英國氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)及啟示

■ 程衛(wèi)紅 高 磊 趙明曉

（中國人民銀行天津分行 天津 300040）

氣候變化對(duì)財(cái)政造成的風(fēng)險(xiǎn)（以下簡稱氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)），主要是指氣候變化可能帶來的財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)以及財(cái)政可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)，具有全局性、嚴(yán)重性、全球性三個(gè)主要特點(diǎn)。

在低碳轉(zhuǎn)型背景下，充分認(rèn)識(shí)氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的特征，科學(xué)評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的影響，對(duì)于增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)能力、財(cái)稅科學(xué)決策能力具有重要意義。近年來，不少國家或地區(qū)在評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)方面進(jìn)行了實(shí)踐探索。英國在2017年就指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)包括氣候變化在內(nèi)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，至今已開展3輪，其評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)、做法值得借鑒。

一、英國氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)

英國預(yù)算責(zé)任辦公室（OBR）評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過程。2017年《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》首次提及氣候變化帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為其影響雖大但概率較低，因此僅將其作為政府應(yīng)關(guān)注的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)清單中的一項(xiàng)，未對(duì)其進(jìn)行詳細(xì)分析。2019年的《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》將氣候變化帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)作為八大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)來源之一，從定性角度探討了氣候變化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)渠道、情景分析方法的適用性等六個(gè)方面風(fēng)險(xiǎn)問題，并列入政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)清單。2021年的《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》改變了百科全書式的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，重點(diǎn)聚焦三大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，氣候變化是其中之一。在該報(bào)告中，預(yù)算責(zé)任辦公室定量評(píng)估了氣候變化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，特別是測(cè)度了零碳轉(zhuǎn)型情景下全社會(huì)投資成本、財(cái)政承擔(dān)成本、財(cái)政收入損失等變量。研究發(fā)現(xiàn)，到2050年，平衡路徑下零碳轉(zhuǎn)型將會(huì)使政府負(fù)債率增加20個(gè)百分點(diǎn)。其中，零碳轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的政府燃油稅收減少、碳稅征收等，是影響政府負(fù)債率變動(dòng)的主要因素。對(duì)燃油稅和碳稅進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，雖然征收碳稅可以降低政府負(fù)債率，但燃油稅的減少影響更大，從長遠(yuǎn)看會(huì)推高政府負(fù)債率，即零碳轉(zhuǎn)型下政府負(fù)債率上升。

近年來，英國氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度機(jī)制不斷完善，方式方法不斷更新，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）出臺(tái)多部法律法規(guī)，為氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估保駕護(hù)航

2008年出臺(tái)《氣候變化法案》，2016年修訂了《預(yù)算責(zé)任憲章》等。《氣候變化法案》明確了政府各部門分析氣候變化影響的責(zé)任，要求各部門有責(zé)任向議會(huì)提交報(bào)告，對(duì)當(dāng)前和未來氣候變化影響進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；《預(yù)算責(zé)任憲章》明確了英國預(yù)算責(zé)任辦公室評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的職責(zé)，要求預(yù)算責(zé)任辦公室獨(dú)立開展包括氣候變化在內(nèi)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，至少每兩年向議會(huì)提交一份財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。

(二)建立信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息互聯(lián)互通

一是支持預(yù)算責(zé)任辦公室加強(qiáng)與氣候變化委員會(huì)的溝通協(xié)調(diào)。根據(jù)《氣候變化法案》，預(yù)算責(zé)任辦公室在評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中，可向氣候變化委員會(huì)征求意見建議，氣候變化委員會(huì)則應(yīng)為預(yù)算責(zé)任辦公室撰寫氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告提供必要信息，且必須在報(bào)告正式遞交前6個(gè)月內(nèi)提供相關(guān)資料。二是支持預(yù)算責(zé)任辦公室加強(qiáng)與財(cái)政部的信息共享?！额A(yù)算責(zé)任憲章》明確指出，作為負(fù)責(zé)評(píng)估包括氣候變化在內(nèi)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的主體，預(yù)算責(zé)任辦公室不僅應(yīng)將《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》遞交給議會(huì)，還應(yīng)與財(cái)政部共享，財(cái)政部則應(yīng)在收到《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》1年內(nèi)對(duì)預(yù)算責(zé)任辦公室所列風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行回應(yīng)。

（三）密切對(duì)接國家減排戰(zhàn)略，提升氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的針對(duì)性、時(shí)效性

