和結(jié)果，深刻影響基層政策執(zhí)行活動的行動邏輯、開展方式及最終效果。若能夠發(fā)現(xiàn)基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”發(fā)生的理論機理并找到治理向路，使基層政策執(zhí)行擺脫“內(nèi)卷化”漩渦，打破政策執(zhí)行力的“梗阻”，將具有顯著的理論和現(xiàn)實意義。如何識別政策執(zhí)行領(lǐng)域的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象并透過現(xiàn)象把握本質(zhì)？政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”為何會出現(xiàn)在基層？基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的發(fā)生機理為何？通過何種治理向路可打破這一困境？針對這些問題，有必要從學(xué)理層面予以深入探討。

(二)學(xué)術(shù)界高度關(guān)注“內(nèi)卷化”問題

“內(nèi)卷化”概念自提出后就受到廣泛關(guān)注，它描述的是一種特定狀態(tài)，即謀求發(fā)展的努力并未帶來實質(zhì)意義的發(fā)展。圍繞“內(nèi)卷化”的討論集中體現(xiàn)在四個方面：一是在經(jīng)濟意義上表現(xiàn)為“有增長而無發(fā)展”，“內(nèi)卷化”解釋了“沒有發(fā)展的增長”的悖論[2]；二是在創(chuàng)新意義上表現(xiàn)為“有變化而無突破”，“內(nèi)卷化”意味著創(chuàng)新的擱淺[3](P9)；三是在管理意義上表現(xiàn)為“有汲取而無控制”，“內(nèi)卷化”促成了有增長無發(fā)展、有投資無效益的治理狀態(tài)[4]；四是在組織意義上表現(xiàn)為“有付出而低效能”，“內(nèi)卷化”使權(quán)力運行復(fù)雜化且工作效能下降[5]。學(xué)者關(guān)于“內(nèi)卷化”的探討逐漸超越現(xiàn)象層面的解讀，從更深層面探究其發(fā)生機制。通過對“內(nèi)卷化”的省思，有學(xué)者認(rèn)為基層治理“改而不變”現(xiàn)象的存在主要是目標(biāo)定位模糊、基層治理環(huán)境混亂所導(dǎo)致[6]；鄉(xiāng)村治理陷入“內(nèi)卷化”困境的原因有公共服務(wù)供給總量不足致使基層公共服務(wù)供需分離、重外部資源輸入但鄉(xiāng)村內(nèi)生基礎(chǔ)薄弱、基層治理負(fù)擔(dān)繁重并且村級組織行政化趨勢凸顯等[7]；從組織條件、制度條件及社區(qū)條件分析，社區(qū)治理所表現(xiàn)出的“痕跡主義”等“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，可歸結(jié)于組織目標(biāo)異化、制度脫耦及居民參與失真等原因[8]。不論何種表現(xiàn)或歸因，“內(nèi)卷化”多被視為一種不符合預(yù)期的“異化”現(xiàn)象，需對其進行干預(yù)和治理。通過市場化、工業(yè)化和城市化轉(zhuǎn)移、消化農(nóng)村剩余勞動力的思路來改變形成“內(nèi)卷化”的社會經(jīng)濟條件，以此擺脫農(nóng)業(yè)“內(nèi)卷化”[9]；針對農(nóng)村公共產(chǎn)品項目制供給的“內(nèi)卷化”表現(xiàn)，通過健全村民表達集體偏好的公共選擇機制、完善項目鏈上多主體的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、創(chuàng)新多元組合的項目資金運作機制等破解“內(nèi)卷化”[10]。

學(xué)界對“內(nèi)卷化”的研究存在一定限度及研究空間：一是已有研究多著眼于現(xiàn)象學(xué)意義，主要是從宏觀層面歸納總結(jié)，而對“內(nèi)卷化”在微觀層面的發(fā)生邏輯有待進一步開展學(xué)理挖掘；二是已有研究多源自實踐關(guān)懷，主要是從具體問題出發(fā)設(shè)定討論場域，缺乏專門化、系統(tǒng)化的理論闡釋；三是提出的治理對策相對碎片化，未形成一個清晰完整的框架體系，無法滿足實踐中構(gòu)建長效治理機制的需求。鑒于此，本文以“基層政策執(zhí)行”作為分析場域，圍繞“內(nèi)卷化”這一核心問題，對“基層政策執(zhí)行內(nèi)卷化”主題進行學(xué)理挖掘基礎(chǔ)上的現(xiàn)實探索，闡明基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的發(fā)生機理與過程，構(gòu)建破解基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”困境的治理向路。

二、理論邏輯：基層政策執(zhí)行的性質(zhì)及其與“內(nèi)卷化”的關(guān)聯(lián)

(一)基層政策執(zhí)行具有“被動性”“有限自主性”的屬性

從組織管理架構(gòu)來看，“基層”是與“高層”和“中層”相對應(yīng)的范疇，反映的是“地位”意義的區(qū)分，它處于組織層級體系的底部，相對而言是自主性最弱的一個層級。從政策運行過程來看，“執(zhí)行”是與“決策”“監(jiān)督”相對應(yīng)的范疇，反映的是“功能”意義的區(qū)分，它發(fā)揮決策落實的作用，也是自主性最弱的一個環(huán)節(jié)。從“基層”與“執(zhí)行”兩者之間的對應(yīng)關(guān)系來看，“基層”和“執(zhí)行”具有內(nèi)在的契合性，“基層”的主要職能在于“執(zhí)行”，“執(zhí)行”職能的設(shè)定也主要置于“基層”，這從根本上決定了基層政策執(zhí)行的被動性。