一是對(duì)接國家減排目標(biāo)。2019年，英國調(diào)整了2050年碳排放目標(biāo)，從1990年削減80%調(diào)整為實(shí)現(xiàn)零碳排放。預(yù)算責(zé)任辦公室《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告2021》對(duì)接該目標(biāo)，在氣候變化財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，設(shè)計(jì)的9種轉(zhuǎn)型情景均以2050年零碳排放為目標(biāo)。二是對(duì)接重大減排政策。預(yù)算責(zé)任辦公室在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中充分考量了英國未來重大減排政策對(duì)財(cái)政的潛在影響。例如，針對(duì)21世紀(jì)30年代可能出臺(tái)的禁止傳統(tǒng)汽車、面包車和插電式混合動(dòng)力汽車銷售政策，預(yù)算責(zé)任辦公室評(píng)估了其對(duì)財(cái)政收入的不利影響；針對(duì)氣候變化委員會(huì)提出的逐漸提高碳稅稅率的政策建議，預(yù)算責(zé)任辦公室評(píng)估了其對(duì)財(cái)政收入的有利影響。三是對(duì)接重點(diǎn)行業(yè)減排路徑。2020年12月，英國氣候變化委員會(huì)發(fā)布了《第六輪碳預(yù)算建議》，提出到2050年交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、工業(yè)、電力、碳捕集等重點(diǎn)行業(yè)的減排路徑，得到英國政府的認(rèn)可，經(jīng)議會(huì)通過后獲得法律效力。預(yù)算責(zé)任辦公室依據(jù)氣候變化委員會(huì)制定的行業(yè)減排路徑，核算了這些行業(yè)減排的投資成本、投資收益、凈投資成本以及需要由財(cái)政部門承擔(dān)的凈投資成本（見圖1）。從圖1中可以看出，英國財(cái)政承擔(dān)的凈投資成本主要集中在建筑行業(yè)和碳捕集行業(yè)，交通、電力以及工業(yè)投資成本相對(duì)較低。

圖1 財(cái)政承擔(dān)的零碳轉(zhuǎn)型成本

（四）充分借鑒氣候變化與金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，完善氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估框架

一是結(jié)合氣候變化對(duì)金融造成風(fēng)險(xiǎn)（以下簡稱氣候變化金融風(fēng)險(xiǎn)）的分類方法，構(gòu)建氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析框架。預(yù)算責(zé)任辦公室認(rèn)為，氣候變化會(huì)影響到公共財(cái)政的各個(gè)方面，減緩和適應(yīng)氣候變化政策會(huì)直接或間接地影響一國財(cái)政，影響機(jī)制和傳導(dǎo)渠道較為復(fù)雜。借鑒英格蘭銀行將氣候變化帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)分為物理風(fēng)險(xiǎn)（與極端天氣事件和全球逐漸變暖有關(guān)）和轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)（與向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型有關(guān)）的做法，預(yù)算責(zé)任辦公室在《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告2019》中采取了類似策略，將氣候變化帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)劃分為物理風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。其中，物理風(fēng)險(xiǎn)是指異常天氣事件嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)、家庭、銀行和保險(xiǎn)公司的資產(chǎn)負(fù)債表，造成重大損失甚至中斷經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，進(jìn)一步減少財(cái)政稅收收入和增加財(cái)政支出的風(fēng)險(xiǎn)。轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)是指減碳政策對(duì)財(cái)政穩(wěn)定的直接影響，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型對(duì)財(cái)政穩(wěn)定的間接影響。結(jié)合全球低碳轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，與物理風(fēng)險(xiǎn)相比，轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)對(duì)未來財(cái)政穩(wěn)定的沖擊可能更為顯著。二是參考?xì)夂蜃兓c金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的情景分析方法，豐富氣候變化所帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的情景預(yù)判。參考英格蘭銀行氣候變化與金融風(fēng)險(xiǎn)分析做法，預(yù)算責(zé)任辦公室對(duì)氣候變化帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了情景分析，主要分析未開展低碳轉(zhuǎn)型和開展低碳轉(zhuǎn)型兩種情景。預(yù)算責(zé)任辦公室在《財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告2021》中指出，未開展低碳轉(zhuǎn)型情景下，全球持續(xù)變暖，政府支出增加，政府債務(wù)急劇上升，到21世紀(jì)末政府負(fù)債率將達(dá)到289%；開展低碳轉(zhuǎn)型情景下，預(yù)算責(zé)任辦公室進(jìn)一步考慮轉(zhuǎn)型政策出臺(tái)方式、節(jié)奏和力度等因素，具體設(shè)計(jì)了9種轉(zhuǎn)型情景，包括提前行動(dòng)情景、延遲行動(dòng)情景、較高生產(chǎn)率情景、較低生產(chǎn)率情景等。雖然不同轉(zhuǎn)型情景均能在2050年實(shí)現(xiàn)零碳目標(biāo)，但是財(cái)政所承受的影響程度顯著不同，政府負(fù)債率變化幅度超過50個(gè)百分點(diǎn)（見圖2）。例如，在零碳投資支出受限、征收交通稅情景下，到2050年政府負(fù)債率將下降11.6%（圖3最左端情景），而在延遲行動(dòng)情景下，到2050年政府負(fù)債率將上升43.3%（圖2最右端情景），這體現(xiàn)了氣候變化帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)對(duì)不同轉(zhuǎn)型政策的敏感性，也體現(xiàn)了對(duì)轉(zhuǎn)型財(cái)政政策進(jìn)行謹(jǐn)慎權(quán)衡的必要性。