被動性并不意味著“消極性”，它是相對而非絕對的。在基層政策執(zhí)行過程中，“再決策”廣泛存在并直接而深刻地影響政策執(zhí)行的方向和效果，即基層政策執(zhí)行的有限自主性。一方面，基層政策執(zhí)行活動作為政策過程的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政策得以不折不扣按預(yù)期目標(biāo)落地的“前沿陣地”，在很大程度上決定著政策的最終效果；另一方面，基層政策執(zhí)行具有“再決策”的屬性和空間，在基層按照上級政策要求開展工作時，可根據(jù)政策執(zhí)行環(huán)境的現(xiàn)實情況、政策受眾的具體情況、基層政策執(zhí)行機構(gòu)的自身情況，對上級政策文件進行解讀、把握和細化，在這一過程中，便可能發(fā)生政策偏離的情況，出現(xiàn)各種形式的“內(nèi)卷化”問題。

(二)基層政策執(zhí)行具有“體系末端”“服務(wù)一線”的特性

基層政策執(zhí)行機構(gòu)處于科層體系的“末端”、服務(wù)管理群眾的“一線”，這意味著基層政策執(zhí)行活動會遇到上下“夾擊”的壓力，由此增加陷入“內(nèi)卷化”困境的概率。一方面，基層工作“上面千條線、下面一根針”，作為科層組織體系中的最低級別，其工作會受到多層上級的領(lǐng)導(dǎo)及多個職能部門的指導(dǎo)，出現(xiàn)政策難以協(xié)同的問題，導(dǎo)致基層在執(zhí)行政策時無所適從，出現(xiàn)等待觀望、拖延低效、機械執(zhí)行、形式主義應(yīng)付交差等心理慣性和行為方式。另一方面，基層政策執(zhí)行機構(gòu)是服務(wù)和管理群眾的一線力量，群眾工作的使命和復(fù)雜性使其面臨強大的責(zé)任壓力?；鶎拥恼邎?zhí)行活動是在上級部門決策部署和具體領(lǐng)導(dǎo)下開展的，其對象是有不同固有觀念和利益訴求的廣大群眾，當(dāng)把“原則性政策”落實到“具體性對象”時，就要面對和處理一系列實際問題，甚至?xí)龅饺罕妼φ叩睦淠虻种??；鶎诱邎?zhí)行機構(gòu)盡管受到來自上下兩方面的“夾擊”，仍直接地對解決這些問題負(fù)責(zé)，能夠抗得住上級問責(zé)和群眾追責(zé)。

(三)基層政策執(zhí)行具有保持“固有傾向”的慣性

慣性是事物抵抗外力影響并保持自身固有狀態(tài)的一種內(nèi)在屬性?；鶎诱邎?zhí)行機構(gòu)在長期運行過程中會形成不同程度的“慣性”，即便受到來自上下左右的壓力(包括“支持”等外在干預(yù)力量)也傾向于按自身既有的方向和步調(diào)行事?；鶎诱邎?zhí)行的慣性與其屬性和特性密切相關(guān)，三者之間相互作用、互為補充、彼此放大，基層政策執(zhí)行的屬性和特性孕育了它的慣性，基層政策執(zhí)行的慣性又在一定程度上回應(yīng)或扭曲它的應(yīng)然屬性及特性。基層政策執(zhí)行的慣性是基層在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)出來有“固有傾向”的行為，這種“固有傾向”既可能是有意識的，受到追逐政績、防止被問責(zé)等動機的驅(qū)使；也可能是無意識的，受到傳統(tǒng)習(xí)俗、價值觀念等因素的影響。

基層慣性在政策執(zhí)行中的表現(xiàn)包括：機械地執(zhí)行上級政策文件，上級怎么要求就怎么執(zhí)行，不下功夫真正把握政策意圖，不下力氣結(jié)合地方實際情況施策，一旦政策效果不佳，便歸責(zé)于政策本身；注重過程勝于結(jié)果，認(rèn)為只要遵循上級政策要求就不會犯錯和被問責(zé)，“守規(guī)矩”比“保結(jié)果”重要，政策效果的達成主要取決于上級決策能力和群眾配合程度，而不在于自身；囿于各種條件制約對創(chuàng)新慎之又慎，考慮到政策資源投入基層的有限性，加之創(chuàng)新存在一定風(fēng)險，基層政策執(zhí)行便以“維持”作為最佳選擇；等等。

(四)基層政策執(zhí)行屬性、特性、慣性與“內(nèi)卷化”的邏輯關(guān)聯(lián)

1.基層政策執(zhí)行的屬性是“內(nèi)卷化”的本源。由于基層政策執(zhí)行活動處于上級行政要求與政策受眾的現(xiàn)實需求之間，一邊急于“應(yīng)付”上級的各種監(jiān)督考核，一邊著手解決群眾的需求訴求(包括合理的和不合理的)，當(dāng)兩者存在不一致時(如群眾對政策不理解、不配合甚至抵制)，基層便以形式主義、“和稀泥”方式來應(yīng)對，以致相當(dāng)一部分工作的效果是“忙而無用”的“內(nèi)卷化”。

2.基層政策執(zhí)行的特性為“內(nèi)卷化”發(fā)生埋下了隱患。街層官僚理論提出，一線行政管理者在具有自由裁量權(quán)的情況下會在政策執(zhí)行過程中進行“自主選擇”[11]，具體表現(xiàn)為“手段替代目標(biāo)、過程代替結(jié)果、形式代替內(nèi)容、表面工作代替實質(zhì)工作”，原則上反對搞“痕跡主義”“形式主義”，但在實際執(zhí)行中，面對泛濫的過程管理、嚴(yán)苛的問責(zé)制度及群眾的復(fù)雜需求，又不得不“借助”大量的“留痕”工作來“自表”或“自?！保黝愄畋?、迎檢、走訪等活動不減反增，大量無效的政策執(zhí)行活動耗費了基層工作人員的時間和精力，占據(jù)了基層政策執(zhí)行機構(gòu)的資源，基層不僅沒有實現(xiàn)“減負(fù)”，反而影響了內(nèi)部運轉(zhuǎn)和對外履職效率，工作質(zhì)量得不到保證，逐漸陷入“內(nèi)卷化”的不良循環(huán)狀態(tài)。

3.基層政策執(zhí)行的慣性使基層工作“內(nèi)卷化”具備根深蒂固的基礎(chǔ)，試圖通過改變來破解“內(nèi)卷化”困局的努力遭到“慣性”的阻滯。在長期的政策執(zhí)行過程中，基層所積累的“經(jīng)驗”、形成的“慣例”、達成的“共識”使政策執(zhí)行活動具備“程式化”特征，甚至形成被深信不疑的“教條”，以致面對新形勢、新任務(wù)、新要求時無法擺脫“路徑依賴”，要么循規(guī)蹈矩地不積極創(chuàng)新，要么迫于壓力進行形式意義的創(chuàng)新，最終“做而無效”。

基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”集中體現(xiàn)為一種“向內(nèi)發(fā)展”的態(tài)勢，即管理“職能”的強化并未帶來政策“效能”的提升?；鶎诱邎?zhí)行活動有自身的屬性、特性及慣性，在特定的管理環(huán)境、模式和條件影響下，隨著工作負(fù)荷的不斷加大、管理舉措的不斷加強、政策資源的不斷追加，取得的增量政策效果并不顯著，甚至出現(xiàn)弱化與衰減?；鶎诱邎?zhí)行“內(nèi)卷化”不等同于一般意義的“政策執(zhí)行偏差”，它更多強調(diào)無效努力所取得的結(jié)果，政策執(zhí)行偏差則有更廣泛的表現(xiàn)及成因，“內(nèi)卷化”是其中一種可能的成因。雖然基層政策執(zhí)行的屬性、特性及慣性與“內(nèi)卷化”問題之間存在邏輯關(guān)聯(lián)，但并不意味著它們必然導(dǎo)致“內(nèi)卷化”，“內(nèi)卷化”是在特定條件下發(fā)生的，這就需要進一步挖掘其發(fā)生機理。

三、發(fā)生機理：基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的原因、過程與表征

(一)基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”形成的“多重合力”

“內(nèi)卷化”的發(fā)生主要受兩個方面的影響：一是客觀環(huán)境，如來自上級部門的“權(quán)力性壓力”、來自政策受眾的“責(zé)任性壓力”及來自考核評估的“機制性壓力”，這是導(dǎo)致基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的外因；二是主觀動機，即基層政策執(zhí)行機構(gòu)及人員本身要么積極迎合要么消極自保的“自利性動力”，這是導(dǎo)致基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的內(nèi)因。

1.上級部門的“權(quán)力性壓力”。從科層制組織原則來看，上下級之間是一種“命令—服從”“決策—執(zhí)行”的等級關(guān)系，上級對下級擁有絕對性管控權(quán)能；從現(xiàn)實行為邏輯來看，上級的權(quán)力和權(quán)威，直接影響基層政策執(zhí)行機構(gòu)獲得工作支持的程度及人員的職位升遷、績效考核、獎懲問責(zé)等。對基層來說，面臨來自上級部門因其行政上級地位和行政管理權(quán)力而造成的“壓力”，尤其涉及上級部門高度重視的事項時，“權(quán)力性壓力”固然能夠在一定程度上激勵基層“把壓力轉(zhuǎn)化為動力”，同時可能給基層帶來“不可承受之重”，使其以不當(dāng)方式來“解壓”，如做表面文章向上級“交差”，搞“政績工程”迎合上級的高要求，搞“形式主義”應(yīng)付上級的考核評估，為避免被追責(zé)而尊崇“多一事不如少一事”的“信條”，這些容易導(dǎo)致基層的“內(nèi)卷化”。