圖2 不同轉(zhuǎn)型情景對(duì)財(cái)政的影響

二、我國氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估面臨的問題

一是在制度規(guī)劃上，尚未統(tǒng)籌評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。近年來，我國對(duì)評(píng)估氣候變化風(fēng)險(xiǎn)作出了一系列制度安排，例如，2013年我國發(fā)布的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，明確要開展重點(diǎn)領(lǐng)域氣候變化風(fēng)險(xiǎn)分析，不斷提升氣候變化觀測(cè)預(yù)測(cè)和影響評(píng)估水平；2020年我國啟動(dòng)編制的《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》中進(jìn)一步提出，要著力強(qiáng)化氣候變化影響觀測(cè)評(píng)估，但并沒有將氣候變化作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要內(nèi)容。2021年出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》將防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、健全地方政府舉債機(jī)制等作為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)，未對(duì)氣候變化帶來的財(cái)政影響進(jìn)行專門分析。二是在評(píng)估實(shí)踐上，與其他領(lǐng)域特別是金融領(lǐng)域相比，氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估較為薄弱。近年來，在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水資源、人民健康、金融、旅游等重點(diǎn)領(lǐng)域，氣候變化影響評(píng)估的研究成果豐碩，對(duì)于提升這些領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的能力發(fā)揮了重要參考作用。特別是在金融領(lǐng)域，中國人民銀行近年來深入組織開展氣候變化對(duì)金融穩(wěn)定影響的研究，目前正在推動(dòng)的金融機(jī)構(gòu)壓力測(cè)試中也系統(tǒng)性地考慮了氣候的變化因素，并逐步將氣候變化與金融風(fēng)險(xiǎn)納入宏觀審慎政策框架中。而在財(cái)政領(lǐng)域，氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的研究成果比較少，相關(guān)的一些研究成果主要聚焦氣候變化引發(fā)財(cái)政統(tǒng)計(jì)、財(cái)政支出成本—效益分析的變化等方面，尚未取得有針對(duì)性的評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的成果。

三、政策建議

（一）深化對(duì)氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的認(rèn)識(shí)，完善評(píng)估體制機(jī)制

財(cái)政部門應(yīng)按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《國家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》等文件精神，根據(jù)《預(yù)算法》關(guān)于建立政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制的要求，不斷完善氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的體制機(jī)制。一是明確氣候變化帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估主體。借鑒英國設(shè)立預(yù)算責(zé)任辦公室開展氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，建議由財(cái)政部門履行氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的職責(zé)，定期發(fā)布?xì)夂蜃兓c財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，為財(cái)稅政策制定提供客觀、科學(xué)的決策依據(jù)。二是加強(qiáng)氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。考慮到應(yīng)對(duì)氣候變化工作具有高度的系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性，建議在國家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組下，建立由財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改委、央行等部門構(gòu)成的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)氣候變化引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的信息整合共享，凝聚起系統(tǒng)科學(xué)評(píng)估氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的整體合力。

（二）對(duì)接國家碳達(dá)峰碳中和工作部署，發(fā)揮氣候變化與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的決策參考作用

建議借鑒英國預(yù)算責(zé)任辦公室的做法，緊密對(duì)接我國碳達(dá)峰碳中和減排目標(biāo)和各部門、各行業(yè)減排路徑，評(píng)估氣候變化對(duì)財(cái)政收支的直接影響以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來的間接影響，一方面為管理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展提供參考；另一方面為進(jìn)一步優(yōu)化減排戰(zhàn)略、處理碳減排與產(chǎn)業(yè)安全發(fā)展的關(guān)系提供決策支撐。

（三）兼顧氣候變化引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，共享風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)

一是統(tǒng)籌實(shí)施對(duì)氣候變化引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。兩類風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)高度相關(guān)性，例如，受氣候沖擊較大的金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題進(jìn)行清算后，往往由財(cái)政資金進(jìn)行兜底救助，此增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)同步推進(jìn)兩類風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與評(píng)估，完善評(píng)估體系，切實(shí)防范和化解氣候變化帶來的財(cái)政和金融之風(fēng)險(xiǎn)。二是共享氣候變化金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)。目前，氣候變化金融風(fēng)險(xiǎn)的研究框架已較為成熟，我國金融部門在評(píng)估氣候變化金融風(fēng)險(xiǎn)方面也積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。建議財(cái)政部門積極借鑒氣候變化金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，從物理風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)兩方面構(gòu)建氣候變化帶來的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估框架，厘清氣候變化所引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)渠道與影響效果，并嘗試在央行與監(jiān)管機(jī)構(gòu)綠色金融網(wǎng)絡(luò)（NGFS）等開發(fā)的轉(zhuǎn)型情景庫基礎(chǔ)上，探索使用情景分析、壓力測(cè)試等方法評(píng)估氣候變化所引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。