2.政策受眾的“責(zé)任性壓力”。公共政策的合法性源自社會公眾的認(rèn)可(尤其是作為政策目標(biāo)群體的公眾)，認(rèn)可源于政策責(zé)任的履行并達成預(yù)期效果，即通過政策的制定和實施，能夠解決公眾問題、實現(xiàn)公共利益?；鶎诱邎?zhí)行過程就是解決群眾所遇到的各種問題的努力。在實踐中，群眾所處的具體情形千差萬別，需要解決的問題紛繁復(fù)雜，對管理舉措或服務(wù)方式的感受“眾口難調(diào)”，甚至?xí)蚓植坷娑活櫞缶?，從而對基層政策?zhí)行機構(gòu)的職責(zé)履行提出巨大挑戰(zhàn)。但無論如何，基層政策執(zhí)行機構(gòu)始終要踐行“為人民服務(wù)”的宗旨，堅持“以人民為中心”的理念，保證政策執(zhí)行下去并產(chǎn)生增進受眾利益的效果，千方百計獲得公眾的認(rèn)可和正向評價，由此陷入大量“內(nèi)卷化”的工作中。

3.考核評估帶來的“機制性壓力”?？己嗽u估在本質(zhì)上是一種監(jiān)控機制，借此及時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，確保政策執(zhí)行活動按計劃進行并達成預(yù)期政策效果，是政策運行過程中的重要機制。近年來，考核評估的重要性日益彰顯，被引入諸多政策領(lǐng)域且日益常態(tài)化、規(guī)范化甚至法制化。從實際效果來看，考核評估機制對政策執(zhí)行活動發(fā)揮了重要的風(fēng)向標(biāo)、指揮棒、增壓器等功效，成為政策落實和改進的良性循環(huán)觸發(fā)機制。除了傳統(tǒng)的第一方評估(政府機構(gòu)內(nèi)部上對下、專門部門對業(yè)務(wù)部門的評估)、第二方評估(群眾、目標(biāo)群體、利益相關(guān)者對政府機構(gòu)的評估)之外，還大量引入了獨立的第三方評估，形成了“上下左右”的全方位考核評估體系。這意味著基層的政策執(zhí)行活動是處在“聚光燈”下的，隨時隨處要接受監(jiān)督、評價甚至問責(zé)，因此必須保證符合被審視和評判的標(biāo)準(zhǔn)，并以“達標(biāo)”的行動方式來開展各項工作，“呈現(xiàn)”給各方評估主體，由此催生了“內(nèi)卷化”行為。

4.基層在壓力處境下滋生的積極迎合或消極自保的“自利性動力”。通過對條塊間激勵機制及其誘導(dǎo)過程的分析發(fā)現(xiàn)，在面對考核評優(yōu)、職位晉升等具有誘惑性的條件時，加之工作中的“避責(zé)邏輯”，下一級屬地便會具有強大的創(chuàng)先爭優(yōu)動力，在工作中(即使不太重要)會盡全力去完成，滋生迎合或者自保的內(nèi)生動力，并通過一系列的“留痕”“形式主義”等體現(xiàn)出來[12]?！氨茇?zé)邏輯”就是在面臨追責(zé)的風(fēng)險下所產(chǎn)生的一種自我保護的行為選擇[13]，上級部門和政策受眾兩面的“夾擊”加上考核評估的強化機制促使該邏輯在基層政策執(zhí)行中生成。這種行為選擇可分為“事前主動”和“事后被動”兩種，在基層政策執(zhí)行過程中，一線工作人員一般傾向于前者，即在還沒有出現(xiàn)嚴(yán)重后果時，通過內(nèi)部的一些“做法”盡量使“結(jié)果”變得向好一些，而這些“做法”通常會增加工作量，產(chǎn)生額外的工作負(fù)擔(dān)，變得好一些的“結(jié)果”通常演變成官僚主義、形式主義等與“內(nèi)卷化”高度相關(guān)的行為。

(二)基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”發(fā)生的“邏輯過程”

“內(nèi)卷化”的發(fā)生是“外因”和“內(nèi)因”相互作用的結(jié)果，外部因素提供了基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的發(fā)生土壤，基層政策執(zhí)行機構(gòu)及人員的自利動機和避責(zé)邏輯驅(qū)使其采取特定方式應(yīng)對，由此引發(fā)“內(nèi)卷化”的種種行為邏輯及其后果。集體行動的邏輯體現(xiàn)了“個體理性”與“集體理性”的矛盾，認(rèn)為從個體理性出發(fā)，并不能保證自發(fā)地、自然地產(chǎn)生集體理性，同時個人理性張揚的結(jié)果可能是集體的無理性[14](P2)?；鶎诱邎?zhí)行“內(nèi)卷化”的發(fā)生，既體現(xiàn)了個體理性和集體理性的各自邏輯，也反映了兩種理性之間的內(nèi)在沖突及其結(jié)果。

基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”發(fā)生的內(nèi)在邏輯過程在于，處于政府科層體系末端、服務(wù)管理群眾一線的基層政策執(zhí)行機構(gòu)，受到來自上級部門的“權(quán)力性壓力”、政策受眾的“責(zé)任性壓力”和多元考核評估的“機制性壓力”，在“上下左右夾擊”情境下滋生積極迎合或消極自保的“自利性動力”，使基層政策執(zhí)行活動在外因和內(nèi)因雙重作用下陷入“內(nèi)卷化”，表現(xiàn)為政策執(zhí)行的目標(biāo)置換、內(nèi)容模糊、方式異化、效果鐫損等癥結(jié)(見圖1)。

(三)基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”結(jié)果的“要素表征”

基層政策執(zhí)行一旦陷入“內(nèi)卷化”困境便意味著，無論是上級對下級管控的加強，還是公眾對基層機構(gòu)監(jiān)督亦或考核評估力度的加強，都是在強化“管理職能”，但沒有把“政策效能”提上去，即“管理的增量”并沒有帶來“效果的增量”。這不僅制約政策執(zhí)行的效果，還從根本上影響各方主體的行為觀念和互動邏輯，導(dǎo)致基層運轉(zhuǎn)及政策執(zhí)行活動的扭曲。

圖1 基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的邏輯過程

1.政策執(zhí)行目標(biāo)置換。政策目標(biāo)反映著政策價值，政策價值體現(xiàn)著政策意義，政策目標(biāo)是整個政策活動過程中最基本的引領(lǐng)和規(guī)約力量。公共政策執(zhí)行中的目標(biāo)置換行為使政策效果偏離政策目標(biāo)，扭曲政策原有的價值追求，甚至消解政策的合法性[15]。在政策執(zhí)行過程中，“內(nèi)卷化”的行動場景和行為邏輯，往往導(dǎo)致主體忽視政策原本的目標(biāo)意圖，轉(zhuǎn)而遵從某種壓力、訴求或慣性，用異化的目標(biāo)置換原初目標(biāo)。從理論和現(xiàn)實邏輯來看，政策目標(biāo)是整個政策活動的靈魂，是自始至終貫穿于政策過程的“主線”，即政策制定肇始于對特定目標(biāo)的追求，政策內(nèi)容緊緊圍繞既定的政策目標(biāo)而設(shè)計，政策工具是直接服從和服務(wù)于政策目標(biāo)的手段選擇，政策執(zhí)行則是讓政策目標(biāo)得以具體實現(xiàn)的活動。在這一過程中，特別是到了“基層”和“執(zhí)行”環(huán)節(jié)，政策目標(biāo)在不同階段、不同層面、不同主體之間會由于政策細化或因地制宜等原因不同程度地發(fā)生“變換”。受上述“內(nèi)卷化”發(fā)生邏輯的影響，基層政策執(zhí)行機構(gòu)基于自身對上級政策的理解作出部署，有可能受上級政策不切實際、本級不具備充分的資源支撐及前述“四種壓力”等原因的影響，使本級政策執(zhí)行目標(biāo)偏離上級政策的“初衷”，即發(fā)生“目標(biāo)置換”的“內(nèi)卷化”。

2.政策執(zhí)行內(nèi)容模糊。基層政策執(zhí)行過程由政策領(lǐng)會、政策分解、政策細化、政策宣傳等具體的功能性環(huán)節(jié)構(gòu)成，但因自身資源、信息、能力等諸多方面的局限性，同時面對上級政策部署和當(dāng)?shù)鼐唧w情況制約，這些重要的政策執(zhí)行環(huán)節(jié)往往會在“內(nèi)卷化”影響下產(chǎn)生偏差，對于該干什么、該怎么干、干到何種程度等問題不甚清晰，對工作重心的把握也難以到位。政策執(zhí)行內(nèi)容在“內(nèi)卷化”發(fā)生邏輯的影響下處于模糊狀態(tài)，以致實質(zhì)性內(nèi)容與程序性內(nèi)容、主要內(nèi)容和次要內(nèi)容、重點內(nèi)容和普通內(nèi)容、日常內(nèi)容和應(yīng)急內(nèi)容之間混淆不清甚至顛倒錯亂。集中表現(xiàn)為基層政策執(zhí)行過程中，在部分基礎(chǔ)條件薄弱且群眾不配合的城鄉(xiāng)社區(qū)，基層工作開展往往面臨重重困難與阻力，但面對上級的嚴(yán)格要求、檢查驗收及相關(guān)的追責(zé)風(fēng)險，基層機構(gòu)必須在規(guī)定時間內(nèi)完成各項“規(guī)定動作”、達到“既定指標(biāo)”的“規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)”，于是興師動眾地將主要人力物力財力精力投入到與“達標(biāo)”相關(guān)的表面工作上，加班加點地“精準(zhǔn)”應(yīng)付考核評估，以求在接受檢查時“成功過關(guān)”，事后卻經(jīng)不起實踐和時間的檢驗，做了大量“工作”，但工作效果并未得到實質(zhì)性改善，群眾抱怨政府以“折騰”的方式開展工作，他們自身則被“卷入”其中跟著“折騰”。

3.政策執(zhí)行方式異化。執(zhí)行方式是達成政策目標(biāo)、落實政策內(nèi)容的具體手段。基層政策執(zhí)行機構(gòu)作為政策落地的“最后一公里”，有責(zé)任和空間選擇適宜的政策執(zhí)行方式，當(dāng)政策執(zhí)行處于“內(nèi)卷化”情境時，政策執(zhí)行方式就會表現(xiàn)出顯著的異化。在“權(quán)力性壓力”的影響下，基層執(zhí)行機構(gòu)常以“表態(tài)”方式回應(yīng)上級部門的“強硬”政策要求，通過忠誠執(zhí)行、努力執(zhí)行、用心執(zhí)行等“優(yōu)良表現(xiàn)”彰顯其作為下級的“本分”，這些“優(yōu)良表現(xiàn)”主要是具有“表明態(tài)度”而非“帶來實效”的實際意義；在“責(zé)任性壓力”的作用下，基層執(zhí)行機構(gòu)以“表面迎合”“迂回戰(zhàn)術(shù)”等方式響應(yīng)政策受眾的復(fù)雜需求，投入人力物力、采取諸多措施來解決問題，但不碰觸根本矛盾與核心所在，最終無法使問題得到實質(zhì)性解決；在“機制性壓力”的規(guī)約下，基層執(zhí)行機構(gòu)以機械地“對標(biāo)對表”方式應(yīng)對考核評估并謀求“好成績”，按照考核方式部署政策執(zhí)行方式，將考核標(biāo)準(zhǔn)提煉成“標(biāo)準(zhǔn)答案”而不顧實際地去貼近；在“自利性動力”的驅(qū)動之下，將有限的政策執(zhí)行資源投入以上諸種“做而無效”的政策執(zhí)行活動中，出現(xiàn)顯著的“內(nèi)卷化”癥狀。

4.政策執(zhí)行效果鐫損?；鶎诱邎?zhí)行“內(nèi)卷化”一旦發(fā)生，最終將損害政策執(zhí)行的效果，降低政策資源的使用效率，影響政策預(yù)期目標(biāo)的達成度，甚至引發(fā)政策對象的不滿，使基層政策執(zhí)行活動陷入“忙而無效”的不良循環(huán)?；鶎诱邎?zhí)行“內(nèi)卷化”的最終效果體現(xiàn)為以下三個方面：一是投入的“力度”大但“效度”低，為執(zhí)行某項政策花費了大量氣力，取得的政策效果卻不盡如人意，“無效做功”所占比例較大；二是工作的“精度”高但“準(zhǔn)度”低，政策執(zhí)行采取了不少包括制度設(shè)計、機制創(chuàng)新、技術(shù)改進等“精益求精”的舉措，但并未充分轉(zhuǎn)化為“符合預(yù)期”的政策效果，政策執(zhí)行實效存在“衰減”；三是成效的“亮度”好但“色度”差，政策執(zhí)行的設(shè)計和過程均有“不俗”的表現(xiàn)，但最后的“成色”偏離要求和預(yù)期，政策落地的程度和效度大打折扣。

四、治理向路：基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的矯正對策

在街層官僚理論中，“街層官僚”的特點與基層政策執(zhí)行活動具有一定程度的相關(guān)性：街層官僚與基層政策執(zhí)行機構(gòu)處在整個權(quán)力體系的最底層，人員數(shù)量龐大；他們的工作是直面民眾，工作表現(xiàn)直接影響政府績效和民眾對政府的評價；他們從事的大多是勞動密集型工作；當(dāng)組織目標(biāo)與個人目標(biāo)發(fā)生沖突時，街層官僚會發(fā)展出一套相應(yīng)的機制去調(diào)停其中的利益沖突。對此，“國家代理人”理論范式對街層官僚的自由裁量權(quán)予以質(zhì)疑甚至否定，提出“懲罰-規(guī)制”型的責(zé)任控制路徑[16]。有學(xué)者認(rèn)為限制行政人員自主性的理論視角存在誤區(qū)，其根源在于對人性的片面理解，他們的自由裁量權(quán)是只有在工作場域中才會發(fā)生，而街層官僚作為社會中的人同樣具有社會性，所以應(yīng)該尊重街層官僚作為“公共人”的屬性，喚起其共同體意識，街層官僚可以內(nèi)化這種意識于工作的自主自覺行動中，以“提升道德”來化解“官僚”濫用自由裁量權(quán)的可能。道德并不代表弱勢，正如制度并不代表強勢一樣，通過街層官僚自主性的提升，保證其行為不會偏離公共利益的方向[17](P245)。

本文結(jié)合以上兩種代表性觀點構(gòu)建基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的治理框架(見圖2)，提出具有“剛性”的強制性對策和“柔性”的文化倫理規(guī)范。由于我國自上而下的權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特性，且權(quán)力是造成基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的關(guān)鍵因素之一，在治理中應(yīng)從權(quán)力、責(zé)任與問責(zé)等“剛性”要求出發(fā)，在規(guī)范上級部門權(quán)力運行的同時，明晰基層政策執(zhí)行機構(gòu)的管理尺度，健全針對基層的問責(zé)制度。同時，從行政文化、施策倫理等“柔性”規(guī)范出發(fā)，實現(xiàn)基層工作人員價值理念的提升，保證基層政策執(zhí)行活動始終緊貼公共利益方向，從而獲得抵制“內(nèi)卷化”的內(nèi)在力量。

(一)理順行政體制，實現(xiàn)權(quán)力合理歸位

我國現(xiàn)行縱向府際關(guān)系中存在整體性集權(quán)、整體性放權(quán)和選擇性放權(quán)三種府際權(quán)力配置與運行模式[18]，不同模式意味著不同的上下級互動邏輯。上級部門對基層行使權(quán)力應(yīng)有一個合理的彈性，對于在何種政策中施以何種權(quán)力及如何行使，上級部門應(yīng)進行綜合考量，如果強硬地追求工作結(jié)果和強調(diào)基層的落實責(zé)任，往往就會給基層的政策執(zhí)行活動造成負(fù)面壓力。一方面，上級部門應(yīng)處理好“放權(quán)”與“確權(quán)”的問題，在法治框架和管理張力下，對基層進行合理的權(quán)力下放，激發(fā)基層工作活力與潛力，在堅持公共利益一致的原則下，以“確權(quán)”方式規(guī)定各級政府的職責(zé)配置，實現(xiàn)政府間事權(quán)、職責(zé)和利益的科學(xué)合理歸位。另一方面，實現(xiàn)上下級之間的良性聯(lián)動，政策執(zhí)行不應(yīng)是斷崖式的一味被動模式，而是上下級之間的充分互通，上級部門對基層的管控由“過程控制”向“結(jié)果控制”轉(zhuǎn)變，同時暢通基層反饋渠道，保證其在一線政策執(zhí)行活動中發(fā)現(xiàn)的問題(包括政策本身的問題、上級要求的標(biāo)準(zhǔn)問題、考核方式問題等)能夠及時有效地被傳達和回應(yīng)，通過合理的縱向權(quán)力配置防范基層以“內(nèi)卷化”的方式來應(yīng)對。

圖2 基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的治理框架

(二)健全責(zé)任體系，明晰基層管理尺度

基層政策執(zhí)行的“內(nèi)卷化”程度受制于上下左右壓力的強度，“對上”與“對下”責(zé)任劃分問題貫穿政策執(zhí)行過程始終，因此，要矯治基層政策執(zhí)行的“內(nèi)卷化”問題，明晰管理邊界至關(guān)重要。由于基層治理的復(fù)雜性特點，對基層政策執(zhí)行機構(gòu)而言，哪些該管、哪些不該管及具體的管理尺度，均要有相對明確的標(biāo)準(zhǔn)?；鶎与m是公共服務(wù)的直接提供者，但不意味著對公共服務(wù)供給的所有事情都要負(fù)責(zé)、都能負(fù)責(zé)?；鶎诱邎?zhí)行機構(gòu)工作的立足點是本級職責(zé)設(shè)定，著眼點是上級政策要求，出發(fā)點是為民眾提供公共服務(wù)，落腳點是增進公共利益，在政策執(zhí)行過程中不能因任何力量干擾而偏離其活動的公共利益方向。在責(zé)任邊界上，要明晰縱向不同級別的不同職責(zé)、橫向不同部門的不同職責(zé)，也可針對專項政策實行專職專責(zé)，使各項職責(zé)歸屬明確，職責(zé)之間有效銜接，既避免職責(zé)交疊，又防止職責(zé)縫隙，通過把握合理的管理尺度消解“內(nèi)卷化”的發(fā)生條件。

(三)完善問責(zé)制度，把握容錯糾錯力度

正向激勵與負(fù)向問責(zé)的二元維度為理解中國地方政府的治理偏好提供了一個分析框架[19]，問責(zé)制度可被視為激勵的方式，影響著對象的行為邏輯與選擇。問責(zé)制度是與責(zé)任體系密切相關(guān)的，科學(xué)的問責(zé)須以科學(xué)的責(zé)任體系為基礎(chǔ)。然而，即便對責(zé)任進行了明確的設(shè)定，在具體問責(zé)追責(zé)中依然會遇到模糊空間，在如何判定具體責(zé)任歸屬、責(zé)任性質(zhì)(是否存在失責(zé))等方面會面臨尺度和力度把握的難題。針對基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”帶來的政策執(zhí)行目標(biāo)置換、內(nèi)容模糊、方式異化等問題，要在區(qū)分責(zé)任主體的基礎(chǔ)上及時有效地予以糾正，應(yīng)該上級部門負(fù)責(zé)的問題，要把矯正責(zé)任置于上級部門，屬于基層政策執(zhí)行機構(gòu)的責(zé)任，應(yīng)把矯正“內(nèi)卷化”的防范治理責(zé)任賦予基層。容錯糾錯機制在一定程度上能夠?qū)栘?zé)制度予以補充和矯正，但要清晰界定二者之間的界限，防止出現(xiàn)處于容錯糾錯與問責(zé)交叉的“灰色地帶”，發(fā)生對錯誤的過度寬容甚至縱容。在對基層問責(zé)過程中，將目的和重點放在改進工作方法、提升工作質(zhì)量上，防止看重責(zé)罰而忽視后期效果的現(xiàn)象。出于對基層治理復(fù)雜性的考慮，把握好容錯糾錯的力度至關(guān)重要，既要培育基層政策執(zhí)行機構(gòu)“敢為”的擔(dān)當(dāng)，也要涵養(yǎng)上級部門“敢容”的擔(dān)當(dāng)，科學(xué)界定“錯”的原因，甄別“故意”“無意”“有錯”等行為，確保容錯糾錯及問責(zé)對象的精準(zhǔn)化，從導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)上防范“內(nèi)卷化”的發(fā)生。

(四)匡正行動邏輯，調(diào)適基層行政文化

在基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的發(fā)生機理中，基層政策執(zhí)行機構(gòu)及人員自身的行動邏輯是根本性的因素，行動邏輯受到行政思想、意識、觀念等行政文化的影響，因此應(yīng)根據(jù)基層的實際情況及現(xiàn)實需求，通過調(diào)適行政文化來匡正基層的行動邏輯，塑造抵制和化解“內(nèi)卷化”的整體環(huán)境。一方面，要回歸以“事業(yè)和使命”而非“規(guī)則和程序”為核心的責(zé)任觀，讓基層政府組織始終全面準(zhǔn)確地把握事業(yè)方向和使命要求所在，強調(diào)政策執(zhí)行結(jié)果和群眾滿意度，避免以“努力”來代替“無果”、以“勤政”來代替“失責(zé)”、以“忠誠”來代替“應(yīng)付”，彰顯鼓勵擔(dān)當(dāng)作為、勇于創(chuàng)新突破的文化引領(lǐng)，讓基層部門以“對事業(yè)負(fù)責(zé)”“為結(jié)果擔(dān)當(dāng)”的責(zé)任觀為行動指引。另一方面，通過容錯機制來矯正導(dǎo)致“內(nèi)卷化”的問責(zé)悖論，讓“容錯機制”發(fā)展為“鼓勵擔(dān)當(dāng)和創(chuàng)新、寬容失敗和瑕疵”的“容錯文化”，否則，容錯機制難以具備落地扎根的“文化土壤”。習(xí)近平提出的“三個區(qū)分開來”原則為培育合理的“容錯文化”提供了根本遵循，即把干部在推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來[20]?；鶎诱邎?zhí)行的工作性質(zhì)和內(nèi)容具有充分的明確性和具體性，具備更好推進容錯機制的條件。

(五)校準(zhǔn)價值取向，強化基層施策倫理

個體的行動邏輯不僅受組織體制、機制和文化的環(huán)境制約，更受個體價值取向和倫理素養(yǎng)的內(nèi)在影響。無論是來自上級部門的“權(quán)力性壓力”和來自政策受眾的“責(zé)任性壓力”，還是來自考核評估的“機制性壓力”，均作為“基礎(chǔ)性的制度安排”而不可或缺，至少在當(dāng)前的公共治理總體架構(gòu)和運行模式當(dāng)中，它們的正向價值是不可替代的，所以不能試圖從根本上消除這些導(dǎo)致“內(nèi)卷化”的剛性架構(gòu)，只能對其進行完善、防范與矯正。于是，問題的關(guān)鍵便在于政策執(zhí)行個體在何種價值引導(dǎo)之下來設(shè)定自己的行為目標(biāo)并選擇行動手段。由此，施策倫理可作為“剛性架構(gòu)”所產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)的“緩沖力量”?；鶎诱邎?zhí)行人員所秉持的公共精神、為公意識、服務(wù)宗旨、人民情懷、負(fù)責(zé)態(tài)度等價值取向和倫理狀態(tài)，可以激發(fā)對體制機制“內(nèi)卷化”的正向抵制力量，中和體制機制的負(fù)面效應(yīng)，通過賦能政策執(zhí)行個體，實現(xiàn)人與事之間的彈性化銜接，從個體層面有效克服“內(nèi)卷化”的產(chǎn)生與程度。

五、結(jié)論與討論：關(guān)于基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的探索與存疑

基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”是多種因素綜合作用的結(jié)果，具有復(fù)雜的“系統(tǒng)性機理”，需要以系統(tǒng)思維為基礎(chǔ)對其實施“系統(tǒng)治理”，包括構(gòu)建治理框架和明確具體舉措。本文基于對“內(nèi)卷化”發(fā)生機理的挖掘，通過構(gòu)建治理框架，從宏觀上提供了關(guān)于基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”治理的“頂層設(shè)計”，循其總體思路探尋中微觀層面的具體舉措，從宏觀層面聚焦中微觀層面便可形成基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”的治理“路線圖”。

在實踐中推行各項具體治理舉措需充分考慮我國超大規(guī)模社會和復(fù)雜治理的事實，注意探索和把握三個問題。一是如何在進行基層政策執(zhí)行“內(nèi)卷化”治理的制度設(shè)計時，充分考慮不同地區(qū)、不同部門及不同執(zhí)行情形的制約，在全局性的制度設(shè)計中預(yù)留必要的彈性空間，以保持制度的靈活性和適應(yīng)性，使基層機構(gòu)在政策執(zhí)行時能夠根據(jù)自身實際情況選擇適切的政策執(zhí)行方式。同時，如何將“彈性空間”體現(xiàn)在考核評估機制中，建立科學(xué)合理的容錯機制，防止“一刀切”現(xiàn)象的發(fā)生，保護基層政策執(zhí)行機構(gòu)及人員的積極性。二是如何從優(yōu)化基層政策執(zhí)行者行為的角度，結(jié)合心理和行為規(guī)律考慮不同政策執(zhí)行者之間的特殊性，對其價值觀念進行有效引導(dǎo)，因為人的行為在很大程度上受自身價值觀念的支配，不同類型的人即便面對同樣的制度規(guī)范也會有不同的認(rèn)知和反應(yīng)。三是如何在引導(dǎo)基層政策執(zhí)行機構(gòu)行為時，協(xié)調(diào)推進專業(yè)性和政治性要求，實現(xiàn)基層政策執(zhí)行人員的專業(yè)素養(yǎng)和道德素養(yǎng)“雙管齊下”，“軟”“硬”措施相互強化，使基層政策執(zhí)行者既擁有高水平的工作能力又有務(wù)實的工作態(tài)度。